雷德航 張雨桐

住房問題作為關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和人民群眾生活質(zhì)量的重大民生問題之一，如何充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，形成政府與市場相互補充、相互促進(jìn)的協(xié)調(diào)發(fā)展格局，是具有重要意義的時代課題。本文在回顧我國住房制度改革歷程的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前住房市場發(fā)展存在的問題，旨在探索當(dāng)前和今后一個時期我國住房市場調(diào)控的總體思路和工作重點，并提出相關(guān)政策建議。研究認(rèn)為，建立具有中國特色的新時代住房體系，必須發(fā)揮好市場在住房配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，堅持房住不炒，堅持因城施策、分類指導(dǎo)，著力完善住房市場供應(yīng)體系，健全住房保障供應(yīng)體系，補齊租賃短板，完善土地、金融、財稅等政策體系，更好地滿足人民群眾過上美好生活的住房需求。

一、我國住房制度改革回顧

住房制度改革是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，1998年住房制度全面改革以來，市場機制在配置住房資源中的決定性作用不斷增強，中國特色的住房制度體系框架逐步確立，建立起包括多層次住房供應(yīng)、土地使用、住房金融與稅收、產(chǎn)權(quán)交易以及中介服務(wù)等一系列制度，在改善城鎮(zhèn)居民住房條件、促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、助推城鎮(zhèn)化進(jìn)程等方面發(fā)揮了重要作用。

（一）我國住房制度改革的歷程

1998年之前，醞釀住房制度改革;1998—2002年，住房市場化改革起步，市場供需快速啟動;2003—2008年，房地產(chǎn)業(yè)被確立為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè);2008—2012年，房地產(chǎn)發(fā)展思路重回“提高與改善人民住房福利水平”;2013年至今，房地產(chǎn)市場從“總量擴(kuò)張”進(jìn)入“總量放緩、結(jié)構(gòu)分化”的新階段。

（二）住房改革過程中的經(jīng)驗啟示

回顧我國住房市場化發(fā)展歷程，自1998年住房制度改革以來，我國住房市場發(fā)生了革命性的變化，實現(xiàn)了從政府建房實物分配制度向以市場化為導(dǎo)向的住房分配制度的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了從政府包攬到政府退出再到政府調(diào)控的轉(zhuǎn)變，基本形成了以市場供求為基礎(chǔ)、政府保障為支撐的住房制度體系。然而，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)以及房價的不斷上漲，越來越多的城鎮(zhèn)居民仍面臨“購房難”困境。為解決這一困境，實現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)，應(yīng)從住房調(diào)控的歷史中汲取經(jīng)驗和啟示如下。

1、處理好政府和市場的關(guān)系

我國在1998年住房制度改革初期就確立了商品化、市場化的城鎮(zhèn)住房改革導(dǎo)向，要求建立并完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。但在后來的改革推進(jìn)過程中，政府保障職能長期缺位，保障性住房制度建設(shè)滯后。2007年以后，隨著“購房難”不斷升級，才逐步形成了以廉租住房制度、經(jīng)濟(jì)適用住房制度、公共租賃住房制度等為主的住房保障體系。但是，由于政府對市場干預(yù)過多，主導(dǎo)性過強，未能充分發(fā)揮市場在住房資源配置中的決定性作用。為促進(jìn)住房市場的平穩(wěn)健康發(fā)展，政府必須理順與市場之間的關(guān)系，在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，充分利用我國宏觀經(jīng)濟(jì)基本面好、回旋余地大的特點和經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)調(diào)整為調(diào)結(jié)構(gòu)和防風(fēng)險騰挪出的空間，在提供城鎮(zhèn)居民基本住房保障、維護(hù)房地產(chǎn)市場秩序、引導(dǎo)調(diào)節(jié)住房供求總量和結(jié)構(gòu)、科學(xué)編制住房發(fā)展規(guī)劃等方面發(fā)揮積極作用。

