呂進科 殷旭晶

足國之道，節(jié)用裕民。財政預(yù)算就是“政府賬本”，每一筆收入和支出都關(guān)乎國計民生。對財政預(yù)算進行審查和監(jiān)督，就是為了看緊政府的“錢袋子”，使財政資金用在急處、用到實處、用出效益，這也是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權(quán)。

近年來，為了提高對財政預(yù)算審查監(jiān)督的實效，溫州市人大以部門預(yù)算分項審查為切入點，探索推進公共財政預(yù)算改革——在全國首創(chuàng)分項審查表決市級部門預(yù)算，引入公眾參與和民主監(jiān)督，建立部門預(yù)算聽證、分項審議表決、預(yù)算剛性約束和部門決算審計及績效評價等一整套較為完善的監(jiān)督機制，使得溫州在部門預(yù)算審查方面逐步達到全口徑、全過程、全覆蓋，實現(xiàn)了從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，這項工作也走在了全省和全國前列。

一張網(wǎng)

連續(xù)11年分析部門預(yù)算數(shù)據(jù)，實現(xiàn)從周期性監(jiān)督到實時監(jiān)督

2019年，全新一版的溫州市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)項目投入試運行，這是原有預(yù)算在線監(jiān)督系統(tǒng)的“升級版”。該系統(tǒng)的最大亮點是，實現(xiàn)了與財政金財工程、資產(chǎn)云管理平臺和審計督改平臺對接，實現(xiàn)與部門國庫支付數(shù)據(jù)的實時無縫關(guān)聯(lián)，在國內(nèi)處于領(lǐng)先水平。

據(jù)溫州市人大常委會預(yù)算工作委員會相關(guān)負責(zé)人介紹，升級后的監(jiān)督系統(tǒng)，功能更強大：可捕捉的信息更翔實，預(yù)算審查更深入，每筆支出可追蹤到最終使用去向，為專家審查部門預(yù)決算提供必要參考。同時，內(nèi)容更豐富，監(jiān)督范圍除涵蓋四大預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算監(jiān)督外，更擴展到對政府投資項目監(jiān)督、財政專項資金監(jiān)督、國有資產(chǎn)管理監(jiān)督、轉(zhuǎn)移支付資金流向監(jiān)督、財政資金的績效評價等。

溫州市人大預(yù)算在線監(jiān)督系統(tǒng)可追溯到2009年。就在這一年，溫州市人大為了探索深化部門預(yù)算審查，與市財政局建立了預(yù)算在線監(jiān)督系統(tǒng)。有了這個系統(tǒng)，在市人大機關(guān)在線監(jiān)督室的專用電腦上，可以實時看清政府部門的每一筆開銷。

在做好預(yù)算支出實時監(jiān)督的同時，每個季度結(jié)束后，預(yù)算工委將所有部門預(yù)算執(zhí)行情況通過在線監(jiān)督系統(tǒng)導(dǎo)出，部門預(yù)算指標(biāo)下達是否及時、支出進度是否合理……分析出來的數(shù)據(jù)和問題，將由預(yù)算工委提供給預(yù)算審查專家，作為下一年度預(yù)算審查的重要依據(jù)。

到2020年，溫州市人大對于部門預(yù)算的數(shù)據(jù)分析工作已經(jīng)堅持了整整11年。在線監(jiān)督系統(tǒng)和數(shù)據(jù)分析工作，大大提升了問題發(fā)現(xiàn)和整改的效率。2015年市人大統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，45個市級部門年末結(jié)余資金5.69億元。為此，市人大及時提出整改要求，督促財政部門及時清理結(jié)余資金。經(jīng)過幾年的努力，財政部門形成了一套當(dāng)年收回市級資金結(jié)余、兩年收回省撥資金結(jié)余的機制，基本消除了財政資金沉淀，提高了資金使用效率。

“在決算和預(yù)算審查中，我們可以利用聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，對以往年度部門預(yù)算的每一筆項目支出詳細情況進行深入的查閱，及時發(fā)現(xiàn)問題?！笔腥舜蟠怼㈩A(yù)算審查專家鄭小秋說，大數(shù)據(jù)等技術(shù)的應(yīng)用，為改變監(jiān)督方式、提高監(jiān)督實效提供了強大的技術(shù)支撐。同時，也可以促進審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實，改變屢審屢犯現(xiàn)象的發(fā)生。

