新冠疫情背景下，為了保障人民群眾的生命健康安全，徹底切斷野生動物攜帶的病毒向人類傳播的通道，全國人大常委會做出了“全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全”的重要決定。這一決定運用法律手段筑牢安全防線，對于保障人民利益具有重大意義。但同時，決定將人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物納入禁食范圍，這對于全國的特種養(yǎng)殖行業(yè)來說無疑是個沉重的打擊，且許多特種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)又是助力當?shù)貙崿F(xiàn)脫貧的重要產(chǎn)業(yè)。如何在全面“禁野”背景下尋求特種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展新路，保障脫貧攻堅的成果，成為目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中不得不考慮的重要領(lǐng)域。

2020年初，新冠疫情肆虐全國，對人民群眾的生命安全和國家經(jīng)濟發(fā)展都造成了巨大的影響。經(jīng)專家研究分析，此次疫情的病毒宿主或為野生動物蝙蝠，疫情的爆發(fā)與人類食用蝙蝠或有直接關(guān)聯(lián)。探明病毒源頭后，“全面禁食野味”、“抓緊修改野生動物保護法”等呼聲越來越高。

2月3日，習近平總書記在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時強調(diào)：“有關(guān)部門要加強法律實施，加強市場監(jiān)管，堅決取締和嚴厲打擊非法野生動物市場和貿(mào)易，堅決革除濫食野生動物的陋習，從源頭上控制重大公共衛(wèi)生風險。”[1]2月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》嚴格禁止獵捕、交易、運輸、食用野生動物的行為，全面禁止食用國家保護的“有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物”以及其他陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物，并加大了對以上行為的違法處罰力度。緊接著，2月27日國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制召開了新聞發(fā)布會，會議重點闡明了公安部、國家林草局以及市場監(jiān)管總局在堅決取締和嚴厲打擊非法野生動物市場和貿(mào)易方面的工作進展。在各部門重拳出擊加強管理的背景下，可以預見的是野生動物人工養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的取締轉(zhuǎn)型勢在必行。

2020年是全面建成小康社會的收官之年、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決勝之年，在精準扶貧政策的指導下，產(chǎn)業(yè)脫貧成為各地脫貧致富的重要路徑。例如，2017年寶雞市金臺區(qū)的長源特種養(yǎng)殖場充分發(fā)揮示范帶頭作用，帶動暴家河村28戶貧困戶養(yǎng)殖孔雀500只，半年時間戶均增收4000元。[2]為此，許多縣區(qū)將野生動物人工養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)作為特色產(chǎn)業(yè)予以引進，并投入大量資金和人力成本。當前，在全面禁食野味的規(guī)定之下，野生動物人工養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)勢必受到?jīng)_擊，如何在全面“禁野”背景下尋求特種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展新路，成為寶雞乃至全國其他省市縣區(qū)不得不共同面對的一道現(xiàn)實難題。

特種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)面臨的現(xiàn)實困境

1、產(chǎn)品無法上市交易，產(chǎn)業(yè)運轉(zhuǎn)困難

自疫情爆發(fā)以來，各地先后出臺了系統(tǒng)全面的防疫防控措施，其中就包括對野生動物人工繁育場所實行嚴格的封控隔離。截至2020年2月2日，寶雞市林業(yè)系統(tǒng)累計出動車輛238臺次、工作人員1461人次，對全市111家野生動物人工繁育場所進行全面管控檢查，張貼封控隔離告示156余份，在集貿(mào)市場、社區(qū)、林區(qū)、餐飲門店、野生動物繁育場所張貼《關(guān)于禁止野生動物交易的公告》6440份，教育引導廣大群眾堅決不食用野生動物，堅決抵制販賣野生動物，堅決遠離野生動物飼養(yǎng)繁育場所，確保各項管控措施有效落實到位。[3]在嚴格管控的背景下，特種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品無法上市交易，沒有銷路。

2、存欄量大，養(yǎng)殖投入成本高

據(jù)《半月談》記者調(diào)查統(tǒng)計，由于沒有銷路，觀望政策走向，許多特種養(yǎng)殖經(jīng)營戶還得繼續(xù)投喂飼料。為了趕接春節(jié)消費檔期，許多養(yǎng)殖戶更是在春節(jié)前加大了投入力度，導致存欄量巨大，飼料、光照、人工費等硬性支出日均可達500元，養(yǎng)殖投入成本高。為了降低養(yǎng)殖成本，有人建議將養(yǎng)殖動物放歸自然，但這一做法并不可取。一方面許多養(yǎng)殖動物具有攻擊性，放歸自然會帶來極大的危險;另一方面，養(yǎng)殖動物的數(shù)量巨大，大量放生會破壞生態(tài)平衡甚至會帶來生態(tài)災難。養(yǎng)殖戶處境尷尬，承受著繼沒有銷路后的二次損失。

