我國制造業(yè)紅線政策研究

2020-11-16 06:09:09周光偉

合作經(jīng)濟與科技 2020年22期

周光偉

[提要] 人民美好生活對物質(zhì)文化提出更高要求，并對保持我國制造業(yè)適度規(guī)模，設(shè)置我國制造業(yè)紅線，提出政策性要求。結(jié)合現(xiàn)有紅線同類政策實踐和公共政策領(lǐng)域的話語聯(lián)盟框架，將我國制造業(yè)紅線政策細分為安全視角和效率視角兩種話語聯(lián)盟基本類型，提出制造業(yè)紅線的核心是我國政府明確我國制造業(yè)增加值占GDP比重不低于30%，同時大力且長期推進制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，形成總量筑牢底線、質(zhì)量攀升高點的雙重競爭力。

關(guān)鍵詞：制造業(yè)紅線;安全視角;效率視角;公共政策設(shè)計

中圖分類號：F42 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年8月3日

我國制造業(yè)紅線政策問題來源于人民美好生活需要。中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民美好生活需要日益廣泛，對物質(zhì)文化生活提出了更高要求。隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，人們不再滿足于簡單的有飯吃有衣穿，不再滿足于有房住有學上，而是想著吃得更好、穿得更美、住得更舒適、行得更便捷，在教育、就業(yè)、收入、醫(yī)療、消費等方面都有更高的期盼?？梢姡瑵M足人民美好生活需要，就需要確保物質(zhì)產(chǎn)品和文化產(chǎn)品得到供給。具體可以細分為兩個層面：一是“有-無”層面，即要“有產(chǎn)品供給”，不能沒有產(chǎn)品供給;二是“多-少”層面，即要“有較多或比較充足的產(chǎn)品供給”，不能出現(xiàn)較少或一定程度不足的產(chǎn)品供給。

我國人民美好生活需要的物質(zhì)產(chǎn)品和文化產(chǎn)品的主要供給路徑是發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。其中，物質(zhì)產(chǎn)品的主要供給路徑是發(fā)展工業(yè)（主要是制造業(yè)）。然而，我國存在“過度去工業(yè)化”現(xiàn)象，即我國目前尚未真正完全實現(xiàn)工業(yè)化，在工業(yè)化發(fā)展不平衡不充分的前提下，近年來工業(yè)增加值和就業(yè)比重快速下降，呈現(xiàn)全面、過早、快速的“過度去工業(yè)化”特征。這一現(xiàn)象影響我國工業(yè)（主要是制造業(yè)）的正常和持續(xù)發(fā)展，進而影響我國人民美好生活需要得到滿足，亟須進一步完善工業(yè)（主要是制造業(yè)）發(fā)展政策。

針對我國存在的“過度去工業(yè)化”現(xiàn)象，學術(shù)界提出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策中包括保持我國工業(yè)或制造業(yè)適度規(guī)模。比較典型的政策觀點有：一是保持工業(yè)適度規(guī)模，如魏后凱等（2019）把我國工業(yè)增加值和就業(yè)比重保持在與發(fā)展階段相適應(yīng)的合理區(qū)間，即對于我國這樣一個人口眾多、市場巨大的大國而言，即使未來邁入了高收入經(jīng)濟體或者發(fā)達國家行列，我國工業(yè)產(chǎn)出和就業(yè)比重也應(yīng)該維持在一個合適的水平，而不可能像某些發(fā)達的中小國家那樣無限制地“降低”工業(yè)比重。二是保持制造業(yè)適度規(guī)模，如劉俏（2020）把我國制造業(yè)的GDP占比維持在至少23%以上。三是我國制造業(yè)占GDP的比例不是高了，而是低了，因此要設(shè)法保持制造業(yè)適度規(guī)模。由于我國正在全面推進實施制造強國戰(zhàn)略，同時近年來統(tǒng)計年鑒顯示制造業(yè)增加值在工業(yè)中的比重達到八成左右，保持我國工業(yè)或制造業(yè)適度規(guī)模的發(fā)展政策實質(zhì)上可以統(tǒng)一為保持我國制造業(yè)適度規(guī)模，也就是設(shè)置我國制造業(yè)紅線。

