馬穎文 楊鳴佳

依法治國(guó)需要以良法為基石，而良法必須以民意為土壤，才能入心、入腦、落腳。臺(tái)州市人大常委會(huì)探索建立地方立法市民庫(kù)，使之與地方立法專家?guī)旎ハ嗯涮?，充分發(fā)揮“民間智囊團(tuán)”與“專家智囊團(tuán)”的作用，開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)先河。市民庫(kù)有別于專家?guī)?，成員以鄉(xiāng)土人才為主，使立法工作更接地氣。

2017年實(shí)施以來(lái)，共有來(lái)自社會(huì)各界的成員55名，參與了7部地方立法和法規(guī)實(shí)施工作，累計(jì)提供各類意見(jiàn)、建議1600多條，700余條被吸收采納，使出臺(tái)的地方法規(guī)更好地集中民智、體現(xiàn)民意。這一做法引起了省內(nèi)外諸多媒體的高度關(guān)注，得到了省人大等有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定，人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)、《浙江人大》雜志、《臺(tái)州日?qǐng)?bào)》、臺(tái)州新聞等媒體都作了相關(guān)報(bào)道。

精心組建“民間智囊團(tuán)”

獲得地方立法權(quán)之初，為了能給立法工作提供專業(yè)支撐和智力支持，臺(tái)州市人大常委會(huì)建立了地方立法專家?guī)?。幾年?lái)，這些來(lái)自語(yǔ)言文字、歷史文化保護(hù)、法律等行業(yè)的專家，為臺(tái)州市地方立法工作提出了許多有建設(shè)性的意見(jiàn)建議，成為名副其實(shí)的地方立法“智庫(kù)”。

地方立法要求切實(shí)、管用、可操作，除了聽(tīng)取專家?guī)斐蓡T的專業(yè)意見(jiàn)外，基層群眾、行業(yè)一線群眾的意見(jiàn)也至關(guān)重要，為何不建立一個(gè)類似于專家?guī)?，直接收集、反映民意，為地方立法決策提供參考的“民間智囊團(tuán)”呢？循著這個(gè)思路，市人大常委會(huì)法工委開(kāi)始內(nèi)部醞釀、多方求證，地方立法市民庫(kù)建設(shè)的構(gòu)想也逐漸清晰，并正式列入市人大常委會(huì)的工作日程。

如何建立并用好地方立法市民庫(kù)？“我們重點(diǎn)考慮的是兩個(gè)問(wèn)題：職責(zé)如何定位、組成人員從何而來(lái)?！迸_(tái)州市人大常委會(huì)法工委主任於艷華介紹，在謀劃階段，圍繞這些問(wèn)題，法工委內(nèi)部認(rèn)真思考，深入討論。

首先就是市民庫(kù)的職責(zé)定位問(wèn)題，這也直接關(guān)系到市民庫(kù)成員的履職問(wèn)題。在參考其他類似組織職責(zé)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地工作實(shí)際，經(jīng)反復(fù)討論后，最終大家一致認(rèn)為，建立市民庫(kù)就是要精準(zhǔn)、快速、有效地收集社情民意，幫助立法機(jī)關(guān)找準(zhǔn)法規(guī)需要解決的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，平衡好社會(huì)各方利益，防止地方立法成為脫離社會(huì)實(shí)際的“紙上法”。

另一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是，市民庫(kù)的成員應(yīng)該從何而來(lái)呢？

“針對(duì)公眾參與立法有效性低的情況，我們認(rèn)為市民庫(kù)成員需要具有較好的組織協(xié)調(diào)、溝通能力和分析研究問(wèn)題的能力，能夠?qū)⒄鎸?shí)的群眾意見(jiàn)較好地收集、整理并反饋?！膘镀G華解釋道，“同時(shí)，地方立法具有一定的專業(yè)性，不同立法項(xiàng)目有不同的目的和特點(diǎn)，需要側(cè)重了解的內(nèi)容也各有差異，確定人員時(shí)需要考慮多元化的年齡結(jié)構(gòu)、差異化的行業(yè)分布?！?/p>