3、企業(yè)資金斷檔，貧困戶面臨返貧風險

以湖南鳳凰縣宏宇竹鼠養(yǎng)殖專業(yè)合作社為例，該合作社成立于2012年，參與農(nóng)戶151戶，其中貧困戶136戶、貧困人口511人，合作社年均產(chǎn)值達200多萬，經(jīng)過幾年的發(fā)展，2019年這136戶貧困戶全部脫貧。但在今年，該養(yǎng)殖社卻迎來了巨大的挑戰(zhàn)，由于不斷擴大養(yǎng)殖規(guī)模，養(yǎng)殖基地背負銀行的債務(wù)尚未還清，加之目前存欄的種鼠多達6200只，每日還需硬性支出飼養(yǎng)費用800多元，雙重壓力下導致企業(yè)資金斷檔，運營艱難。與此同時，承接的貧困戶利益關(guān)聯(lián)、分貸統(tǒng)還，吸納貧困戶就業(yè)的養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)效益下滑，間接導致貧困戶收入減少、就業(yè)困難，已經(jīng)脫貧的貧困戶面臨著返貧的風險。[4]

特種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)陷入困境的原因分析

1、嚴格遵循禁令，特種養(yǎng)殖行業(yè)迎來變革“陣痛期”

從2003年的非典肺炎到2020年的新冠肺炎，病毒的源頭宿主皆指向野生動物。肆虐的病毒讓人民群眾痛定思痛，重新審視人類與野生動物之間的關(guān)系。為了保障人民群眾的生命健康安全，習近平總書記做出指示，必須從源頭上防范和控制公共衛(wèi)生風險。全國人大常委會緊急出臺的《決定》更是以法律手段從源頭上杜絕了民眾食用野生動物的陋習。長遠來看，許多特種養(yǎng)殖行業(yè)已經(jīng)走到了盡頭，迎來了變革的陣痛期，面臨著或停產(chǎn)或轉(zhuǎn)型的抉擇。

2、實施細則不明確，相關(guān)名錄尚不完善

全國人大的《決定》只規(guī)定了宏觀領(lǐng)域的制度規(guī)范，《決定》里鮮明指出“國務(wù)院及其有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市應當依據(jù)本決定和有關(guān)法律，制定、調(diào)整相關(guān)名錄和配套規(guī)定?！蹦壳埃鞯卣形粗贫ㄏ到y(tǒng)全面的實施細則，只是采取了對特種養(yǎng)殖企業(yè)實行風控隔離、收回野生動物養(yǎng)殖許可證等措施。養(yǎng)殖企業(yè)接下來該怎么辦？存欄的動物如何處理？養(yǎng)殖戶的損失誰來承擔？這些問題都處于未定狀態(tài)。當下，最需要明確的目錄便是畜禽遺傳資源目錄，如果動物被列入畜禽遺傳資源目錄，則屬于依法可食用的范圍。根據(jù)2014年的《中國國家級畜禽遺傳資源保護名錄》，共有159個畜禽品種為國家級畜禽遺傳資源保護品種。許多特種養(yǎng)殖動物并未包含在名錄之內(nèi)，新的畜禽遺傳資源名錄尚未出臺，保護品種是否會根據(jù)社會實際和養(yǎng)殖技術(shù)進步而有所擴大，這樣的期待導致許多農(nóng)戶還處在守本觀望階段。

3、配套制度不健全，行政補償政策暫未落地

《決定》里明確，有關(guān)地方人民政府應當支持、指導、幫助受影響的農(nóng)戶調(diào)整、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營活動，根據(jù)實際情況給予一定補償。但在部委層面的相關(guān)政策沒有明確規(guī)定和進一步細化前，各地財政一般不會主動承擔。行政補償政策不盡快落地，一方面，養(yǎng)殖戶處境尷尬，只能一邊養(yǎng)殖、一邊觀望，經(jīng)受二次損失。另一方面，補償方案出臺時間拖得越久，補償金額必然越多，政府承擔的補償壓力也越大。

4、金融貸款壓力大，企業(yè)未建立風險防控機制

許多特種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)對資金、技術(shù)的依賴比較大，前期投入資金巨大，經(jīng)營者又是普通農(nóng)戶，因此許多養(yǎng)殖戶不得不傾全力向銀行舉債貸款。當下，產(chǎn)品存欄沒有銷路和收益，日均運營成本又是硬性支出，養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)資金斷檔，不能及時歸還貸款，面臨著逾期還貸和征信不良的金融壓力。同時，許多養(yǎng)殖企業(yè)并未建立風險防控機制，沒有采取購買養(yǎng)殖業(yè)保險等風控措施，缺乏經(jīng)營保障。