一、紅線同類政策實踐

現(xiàn)有全國性公共政策中存在耕地紅線、水資源紅線、林地和森林紅線、濕地紅線、物種紅線、沙區(qū)植被紅線等一系列“紅線”類政策實踐。其中，耕地紅線是指中央政府明確全國耕地總面積長期不少于18億畝（其中全國永久基本農(nóng)田15.5億畝）;水資源紅線是指中央政府明確水資源開發(fā)利用控制（到2030年全國用水總量控制在7，000億立方米以內(nèi)）、用水效率控制（到2030年全國萬元工業(yè)增加值用水量降低到40立方米以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上）和水功能區(qū)限制納污（到2030年全國主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質(zhì)達標率提高到95%以上）三條紅線;林地和森林紅線是指國家林業(yè)局明確全國林地面積不低于46.8億畝，森林面積不低于37.4億畝，森林蓄積量不低于200億立方米;濕地紅線是指國家林業(yè)局明確全國濕地面積不少于8億畝;沙區(qū)植被紅線是指國家林業(yè)局明確全國治理和保護恢復(fù)植被的沙化土地面積不少于56萬平方公里;物種紅線是指國家林業(yè)局明確確保各級各類自然保護區(qū)嚴禁開發(fā)，現(xiàn)有瀕危野生動植物得到全面保護。

二、安全和效率兩種公共政策話語分析框架

政策話語研究是20世紀90年代之后西方公共政策研究中的新興領(lǐng)域，中國公共政策研究者可以借鑒這一理論資源來促進本土政策研究的發(fā)展。話語聯(lián)盟框架下同一個公共政策問題往往形成不同派別的爭論，一般可以分為兩種態(tài)度相反的話語聯(lián)盟基本類型。比如，李亞等（2016）以18億畝耕地紅線為例，大體分為“安全線”話語和“自由市場”話語，其中“安全線”話語考慮問題的出發(fā)點是國家的整體戰(zhàn)略，并且向往一個完全獨立自主、充滿民族自豪感且能與西方世界抗衡的國家未來，國際環(huán)境更多地被視為一種外部的壓力;“自由市場”話語考慮問題的出發(fā)點更偏向于經(jīng)濟學規(guī)律以及自由的理念，倡導(dǎo)的是一個更開放、更加融入全球化和市場化浪潮，也在理念上更能與西方對接的國家形態(tài)，國際環(huán)境更多被視為一種資源。張海柱（2016）、彭正波等（2018）對互聯(lián)網(wǎng)“專車”（網(wǎng)約車）論爭與政策制定的考察發(fā)現(xiàn)，存在“政府管制”與“自由市場”兩個話語聯(lián)盟，其中“管制聯(lián)盟”主要通過“合法性”、“權(quán)益”、“交通擁堵”、“安全”等話語來論證對“專車”加強政府管制的合理性，“市場聯(lián)盟”則主要通過“共享經(jīng)濟”、“行業(yè)新業(yè)態(tài)”等話語來論證市場機制作用的合理性。蔡文伯等（2018）通過分析有關(guān)少數(shù)民族高考加分的四重話語，存在反對聯(lián)盟與支持聯(lián)盟之間的討論和對話。林子倫（2008）將氣候政策論述的演進歸納為兩個主要的論述聯(lián)盟，一個為立基于技術(shù)與經(jīng)濟理性的“環(huán)境實用主義論述聯(lián)盟”，另一個為立基于生態(tài)理性的“氣候行動論述聯(lián)盟”。

盡管設(shè)置我國制造業(yè)紅線尚未引起社會熱議，但是作為全國性公共政策問題，必然會引起人們從各個方面進行討論和爭論。參照現(xiàn)有政策研究中話語聯(lián)盟基本類型，我國制造業(yè)紅線政策話語聯(lián)盟也可以分為安全視角和效率視角這兩個態(tài)度相反的視角。其中，安全視角支持設(shè)置我國制造業(yè)紅線，認為安全供給最為重要，應(yīng)該首先解決“有產(chǎn)品供給”的問題，進而再解決“有較多或比較充足的產(chǎn)品供給”的問題，也就是說主要物質(zhì)產(chǎn)品應(yīng)該在國內(nèi)實現(xiàn)供給，否則將導(dǎo)致經(jīng)濟不安全和國家不自主，因此要把主要物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)控制在國內(nèi)作為優(yōu)先戰(zhàn)略;而效率視角反對設(shè)置我國制造業(yè)紅線，認為高效供給最為重要，可以解決“有較多或比較充足的產(chǎn)品供給”的問題，而不僅僅是解決“有產(chǎn)品供給”的問題，也就是說主要物質(zhì)產(chǎn)品應(yīng)該在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)供給，否則將導(dǎo)致國內(nèi)生產(chǎn)要素不能最優(yōu)配置，不能充分利用經(jīng)濟全球化的機遇。