2、處理好中央和地方的關(guān)系

1994年實行的分稅制改革深刻影響了中央、地方以及地方間的橫向競爭關(guān)系，地方財政嚴(yán)重依賴土地出讓收入，加之房地產(chǎn)稅的缺失，“土地財政”導(dǎo)致中央政府與地方政府之間長期存在利益博弈。過去的房地產(chǎn)調(diào)控大多是自上而下對住房需求的“一刀切式”的行政控制，地方政府主動調(diào)控房地產(chǎn)市場的意愿并不高，使得調(diào)控效果大打折扣。房地產(chǎn)市場調(diào)控需要中央和地方分清事權(quán)，共同發(fā)力。中央政府要在堅持房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)和任務(wù)不動搖的基礎(chǔ)上，尊重地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，改革優(yōu)化房地產(chǎn)稅收體系，提高地方政府對中央房地產(chǎn)調(diào)控政策的響應(yīng)速度和執(zhí)行力，確保因城施策有效推進(jìn)。地方政府要按照中央政府的調(diào)控精神，加強組織落實，結(jié)合當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場形勢深化、細(xì)化、具體化政策組合，確保實現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)。

3、處理好房地產(chǎn)調(diào)控和經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系

房地產(chǎn)業(yè)爆發(fā)式增長對經(jīng)濟(jì)發(fā)展既存在拉動效應(yīng)，也有擠出效應(yīng)。2003年，國家將房地產(chǎn)業(yè)定位為支柱產(chǎn)業(yè)，一方面激活了住房需求，帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但另一方面，由于住房兼具投資屬性和商品屬性，導(dǎo)致房地產(chǎn)投資過熱，房價增長過快，直接透支了我國經(jīng)濟(jì)增長潛力，造成收入分配惡化、貧富差距擴(kuò)大、實體經(jīng)濟(jì)融資困難。目前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，依靠房地產(chǎn)拉動經(jīng)濟(jì)增長走的還是城市“攤大餅”的老路，不符合現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求。面對經(jīng)濟(jì)下行壓力，政府要堅持通過房地產(chǎn)調(diào)控倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，在保持房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展的同時培育新的經(jīng)濟(jì)增長點，鼓勵發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，破除對房地產(chǎn)拉動經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的依賴，促進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換和產(chǎn)城融合，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

4、處理好短期調(diào)控工具與長效機制的關(guān)系

調(diào)控政策碎片化是我國房地產(chǎn)市場難以健康發(fā)展的重要原因之一。從過去的房地產(chǎn)調(diào)控經(jīng)驗看，限購、限貸等短期調(diào)控工具大多屬于相機決策式的事后調(diào)節(jié)手段，在短期內(nèi)可使房價下降，但政策松綁后又會引起房價的再次上漲，難以適應(yīng)市場變化，并未解決房價上漲的內(nèi)在矛盾。頻繁的政策變動甚至加劇了房地產(chǎn)市場的價格波動，誘使地產(chǎn)開發(fā)商惡意漲價、地方政府尋租等行為，不利于從根本上解決住房問題。從促進(jìn)房地產(chǎn)市場長期健康發(fā)展的角度看，解決頻繁調(diào)控弊端還需加快建立房地產(chǎn)市場發(fā)展的長效機制，完善住房供應(yīng)體系，穩(wěn)定市場預(yù)期。在長效機制確立之前，政府要繼改革創(chuàng)新住房短期調(diào)控機制，提高政策的連續(xù)性和前瞻性，為長效機制的建立爭取時間和空間。

5、處理好住房存量和增量的關(guān)系

2005年，我國人口增速開始逐步下滑，2012年，20—49歲住宅消費主力人群和購房適齡人群的數(shù)量及其在總?cè)丝谥械谋戎匾灿瓉砉拯c，人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化決定房地產(chǎn)需求也將發(fā)生重要變化。2014年，我國房地產(chǎn)新開工面積達(dá)到峰值后穩(wěn)中有落，人均戶均套數(shù)超過1.0套，房地產(chǎn)市場逐步從以增量市場為主轉(zhuǎn)向以存量市場為主。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是堅持以人為核心的城鎮(zhèn)化，應(yīng)在用好增量房的同時盤活存量房。新增住房要警惕全局性供給過剩風(fēng)險，也要注意應(yīng)對熱點城市新房供應(yīng)不足的矛盾，要以人口變動和分布為基礎(chǔ)進(jìn)行住房規(guī)劃，結(jié)合存量房的情況合理安排增量房的供給結(jié)構(gòu)和數(shù)量，使土地供應(yīng)與保障合理的住房需求掛鉤，增加有效住房供給。存量房方面，要通過財稅調(diào)節(jié)等政策手段，盤活存量，推動更多存量住房進(jìn)入市場，滿足住房居住需求，實現(xiàn)房地產(chǎn)市場供需均衡。