5、民眾食品健康安全意識增強，產(chǎn)業(yè)市場占有率降低

2020年爆發(fā)的新冠疫情來勢洶洶，截至4月1日，全球新冠肺炎確診病例突破86萬例。此次疫情，對我國經(jīng)濟社會和民眾消費觀念的影響甚大。以廣東省為例，廣東是食用牛蛙歷史比較悠久的地方，在廣東以牛蛙為主題的餐飲門店達300多家，每年春節(jié)期間就是出蛙量最高的時節(jié)。但今年疫情爆發(fā)以后，這些門店大都停銷關(guān)張，養(yǎng)殖戶的牛蛙自然也沒有銷路。[5]此次疫情給獵奇涉野、滿足口腹之欲的人們一次深刻的教訓，可以預見的是，疫情結(jié)束后民眾的食品安全意識增強，特種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的市場也將極大萎縮。

特種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展出路探析

凡變革，皆有“陣痛”，全國人大常委會出臺了野味禁令，不管是政府還是群眾，都必須站在維護生物安全生態(tài)安全、維護人民群眾身體健康等角度，遵守和落實這一決定。特種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)或停辦或轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為必然趨勢，如何實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，盡最大限度保護民眾利益成為當前各級政府必須攻克的一道難題。

1、完善實施細則和相關(guān)名錄，建立“黑白名單”制度

當前，相關(guān)部委及各地政府必須明確出臺實施細則，完善畜禽遺傳資源名錄，建立特種養(yǎng)殖的“黑白名單”制度，盡快給養(yǎng)殖戶一個明確的方向。筆者認為，“黑白名單”制度是畜禽遺傳資源目錄的補充，針對地是沒有被納入畜禽遺傳資源目錄的特種養(yǎng)殖動物，“黑名單”是今后完全不能許可養(yǎng)殖的特種動物，不管是否食用都不能再發(fā)放養(yǎng)殖經(jīng)營許可證。如果子貍、竹鼠這類風險級別比較高，疫病源檢驗檢疫體系還不夠完善的特種動物?！鞍酌麊巍笔窃谌斯ゐB(yǎng)殖年限較長、科學驗證風險確實可控的前提下，允許進行非食用養(yǎng)殖的特種動物，如為了獲取麝香、鹿茸等中醫(yī)藥資源而進行相應的飼養(yǎng)。這樣一來，畜禽資源目錄區(qū)分了可食用與不可食用的動物界限，“黑白名單”又在不可食用動物里區(qū)分了能否養(yǎng)殖的動物界限，這樣的名單制度清晰明了，避免了盲目“一刀切”。但目錄名單的制定絕非易事，必須多部門學科協(xié)同，在充分調(diào)研和考察的基礎(chǔ)上科學制定。

2、明確養(yǎng)殖前景，對養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)進行分類管理

在相關(guān)名錄和配套規(guī)定制定完善前，特種養(yǎng)殖業(yè)應當順應生態(tài)文明建設(shè)的大趨勢，采取措施盡早調(diào)整轉(zhuǎn)型，及時止損。在相關(guān)目錄及名單制定完備后，各地政府應對養(yǎng)殖農(nóng)戶進行分類管理。納入畜禽養(yǎng)殖目錄的養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，必須嚴加管理，制定嚴格的養(yǎng)殖準入制度，從養(yǎng)殖、流通、食用要經(jīng)歷嚴格的疫病源跟蹤檢測，每個環(huán)節(jié)都要得到主管部門的許可，養(yǎng)殖成品必須要有檢疫檢驗合格證書和溯源碼才可以上市交易。對于“黑名單”里已經(jīng)養(yǎng)殖的特種動物，建立自然退出機制，停止種苗的繼續(xù)投入，不允許再擴大規(guī)模，協(xié)助養(yǎng)殖戶及時止損。風險性較小的動物在做好安全衛(wèi)生措施的前提下可以暫時轉(zhuǎn)為觀賞類養(yǎng)殖，經(jīng)過一定的時間周期后自然退出。對于“白名單”里的特種動物，必須經(jīng)歷嚴格的事前審批程序，除了科研、保護等非營利性利用和非食用為目的的經(jīng)營性利用外，均不允許個體養(yǎng)殖。已經(jīng)建立的養(yǎng)殖場，必須做好消殺衛(wèi)生環(huán)境工作，定期做好疫病源監(jiān)測監(jiān)管，加強監(jiān)督管理。