三、我國制造業(yè)紅線公共政策設(shè)計

（一）在視角上應(yīng)該綜合安全和效率雙視角。安全視角和效率視角都是基于證據(jù)，因此基于一切從實際出發(fā)的原則，都應(yīng)該得到足夠的重視。由于認知圖景的不同，安全視角和效率視角對證據(jù)詮釋的結(jié)果不同。安全視角的認知邏輯是基于市場失靈要更好發(fā)揮政府有形之手作用，促進我國人民主要物質(zhì)產(chǎn)品國內(nèi)安全供給，對國際環(huán)境的研判采用底線思維，更加強調(diào)以量變積累引起新的質(zhì)變。效率視角的認知邏輯是基于政府失靈要充分發(fā)揮市場無形之手作用，促進我國人民主要物質(zhì)產(chǎn)品國內(nèi)高效供給，對國際環(huán)境的研判采用最大化思維，更加強調(diào)以質(zhì)變帶動形成新的量變。由于同類經(jīng)驗、特有國情、比較優(yōu)勢等因素，我國制造業(yè)紅線政策在視角上應(yīng)該綜合安全和效率雙視角。以耕地紅線為例，一些“保紅線”倡導(dǎo)者也在設(shè)想以質(zhì)量、數(shù)量并重的紅線替代目前單純考慮耕地數(shù)量的紅線，這就是從單一視角擴大到雙重視角。我國作為14億人口的大國，底線思維尤其重要（否則必將影響國民經(jīng)濟和社會平穩(wěn)有序發(fā)展），我國經(jīng)濟體制改革的方向是政府和市場都起作用（即使傳統(tǒng)資本主義國家也存在大量的非市場機制），要以安全視角為主視角，并兼顧效率視角，促進市場機制向促進國內(nèi)制造業(yè)規(guī)模穩(wěn)定的方向起著資源配置作用。保持制造業(yè)規(guī)模也可以同步實現(xiàn)利用國際資源。市場機制下，地理區(qū)位、政策制度、基礎(chǔ)設(shè)施等非流動因素對產(chǎn)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移起著主導(dǎo)性作用，技術(shù)、資本、勞動力、企業(yè)家等可流動性因素在區(qū)域間的流動方向主要是由區(qū)域非流動因素的稟賦差異決定，而我國制造業(yè)存在地理區(qū)位、政策制度、基礎(chǔ)設(shè)施等非流動因素的優(yōu)勢，因此我國穩(wěn)定制造業(yè)規(guī)模的同時必然增強非流動因素的優(yōu)勢，進而吸引國際可流動性要素的進入，而不是導(dǎo)致國內(nèi)可流動性要素的流出。

（二）在態(tài)度上明確應(yīng)該設(shè)置我國制造業(yè)紅線?；趹?yīng)該綜合安全和效率雙視角的判斷，在態(tài)度上也要明確應(yīng)該設(shè)置我國制造業(yè)紅線，將穩(wěn)定我國制造業(yè)規(guī)模作為全國性公共政策。具體而言，需要將效率視角中的某些信息融入到安全視角，比如更加注重市場機制在制造業(yè)要素資源配置中的作用等，基此可以設(shè)置比較低的紅線，而不應(yīng)設(shè)置更高的紅線，進而給予市場機制發(fā)揮作用最大的空間;更加注重穩(wěn)定制造業(yè)規(guī)?？蚣芟碌闹圃鞓I(yè)高質(zhì)量，在紅線之外附帶設(shè)置一系列高質(zhì)量指標作為額外激勵。

（三）在方法上明確我國制造業(yè)紅線指標體系

1、應(yīng)該以安全視角為主視角——設(shè)置數(shù)量型核心指標。不適宜直接確保制造業(yè)規(guī)模這一總量指標，而應(yīng)該是確保在總產(chǎn)出中的比例，即把制造業(yè)增加值占GDP比重作為核心指標。這主要是因為只有考察各個產(chǎn)業(yè)在GDP增加過程中的比例變化，才能準確把握各個產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟增長中作用程度的強弱、所居地位的主次、影響方向的正反，“去工業(yè)化”與“再工業(yè)化”在經(jīng)濟增長中的地位轉(zhuǎn)換，就是以制造業(yè)在GDP中的比重變化為標志。應(yīng)該將30%作為我國制造業(yè)增加值占GDP比重紅線。一是從目前該比重看，2017年為29.3%，與30%大體相等，在這一比重下我國仍需大量進口主要物質(zhì)產(chǎn)品，而考慮到未來國產(chǎn)替代空間巨大，本土制造業(yè)規(guī)模將繼續(xù)擴大，30%則可以作為較低的紅線。目前，該比重的值也直接引起反對和贊成這兩方觀點，可以間接推測這一比重存在一定的合理性和均衡性，某種意義上是各方觀點相互作用的結(jié)果。二是由于正常的“去工業(yè)化”是按照經(jīng)濟結(jié)構(gòu)演變的正常軌跡，工業(yè)比重在達到預(yù)期頂點之后出現(xiàn)正常下降的過程，因此可以從國外可能的頂點來對標，而該比重頂點普遍高于30%。我國制造業(yè)紅線比國外制造業(yè)占比最高水平要低，也可以簡單認為30%比效率視角下的最高水平低。發(fā)達國家制造業(yè)增加值在GDP中的占比大多在35%以上。30%也是一些其他國家去“去工業(yè)化”后工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)顯著惡化的起點，比如巴西1989年制造業(yè)增加值占GDP比重為29.3%，到2017年僅有10.5%，同時服務(wù)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)走向低端化，整體經(jīng)濟增長停滯。三是從目前專家學者的研究成果，該比重也處于20%～30%區(qū)間。劉俏（2020）認為我國未來為了保持全要素生產(chǎn)率的一定增速，必須把制造業(yè)的GDP占比維持在至少23%以上。李鋼等（2009）認為我國制造業(yè)占GDP比例低了。四是從國家級產(chǎn)業(yè)政策看，國家發(fā)展改革委先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展試點方案申報條件要求試點區(qū)域的制造業(yè)占GDP比重不低于30%。五是從政策實施彈性機制看，國外該比重長期下滑經(jīng)驗表明市場慣性可能導(dǎo)致紅線階段性被突破，設(shè)置30%也為可能的階段性突破留有一定空間，否則過低的紅線被突破之后的情況將無法實現(xiàn)底線思維。