6、處理好需求端調(diào)控和供給端調(diào)控的關(guān)系

我國歷史上的房地產(chǎn)調(diào)控以需求調(diào)控為主，短效性特征明顯，無法區(qū)分對待合理性住房需求與投機性住房需求，難以解決供求結(jié)構(gòu)矛盾。2017年，新一輪的房地產(chǎn)調(diào)控政策開始從供需兩端發(fā)力，更加重視通過增加土地供給、擴(kuò)大保障性住房建設(shè)來穩(wěn)定市場預(yù)期，抑制房價非理性上漲。住房市場供求關(guān)系是決定房價上漲的主要原因，政府要繼續(xù)堅持并完善新一輪住房調(diào)控的思路，一方面堅決遏制投機性購房需求，另一方面要從供給端發(fā)力，著力優(yōu)化資源布局、提高土地利用效率、增加熱點城市住宅用地供給，只有打出需求端調(diào)控和供給端調(diào)控的組合拳，才能真正解決住房供需錯配的問題。

二、當(dāng)前我國住房市場存在的問題

（一）土地供需矛盾突出

隨著我國土地供應(yīng)總量逐步收緊，我國土地供應(yīng)存在工業(yè)用地占比高、住宅用地占比低，大城市土地供給嚴(yán)格、中小城市土地供給寬松、土地出讓收入占財政收入比重仍然過大等問題。

（二）銷售租賃比例失衡

目前我國的住房租賃與銷售市場發(fā)展失衡，租賃市場發(fā)育不充分。一是租賃住房的市場化、規(guī)模化程度較低。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)持有并經(jīng)營的住房數(shù)量較少，住房租賃企業(yè)持有房源數(shù)量也不多，專業(yè)化租賃機構(gòu)持有房源較少。二是租賃住房的居住品質(zhì)也有待提升，租約關(guān)系不穩(wěn)定。三是房屋投資屬性，以及戶籍附加的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源成為重買輕租的助推因素。

（三）房價收入比例過高

近些年，受房價高漲影響，我國房價收入比增長較快。高房價不僅導(dǎo)致大量中低收入群體買不起房，還會在資本錯配、透支消費、提高勞動力成本、產(chǎn)生行業(yè)擠出效應(yīng)、遏制城市發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩氐淖饔孟?，造成?jīng)濟(jì)脫實向虛，影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（四）房地產(chǎn)投融資比例過高

從房地產(chǎn)投資總量來看，房地產(chǎn)投資占GDP比重過高，但與房地產(chǎn)開發(fā)相配套的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施跟進(jìn)不足，“空城”“鬼城”現(xiàn)象依舊存在。從房地產(chǎn)投資增速來看，在經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大的背景下，住房貸款的規(guī)模和增速都處于較高水平。社會資金過度向房地產(chǎn)業(yè)聚集，增加潛在的泡沫風(fēng)險。從房地產(chǎn)融資比例來看，房地產(chǎn)占用了太多的金融資源，導(dǎo)致大量金融活水沒有進(jìn)入到實體經(jīng)濟(jì)，房地產(chǎn)金融領(lǐng)域的脫實向虛問題亟需解決。

（五）住房結(jié)構(gòu)性失衡問題突出

一是住房區(qū)域性失衡，不同地區(qū)結(jié)構(gòu)性短缺與過剩并存。一線城市和部分二線城市住房供不應(yīng)求，城市新市民和中低收入群體住房依舊困難。三四線城市住房供給整體充足，但有效需求不足，房屋空置率較高。城市中心區(qū)和非中心區(qū)之間、城市群不同城市之間、城市群內(nèi)外之間、城鄉(xiāng)之間都存在不同程度上的供需不平衡。二是住房品質(zhì)失衡，優(yōu)質(zhì)住房稀缺。狹小公寓、老舊公寓或不成套住宅占比重較大，優(yōu)質(zhì)住房供給不足，無法滿足人民群眾日益增長的對居住品質(zhì)的需求。