3、落實信賴保護原則，盡快制定和實施行政補償方案

信賴保護原則是我國行政法規(guī)定的一項基本原則，公民信賴行政行為，法律對這種信賴進行保護，如出于公共利益的需要必須撤銷該行政行為時，也必須給予行政相對人相應的補償。疫情爆發(fā)后，許多養(yǎng)殖經(jīng)營戶的養(yǎng)殖經(jīng)營許可證被收回，行政許可屬于授益性行政行為，政府收回養(yǎng)殖經(jīng)營許可證，是典型的撤銷行政許可的行為，勢必會損害行政相對人的信賴利益，為此，各地政府必須根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和經(jīng)營者實際困難盡快制定和實施行政補償方案，確立量化可操作的行政補償標準，并嚴格監(jiān)督落實，盡量減少養(yǎng)殖戶的實際損失，降低貧困戶因為經(jīng)營失敗而返貧的概率。

4、探索建立農(nóng)業(yè)政策性保險機制，減少農(nóng)戶的資金壓力

從此次疫情對農(nóng)業(yè)的影響來看，農(nóng)業(yè)政策性保險機制的建立迫在眉睫。為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利開展，尤其是特種養(yǎng)殖行業(yè)這種新興的農(nóng)業(yè)形式，必須探索建立行業(yè)政策性保險機制，由國家、行業(yè)、農(nóng)戶三方按比例繳納，在遇到天災疾疫等不可控的情況時啟動，可以在很大程度上減少經(jīng)營戶的損失。同時，央行應當引導各商業(yè)銀行制定出臺惠民政策，對于疫情期間的農(nóng)業(yè)貸款盡量降息，延長償還貸款的時間，減少農(nóng)戶的資金壓力。

5、支持、指導、幫助養(yǎng)殖戶轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進再就業(yè)

特種養(yǎng)殖業(yè)因為見效快、收益好，曾在我國許多貧困地區(qū)作為特色產(chǎn)業(yè)予以引進，但隨著禁令的出臺，以及后續(xù)相關(guān)法律法規(guī)的完善，可以預見特種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展只會日漸式微，因此，積極支持、指導、幫助養(yǎng)殖戶轉(zhuǎn)型發(fā)展，尋求脫貧發(fā)展新路，才是當下脫貧工作應當解決的一項重要難題。如前文所述，對于“黑名單”里已經(jīng)養(yǎng)殖的特種動物，建立自然退出機制，停止種苗的繼續(xù)投入，不允許再擴大規(guī)模，協(xié)助養(yǎng)殖戶及時止損。風險性較小的動物在做好安全衛(wèi)生措施的前提下可以暫時轉(zhuǎn)為觀賞類養(yǎng)殖，經(jīng)過一定的時間周期后自然退出。待退出之后可以利用現(xiàn)有棚舍和養(yǎng)殖技術(shù)，轉(zhuǎn)型從事家禽牲畜的養(yǎng)殖。對于相關(guān)養(yǎng)殖人員，因其已經(jīng)具備基礎(chǔ)的養(yǎng)殖技術(shù)，可以繼續(xù)加強職業(yè)培訓，與精準扶貧政策相配套，鼓勵其繼續(xù)從事家禽牲畜養(yǎng)殖，或吸納其作為農(nóng)村養(yǎng)殖技術(shù)員，指導村民養(yǎng)殖，促進貧困人口再就業(yè)。[6]除此之外，各級政府還應放開視野，不單單只局限于養(yǎng)殖業(yè)，深入、廣泛地考察，研究引進新項目，帶領(lǐng)村民尋求致富新路。

全面“禁野”背景下，生物生態(tài)安全及人民群眾的身體健康安全是擺在首位的，特種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展已是大勢所趨。而轉(zhuǎn)型發(fā)展與扶貧工作成效緊密相連，其中程序龐雜，牽涉利益甚廣，只有各級政府各部門協(xié)同發(fā)力，才能實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，才能鞏固脫貧攻堅成效，才能從根本上保障人民群眾的根本利益！

注釋

[1]習近平.在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話[J].求是，2020-2-3.

[2]金臺長源特種養(yǎng)殖場被授予“陜西省林下經(jīng)濟示范基地”[Z].寶雞市林業(yè)局，2018-4-10.

[3]寶雞市林業(yè)局開展疫情防控工作督導檢查確保野生動物管控措施有效落實到位[Z].寶雞市林業(yè)局，2020-2-2.

[4]不能賣錢、養(yǎng)著燒錢、馬上沒錢，特種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)何去何從[N].半月談，2020-3-29.

[5]來自一線的聲音！泥鰍、牛蛙、龜鱉等被一刀切禁售，整條產(chǎn)業(yè)鏈受重創(chuàng)[N].當代水產(chǎn)，2020-2.

[6]立法禁食野味刻不容緩[N].光明日報，2020-2-24.

作者簡介

秦中瑜 寶雞市委黨校助理講師，主要研究方向為行政法學、寶雞傳統(tǒng)文化等