同時(shí)，基于市民庫(kù)的民意傳導(dǎo)作用，市民庫(kù)成員必須能直接深入到最基層，在考慮人員組成時(shí)，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于基層和行業(yè)一線人員。為此，最終確定了從有關(guān)全市性社會(huì)團(tuán)體、組織和基層社會(huì)工作者中推薦、選聘人員。

2017年8月25日，《臺(tái)州市人大常委會(huì)地方立法市民庫(kù)工作規(guī)則（草案）》提請(qǐng)臺(tái)州市人大常委會(huì)主任會(huì)議討論通過(guò)。該規(guī)則明確了人員組成、入選條件及工作職責(zé)，規(guī)定了選聘程序、服務(wù)保障和管理機(jī)制等，為市民庫(kù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了制度保障。

此外，為了解決當(dāng)前公眾參與立法普遍熱情不高的情況，市人大常委會(huì)決定以聘任的方式確定立法市民庫(kù)成員以增強(qiáng)他們的榮譽(yù)感和使命感。

2017年11月27日，經(jīng)主任會(huì)議同意，臺(tái)州市人大常委會(huì)地方立法市民庫(kù)正式建立。2018年3月14日，55位市民從臺(tái)州市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)手中接過(guò)了紅色的聘書(shū)，正式成為臺(tái)州市人大常委會(huì)地方立法市民庫(kù)成員。

這55名成員，包含老中青三個(gè)年齡結(jié)構(gòu)，分布于31個(gè)不同行業(yè)，充分兼顧了工、青、婦、殘等不同群體，山區(qū)、漁區(qū)等不同地域和本地特色重點(diǎn)行業(yè)，既有來(lái)自基層村居的社會(huì)工作者，又有奮斗在產(chǎn)業(yè)一線的技術(shù)骨干。

根據(jù)市民庫(kù)工作規(guī)則，這些成員應(yīng)當(dāng)履行收集、整理各團(tuán)體、組織和基層群眾對(duì)市人大常委會(huì)的立法調(diào)研項(xiàng)目庫(kù)和立法計(jì)劃的意見(jiàn);對(duì)臺(tái)州市出臺(tái)的地方性法規(guī)實(shí)施情況的意見(jiàn);參加立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，反映各團(tuán)體、組織和基層群眾對(duì)法規(guī)草案的起草、修改意見(jiàn);義務(wù)宣傳本市制定的地方性法規(guī)等職責(zé)，積極參與法規(guī)的制定和實(shí)施全過(guò)程。

“我們建立地方立法市民庫(kù)，就是要體現(xiàn)以人民為中心的立法宗旨，通過(guò)直接收集、反映民意，將民意體現(xiàn)在立法決策之中，形成既符合地方實(shí)際又公正合理的制度體系和權(quán)利義務(wù)機(jī)制，提高立法的科學(xué)性和可操作性。”臺(tái)州市人大常委會(huì)主任元茂榮對(duì)于市民庫(kù)寄予厚望，他指出，在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，立法工作必須主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化，堅(jiān)持以人民為中心，充分尊重和維護(hù)社會(huì)公序良俗。

地方立法更接地氣聚民意

2020年3月26日，《臺(tái)州市企業(yè)信用促進(jìn)條例》經(jīng)浙江省十三屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議批準(zhǔn)，并于2020年7月1日起施行。

得知這一消息，臺(tái)州市企業(yè)聯(lián)合會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王善金十分激動(dòng)。作為臺(tái)州地方立法市民庫(kù)的成員，王善金對(duì)有關(guān)民營(yíng)企業(yè)的地方立法十分關(guān)注。

“臺(tái)州是民營(yíng)企業(yè)發(fā)源地，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，但是低小散企業(yè)多，大品牌少。為此，企業(yè)要努力，政府要作為，法治更要保障。”地方立法市民庫(kù)建立不久，臺(tái)州市2018年立法計(jì)劃恰好開(kāi)始征集建議項(xiàng)目，王善金就針對(duì)2018年臺(tái)州市政府提請(qǐng)的一個(gè)二類法規(guī)項(xiàng)目《臺(tái)州市企業(yè)信用促進(jìn)條例》直敘胸臆。他希望，通過(guò)立法進(jìn)一步促進(jìn)臺(tái)州企業(yè)乃至臺(tái)州整體信用形象提升，打響臺(tái)州制造這個(gè)品牌。