一場聽證會

連續(xù)8年召開，從“一堆數(shù)字看不懂”到“越做越細、很通俗”

2019年12月3日，溫州市人大常委會對市國資委、市糧食和物資儲備局等單位2020年的預(yù)算草案進行了專題聽證。這是溫州市人大常委會連續(xù)第8年舉行預(yù)算草案聽證會。

在這次聽證會上，市人大常委會組成人員、市人大代表、市民代表等圍繞預(yù)算編制依據(jù)、預(yù)算執(zhí)行率、財政資金使用績效等情況進行提問，預(yù)算單位和財政部門現(xiàn)場進行了答復(fù)、解釋和說明。

“過去的預(yù)算草案是一堆數(shù)字讓人看不懂，預(yù)算審查改革后，部門預(yù)算草案越做越細，通俗多了。哪些錢該花，哪些錢不該花，預(yù)算審查、聽證會，都是為了管好‘錢袋子。”市人大代表孫國勇曾多次參加聽證會。他發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象，每次聽證會，雖然不是對每個部門預(yù)算都進行聽證，但沒有輪到聽證的部門也會過來聽，這說明大家對這一塊工作都很重視。

公開聽證，倒逼部門公開預(yù)算的更多“細節(jié)”。部門在預(yù)算草案編制的時候，越來越細致。2018年的聽證會上，溫州市人力社保局提交了長達58頁的預(yù)算草案，包括《人力社保局基本情況表》《2018年部門預(yù)算執(zhí)行分析表》《2019年部門預(yù)算項目支出表》等7張表格。

從中可以很清楚地看出市人力社保局2019年有哪些項目要開支，花錢的依據(jù)是什么，花多少錢是怎么測算出來的，2018年這個項目花了多少錢，執(zhí)行的情況如何等等。比如，人才工作經(jīng)費，在一般項目中安排人才經(jīng)費375萬元，人才管理服務(wù)辦公室213萬元，另外在市級專項中又分別安排人才工作相關(guān)經(jīng)費三項共1736萬元。代表們結(jié)合溫州引人才難、留人才難的困境，對上年度經(jīng)費使用效果提出質(zhì)疑，并要求人力社保局詳細說明將采取哪些舉措，如何有效使用這些資金，為溫州經(jīng)濟社會發(fā)展提供人才支撐。

在聽證會上，有關(guān)部門被質(zhì)疑、被責(zé)問，成為一種常態(tài)。在某場聽證會上，體育局被質(zhì)疑偏重競技體育，被要求增加群眾體育方面的經(jīng)費，而國土、衛(wèi)生兩部門則因為出現(xiàn)部分項目經(jīng)費較大結(jié)余、執(zhí)行率較低情況，也被要求調(diào)整。

開展部門預(yù)算聽證，使得預(yù)算安排走向公開，直面人大代表和社會公眾的監(jiān)督，有效擴大預(yù)算民主，充分體現(xiàn)了人民群眾對預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保公共財政取之于民、用之于民。

一次常委會會議

重點審查部門的預(yù)算草案逐個審議表決，科學(xué)預(yù)算理念深入人心

2019年12月24日，溫州市第十三屆人大常委會舉行第二十五次會議，這次會議表決通過了重點部門預(yù)算（草案）。每年12月底召開的常委會，對重點審查的部門預(yù)算草案逐個進行審議表決，這也是溫州人大工作的一大亮點。

常委會審議表決前，財政部門根據(jù)市人大常委會審查意見，對部門預(yù)算草案文本進行修改，再將修改后的部門預(yù)算草案文本和審查意見整改落實情況重新提交市人大常委會，由市人大常委會會議對重點審查的部門預(yù)算草案逐個進行審議表決。表決通過后的部門預(yù)算草案才能提交市人代會。

以2019年為例，溫州市人大常委會通過部門預(yù)算分項審查，對市國資委、糧食局部門預(yù)算草案進行公開聽證，推進78個部門共269個預(yù)算項目優(yōu)化調(diào)整，涉及金額4.28億元。