三、下一步住房調(diào)控總體思路和工作重點

從我國現(xiàn)階段國情出發(fā)，緊扣社會主要矛盾變化和國內(nèi)外新形勢新挑戰(zhàn)，堅持房住不炒的總基調(diào)，堅持因城施策、分類指導(dǎo)，夯實城市主體責(zé)任，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以提高供給質(zhì)量為主攻方向，以深化住房制度改革為根本動力，著力完善住房市場體系和保障體系，構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的租購并舉的住房供應(yīng)體系，滿足人民群眾過上美好生活的住房需求。

（一）優(yōu)化住房供給結(jié)構(gòu)，提高有效供給數(shù)量

抓緊調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，落實人地掛鉤政策，有針對性地增加住房和用地有效供給。抓緊調(diào)整用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，改進(jìn)商品住房用地供應(yīng)方式，建立房價地價聯(lián)動機制，防止地價推漲房價。加快健全城鎮(zhèn)住房保障體系，明確保障范圍和目標(biāo)，實施分類保障。繼續(xù)扎實推進(jìn)棚戶區(qū)改造。扎實推進(jìn)棚戶區(qū)改造，嚴(yán)格把握棚改范圍和標(biāo)準(zhǔn)，加大配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）提高住房供給品質(zhì)，滿足居民樂居需要

大力提升住房整體居住品質(zhì)，提供功能更加合理、建筑質(zhì)量更加優(yōu)良、人居環(huán)境更加舒適的住房產(chǎn)品，形成節(jié)約型、環(huán)保型、生態(tài)友好型的住房建設(shè)模式。大力改造老舊小區(qū)，更新水電路氣等配套設(shè)施，鼓勵有條件的小區(qū)加裝電梯等便民設(shè)施，切實提升社區(qū)居住品質(zhì)。加強公租房建設(shè)運營管理，加快完善公租房配套設(shè)施。

（三）發(fā)展住房租賃市場，構(gòu)建多元供給體系

大中型城市要全面培育和發(fā)展多元化租賃住房供應(yīng)市場，將新建租賃住房納入住房發(fā)展規(guī)劃，采用多種方式增加租賃住房用地有效供應(yīng)。積極探索推動熱點城市供地主體多元化，盤活存量房源、擴(kuò)大租賃型人才公寓建設(shè)。鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與工業(yè)廠房改造，完善配套設(shè)施后改造成租賃住房。鼓勵個人依法出租自有住房，盤活存量住房。

（四）培育優(yōu)質(zhì)建設(shè)主體，推動房企轉(zhuǎn)型升級

加快培育專業(yè)化、規(guī)?；膬?yōu)質(zhì)房地產(chǎn)企業(yè)集團(tuán)，加強市場監(jiān)管和行業(yè)自律，支持房地產(chǎn)企業(yè)從傳統(tǒng)開發(fā)銷售向租售并舉模式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)開發(fā)租賃一體化運營。鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)延長產(chǎn)業(yè)鏈，將文體、健身、娛樂、養(yǎng)老、教育等服務(wù)融入社區(qū)，激發(fā)各類市場主體活力，建設(shè)智能社區(qū)。

（五）加強城市空間規(guī)劃，引導(dǎo)人口合理集聚

貫徹落實城市群、都市圈發(fā)展規(guī)劃，樹立城市系統(tǒng)思維，優(yōu)化城市空間布局，引導(dǎo)特大城市的人口逐步向周邊中小城市震蕩外溢，緩解“大城市病”問題。加快補齊周邊中小城市短板，做好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)各項具體工作，特別是注重提高中小城市、縣城和中心鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)水平，增強吸引力和承載力。

（六）盤活利用農(nóng)村住房，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

規(guī)劃建設(shè)特色小鎮(zhèn)和田園綜合體，積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力和新動能，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善村鎮(zhèn)道路、供水、教育、醫(yī)療和商業(yè)等基本功能。制定特色小鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，開展特色小鎮(zhèn)培育活動，因地制宜推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游。