臺(tái)州市人大常委會(huì)法工委聽(tīng)取并吸納了王善金的建議，《臺(tái)州市企業(yè)信用促進(jìn)條例》被列為2019年立法一類項(xiàng)目，并制定出臺(tái)。

“市民庫(kù)的建立讓基層的意見(jiàn)表達(dá)有了更好的平臺(tái)和通道，能成為其中一員，倍感榮幸?！蓖跎平鸶锌?/p>

從“立何法”到“立何樣的法”，市民庫(kù)使立法觸角更加靈敏。

2019年3月1日起施行的《臺(tái)州市傳統(tǒng)村落保護(hù)和利用條例》是臺(tái)州極具地方特色的一部條例，也是浙江省首部傳統(tǒng)村落保護(hù)條例，其保護(hù)與利用并舉的制度設(shè)計(jì)，為臺(tái)州傳統(tǒng)村落保護(hù)和良性發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。

“在條例草案制定和修改過(guò)程中，對(duì)于傳統(tǒng)村落的利用問(wèn)題，我們也收到了來(lái)自市民庫(kù)成員的建議。”市人大常委會(huì)法工委一位工作人員介紹，在條例草案征求意見(jiàn)時(shí)，從事非遺保護(hù)工作的市民庫(kù)成員喻丹指出，傳統(tǒng)村落不能脫離利用談保護(hù)，要探索怎么樣合理利用、盤(pán)活資源。

“她的觀點(diǎn)反映了百姓的呼聲，也給法規(guī)的完善提供了有益的參考?！痹撁ぷ魅藛T表示，參與立法的同志們認(rèn)為，對(duì)于傳統(tǒng)村落和傳統(tǒng)建筑，最好的保護(hù)是“活態(tài)”保護(hù)，應(yīng)當(dāng)合理利用傳統(tǒng)村落和傳統(tǒng)建筑資源，在保護(hù)的同時(shí)增強(qiáng)“造血”能力。

最終，條例重點(diǎn)增加了傳統(tǒng)村落利用方面的內(nèi)容，如鼓勵(lì)村民開(kāi)展傳統(tǒng)民俗文化活動(dòng)，鼓勵(lì)在傳統(tǒng)村落內(nèi)開(kāi)展符合傳統(tǒng)村落實(shí)際的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等，使得條例更加完善充實(shí)、契合實(shí)際，也填補(bǔ)了傳統(tǒng)村落利用方面法規(guī)的空白。

為溝通便利、交流暢通，市人大常委會(huì)法工委還專門建立了微信工作群。每當(dāng)有法規(guī)草案需要征求意見(jiàn)時(shí)，微信群中總是熱鬧非凡。市民庫(kù)成員在拿到法規(guī)草案后，總是積極響應(yīng)，迅速行動(dòng)，搜集、整理身邊群眾的意見(jiàn)建議，并第一時(shí)間傳遞給法工委。

“以前，總覺(jué)得立法是高大上的事情，離我們老百姓很遙遠(yuǎn)，成為市民庫(kù)成員后，參與立法的渠道更加暢通，提出的意見(jiàn)建議也被認(rèn)真研究處理，讓我更加愿意為臺(tái)州立法出力獻(xiàn)策?！笔忻駧?kù)成員石志明樸素的話語(yǔ)道出了眾多市民庫(kù)成員的心聲。

繼續(xù)打造市民庫(kù)“升級(jí)版”