溫州市人大常委會預(yù)算工委有關(guān)負責(zé)人表示：“常委會預(yù)算表決權(quán)的設(shè)定，使得常委會對部門預(yù)算分項審查意見得到落實，從而實現(xiàn)由程序性審查到實質(zhì)性審查的轉(zhuǎn)變?！?/p>

預(yù)算的執(zhí)行和編制同樣重要，溫州市人大常委會會“跟蹤監(jiān)督”預(yù)算的執(zhí)行情況。按照相關(guān)規(guī)定，如果某個部門預(yù)算執(zhí)行調(diào)整超過10%，要提請市人大常委會的審查批準(zhǔn)。審議表決的重點審查部門，其決算草案最終需經(jīng)過市人大常委會的審查批準(zhǔn)。同時，在審查批準(zhǔn)決算前，要求審計部門、財政部門對重點部門當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況進行審計或整體支出績效評價。市人大常委會還專題開展審計發(fā)現(xiàn)問題整改跟蹤落實，將績效評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算審查，推進了部門預(yù)算編制、執(zhí)行規(guī)范化。

一套制度

建章立制、探索創(chuàng)新，為部門預(yù)算分項審查“鋪平道路”

2012年發(fā)生的眾多事件，在溫州公共財政預(yù)算改革史上寫下了濃墨重彩的一筆。

2012年2月，溫州市人大常委會決定設(shè)立預(yù)算工作委員會，并成立了預(yù)算審查專家委員會;2012年4月，溫州市委出臺了《關(guān)于加快推進公共財政預(yù)算改革的實施意見》;2012年10月，溫州市人大常委會出臺《溫州市市級部門預(yù)算審查監(jiān)督辦法》。這一整套制度的制定、完善，為溫州部門預(yù)算分項審查進入“深水區(qū)”創(chuàng)造了條件，為人大的監(jiān)督厘清了路徑。

根據(jù)實施意見和監(jiān)督辦法的相關(guān)規(guī)定，2013年1月5日，溫州市人大常委會會議首次對人力社保局、國資委、衛(wèi)生局、外事辦、人防辦、海洋漁業(yè)局等6個部門預(yù)算草案進行了分項審議表決，當(dāng)時此舉在全國尚屬首創(chuàng)。

2013年1月9日的《人民日報》以《溫州：首創(chuàng)分項審查表決市級部門預(yù)算》為題，記錄了這一事件，并為溫州市人大做出的新探索點贊。

《人民日報》在報道中稱，從“整體表決”到“分項審查”，從“攥著一個總數(shù)字”到“審查一沓報告”，這有利于預(yù)算監(jiān)督落實到政府部門的每一個項目中，有利于深究每一筆預(yù)算安排的合理性，有利于保證政府的每一個行為更加體現(xiàn)民意、貼近民生。

為了進一步深化部門預(yù)算分項審查，2018年，溫州市人大常委會對《溫州市市級預(yù)算審查監(jiān)督辦法》和《溫州市市級部門預(yù)算審查監(jiān)督辦法》進行逐條研究和修改。在堅持制度創(chuàng)新、監(jiān)督方式創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，使溫州人大的預(yù)算監(jiān)督工作能更加適應(yīng)新時代關(guān)于“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的要求，進一步強化審查實效。

2019年，市人大常委會還制定出臺《關(guān)于政府重大投資建設(shè)項目監(jiān)督辦法》，首次建立對財政投資超 3 億元建設(shè)項目的審查監(jiān)督機制，首批審查通過甌江引水工程、溫州港核心港區(qū)深水進港航道工程、甌海二高遷擴建工程等 3 個政府重大投資建設(shè)項目。

部門預(yù)算分項審查的持續(xù)推進，讓財政部門從5月份就開始部署下一年度部門預(yù)算編制工作，并改進編制方式，完善項目規(guī)范和單項定額標(biāo)準(zhǔn)，使得部門預(yù)算規(guī)范化、科學(xué)化程度大大提高。科學(xué)預(yù)算的理念逐步深入人心，部門預(yù)算理念已從“盡量多要”向“需多少要多少”轉(zhuǎn)變，預(yù)算變得更加公開透明、更加體現(xiàn)民意，為打造公共財政、陽光財政建設(shè)提供了“溫州樣本”。

（圖片由溫州市人大提供）