四、相關(guān)政策建議

（一）完善土地管理制度，增加住房土地有效供給

一是建立健全住房用地規(guī)劃體系。探索以需求為導(dǎo)向的住房土地供應(yīng)制度。健全人、地、房掛鉤制度，推進(jìn)跨區(qū)域的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。二是完善多主體、多渠道的住房用地供給機制。積極發(fā)揮非房地產(chǎn)企業(yè)在增加土地供給中的作用，推動實現(xiàn)多主體供應(yīng)房源。

（二）改革金融管理制度，防范化解住房領(lǐng)域金融風(fēng)險

一是房地產(chǎn)金融政策應(yīng)因地制宜并保持連續(xù)穩(wěn)定。繼續(xù)落實差別化住房信貸政策。建立科學(xué)的授信評估指標(biāo)體系，建立差異化的地區(qū)授信策略。二是全方位全領(lǐng)域加強對房地產(chǎn)融資的管控。合理管控個人住房貸款增長，支持剛性居住需求，抑制投機炒房行為。加強對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)融資行為的監(jiān)管，抑制資金過度流向房地產(chǎn)領(lǐng)域。三是推進(jìn)住房公積金制度改革。規(guī)范住房公積金繳存比例和繳存額，優(yōu)化公積金資金管理模式，提高公積金貸款的使用效率，積極發(fā)展以支持居民購買自有住房為目標(biāo)的政策性住房金融機構(gòu)。

（三）健全房地產(chǎn)財稅體系，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用

一是進(jìn)一步加快房地產(chǎn)稅的試點和立法工作。二是整合優(yōu)化房地產(chǎn)稅收體系。發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)分配關(guān)系和促進(jìn)公平的作用，簡化房地產(chǎn)稅種，取消對同一稅基的重復(fù)征稅。三是探索城市輻射圈稅收分享機制。設(shè)立城市稅收調(diào)節(jié)機構(gòu)，制定稅收分享基本政策，加強城市間稅收優(yōu)惠政策協(xié)調(diào)，推進(jìn)稅收協(xié)同政策的試點和推廣，發(fā)揮住房市場調(diào)控政策協(xié)同效應(yīng)。

（四）完善住房整體規(guī)劃，強化規(guī)劃引領(lǐng)作用

一是因地制宜制定區(qū)域住房發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)城市發(fā)展特點和住房實際需求制定區(qū)域住房規(guī)劃，明確戰(zhàn)略定位與發(fā)展重點，提升輻射圈內(nèi)集聚效益。合理引導(dǎo)住房需求，對于自住性需求，政府要積極扶持;對于投資性、投機性需求，政府要利用財稅金融手段加以限制，控制投資投機規(guī)模。二是規(guī)劃實現(xiàn)區(qū)域公共資源均等化。通過布局調(diào)整、城區(qū)擴(kuò)容等舉措整合優(yōu)化教育資源配置，實現(xiàn)義務(wù)教育階段學(xué)校布局合理。合理配置利用區(qū)域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生資源，提供高質(zhì)量的基本醫(yī)療服務(wù)。三是建立完整的規(guī)劃編制、實施和監(jiān)督制度。

（五）完善住房相關(guān)法律，強化法律約束

一是修訂和完善《土地管理法》。完善土地審批、土地監(jiān)督等制度和責(zé)任，補充具體的監(jiān)管實施細(xì)則，明確國家土地所有權(quán)和集體所有權(quán)的權(quán)利主體及權(quán)利范圍，加快農(nóng)村集體土地的確認(rèn)發(fā)證工作，推動農(nóng)村集體建設(shè)用地入市。二是盡快出臺《住房租賃法》。明確承租人、出租人、中介各方的權(quán)利義務(wù)。規(guī)范住房租賃市場秩序，形成市場規(guī)則明晰、政府監(jiān)管有力、權(quán)益保障充分的住房租賃法規(guī)體系。三是盡快出臺《住房保障法》，填補我國住房保障法律的空白，明確保障范圍、保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃建設(shè)、資金管理、準(zhǔn)入與退出機制、監(jiān)督機制等。

（課題牽頭人：雷德航。課題組成員：張雨桐、曹夢涵、王茜、李晞、楊建奇、劉昌玉）