地方立法市民庫(kù)作為臺(tái)州首創(chuàng)的一項(xiàng)立法機(jī)制，是地方立法擴(kuò)大公眾參與的全新探索，自建立以來(lái)，市民庫(kù)成員積極參加座談、開(kāi)展調(diào)研，圍繞“立什么法”為立法調(diào)研項(xiàng)目庫(kù)的制定、調(diào)整和年度立法計(jì)劃的編制提出寶貴意見(jiàn);圍繞“立什么樣的法”在法規(guī)草案的起草、修改過(guò)程中，對(duì)草案內(nèi)容是否符合客觀實(shí)際和公序良俗等，是否具有可操作性，協(xié)助收集匯總和反饋群眾的意見(jiàn)建議，累計(jì)提出各類意見(jiàn)、建議1600余條，700余條被吸收采納，為地方立法提供了有力的民意支撐。

“市民庫(kù)成員不辭辛勞收集基層群眾的意見(jiàn)建議，使基層群眾的意見(jiàn)能夠從‘地頭快速走向‘案頭，為法規(guī)能夠平衡各方利益，更具有可操作性提供了重要參考。這兩部法規(guī)的制定，離不開(kāi)全體市民庫(kù)成員的支持與貢獻(xiàn)！”2019年初，每位市民庫(kù)成員都收到了一封特殊的禮物，市人大常委會(huì)特地制作了感謝信送到每位成員手中，對(duì)他們?yōu)榕_(tái)州立法工作作出的努力和貢獻(xiàn)表示肯定和感謝。

如何讓這一機(jī)制在推進(jìn)民主立法、擴(kuò)大公眾參與中發(fā)揮更大的作用？

“我們還需要不斷努力完善相關(guān)制度和機(jī)制，如市民庫(kù)成員意見(jiàn)反饋、履職考評(píng)機(jī)制等?！?市人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，市人大常委會(huì)已總結(jié)市民庫(kù)存在的問(wèn)題，對(duì)其下一步發(fā)展完善開(kāi)展研究。

據(jù)了解，目前，市人大常委會(huì)法工委在意見(jiàn)征集、研究處理的基礎(chǔ)上，正探索研究制定規(guī)范化的意見(jiàn)反饋機(jī)制?！耙庖?jiàn)的有效反饋能夠讓市民庫(kù)成員覺(jué)得受到重視，激發(fā)參與熱情?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，今后反饋意見(jiàn)時(shí)將考慮規(guī)范完善以下幾個(gè)方面，如反饋的具體內(nèi)容包括基本情況概述，意見(jiàn)采納與否相關(guān)情況;意見(jiàn)采納的附上條文修改情況;未采納的附上合理、具有說(shuō)服性的理由……對(duì)于建立這樣的反饋機(jī)制，市民庫(kù)成員普遍表示歡迎，“有效反饋能較好地指導(dǎo)我們開(kāi)展工作，收集民意、提出建議將更有針對(duì)性?！?/p>

履職考評(píng)機(jī)制方面，地方立法市民庫(kù)的工作規(guī)則明確市民庫(kù)實(shí)行增補(bǔ)淘汰的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，但是具體如何操作未作詳細(xì)規(guī)定。下一步，將研究完善履職考評(píng)機(jī)制，如建立市民庫(kù)成員履職檔案，并以此為依據(jù)進(jìn)行相關(guān)考評(píng)，考評(píng)結(jié)果作為市民庫(kù)成員增補(bǔ)淘汰的重要依據(jù)。

“履職檔案中可以載明出席立法活動(dòng)的時(shí)間、內(nèi)容和發(fā)表的意見(jiàn)及意見(jiàn)被采納與否等情況?！狈üの嚓P(guān)同志說(shuō)道。

立法是專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的工作，應(yīng)當(dāng)重視提高市民庫(kù)成員法律素養(yǎng)，促進(jìn)更好履職?！澳壳埃饕ㄟ^(guò)邀請(qǐng)市民庫(kù)成員參與常委會(huì)舉辦的年度立法工作培訓(xùn)班，組建微信群推送立法知識(shí)、立法咨詢等形式為他們提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。”市人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，下一步，將研究為市民庫(kù)成員提供更多的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和平臺(tái)，如通過(guò)安排履職培訓(xùn)、為其征訂相關(guān)的法治報(bào)刊書(shū)籍等方式，形成常態(tài)化的學(xué)習(xí)氛圍，為各位成員提高履職能力，更好服務(wù)立法工作提供指導(dǎo)。