2、應(yīng)該兼顧效率視角——設(shè)置質(zhì)量型輔助指標。主要從生產(chǎn)、創(chuàng)新、績效、開放四個維度設(shè)計質(zhì)量型輔助指標。其中，生產(chǎn)質(zhì)量聚焦制造活動的本質(zhì)，側(cè)重于采用體現(xiàn)生產(chǎn)效率的指標，比如制造業(yè)全要素生產(chǎn)率、勞動生產(chǎn)率（制造業(yè)人均增加值）等;創(chuàng)新質(zhì)量聚焦制造活動所需要的科學和技術(shù)，由于企業(yè)創(chuàng)新效率相對更高，側(cè)重于采用體現(xiàn)創(chuàng)新投入的指標即可，比如制造業(yè)企業(yè)研發(fā)投入占銷售收入比重等;績效質(zhì)量聚焦制造活動對經(jīng)濟人訴求的滿足，側(cè)重于體現(xiàn)市場主體所得的指標，比如制造業(yè)企業(yè)利潤率、平均工資等;開放質(zhì)量聚焦制造活動如何融入國際環(huán)境，側(cè)重于體現(xiàn)國內(nèi)外制造業(yè)要素流動的指標，比如制造業(yè)產(chǎn)品和信息技術(shù)產(chǎn)品出口、高技術(shù)產(chǎn)品出口額占制成品出口額比重等。

（四）在實踐上明確我國制造業(yè)紅線政策。在紅線管理制度上，要將數(shù)量型核心指標——制造業(yè)增加值占GDP比重紅線30%作為國家級產(chǎn)業(yè)政策中的約束性發(fā)展指標，在每年政府工作報告中匯報執(zhí)行情況，并且因地制宜，實行分類指導(dǎo)的差別化制造業(yè)紅線政策，分解確定各省級行政區(qū)紅線范圍，作為地方調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一個基礎(chǔ)性依據(jù)。在紅線空間承載上，要重點突出，開展先行示范，確保全國東部、中部和西部分別形成一批制造業(yè)生產(chǎn)基地或產(chǎn)業(yè)集群，并且國家或省級出臺指導(dǎo)細則，引導(dǎo)地方政府科學設(shè)置制造業(yè)紅線所對應(yīng)的生產(chǎn)要素的比例，比如在土地要素方面保障必要的工業(yè)用地面積供給。在紅線配套政策上，要遵循市場規(guī)律，促進區(qū)域市場開放和國內(nèi)制造業(yè)市場、資本、技術(shù)、知識等生產(chǎn)要素在區(qū)域間梯度轉(zhuǎn)移，通過對外擴大開放和精準開放集聚全球制造業(yè)生產(chǎn)要素，最大限度發(fā)揮在本土發(fā)生的制造業(yè)規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，在更大市場和更低成本下使制造業(yè)企業(yè)在國內(nèi)有利可圖，緩解制造業(yè)生產(chǎn)要素成本上漲對制造業(yè)紅線的沖擊。

四、結(jié)論

從我國人民美好生活需要和“過度去工業(yè)化”現(xiàn)象出發(fā)，將現(xiàn)有學者初步提出的保持我國制造業(yè)適度規(guī)模的策略，轉(zhuǎn)化為設(shè)置我國制造業(yè)紅線這一全國性公共政策問題。在分析方法上，選擇公共政策領(lǐng)域的話語聯(lián)盟框架，預(yù)測性提煉出安全視角和效率視角兩種態(tài)度相反的基本類型。在政策建議上，提出應(yīng)該綜合安全和效率雙重視角，將制造業(yè)紅線指標體系（核心指標是要中央政府明確我國制造業(yè)增加值占GDP比重不低于30%）融入制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策作為具體路徑，以科學設(shè)置我國制造業(yè)紅線。

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