索麗生

（水利部科學(xué)技術(shù)委員會(huì)，100053，北京）

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是解決我國(guó)當(dāng)前面臨的水資源短缺、水環(huán)境污染和水生態(tài)退化等水問(wèn)題的根本途徑。北京市為緩解水資源嚴(yán)重緊缺形勢(shì)，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，深入探究影響節(jié)水型社會(huì)建設(shè)成效的關(guān)鍵因素，并結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)，創(chuàng)造性地提出“向觀念要水、向機(jī)制要水、向科技要水”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三要水”）的管理理念，為科學(xué)規(guī)劃與管理水資源、提高北京水資源承載能力提供了重要支撐。

一、“三要水”與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的關(guān)系

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展的必然要求，是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的重要組成部分，是解決我國(guó)水資源問(wèn)題的根本出路。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)主要通過(guò)建立水資源高效集約的利用模式，形成與水資源優(yōu)化配置相適應(yīng)的節(jié)水防污工程與技術(shù)體系、與水資源和水環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系、以水權(quán)管理為核心的管理體系以及與水資源價(jià)值相匹配的社會(huì)觀念和文化體系。這四大支撐體系涉及技術(shù)改進(jìn)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、制度建設(shè)及觀念更新與文化提升四方面，其中制度建設(shè)是影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要因素，是影響產(chǎn)業(yè)自律性節(jié)水機(jī)制建設(shè)、控制用水總量的關(guān)鍵因子，是節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的核心。

“三要水”是在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的大背景下，為解決北京市水資源嚴(yán)重短缺問(wèn)題，于2003年提出的水資源管理的新理念?！叭敝饕ㄓ^念、機(jī)制、科技三方面。向觀念要水，側(cè)重于通過(guò)宣傳教育，提高公眾節(jié)水意識(shí)；向機(jī)制要水，是要完善節(jié)水管理體制及相應(yīng)的法律規(guī)范，建立健全的節(jié)水激勵(lì)機(jī)制；向科技要水，主要是指加強(qiáng)節(jié)水科技的研究與運(yùn)用，推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化能力。其中，觀念是先導(dǎo)，科技是手段，機(jī)制是核心。觀念突破帶來(lái)思維方式的轉(zhuǎn)變；科技進(jìn)步為節(jié)約水資源、高效利用水資源提供行之有效的技術(shù)支撐；機(jī)制建設(shè)通過(guò)綜合采取經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，從根本上緩解水資源供需矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源相協(xié)調(diào)。

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是針對(duì)全國(guó)，尤其是針對(duì)南水北調(diào)沿線區(qū)域、河西走廊、東部沿海、南方水污染地區(qū)提出的水資源發(fā)展戰(zhàn)略。因此，北京市結(jié)合自身市情水情，經(jīng)過(guò)不斷地理論探索和實(shí)踐創(chuàng)新，形成指導(dǎo)北京市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重要理念——向觀念要水、向機(jī)制要水、向科技要水?！叭笔潜本橥七M(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)而提出的新思路，通過(guò)觀念文化、制度、科技三條途徑，支撐節(jié)水型社會(huì)四大體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人水和諧的發(fā)展目標(biāo)。

二、“三要水”指導(dǎo)下的北京節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

1.節(jié)水意識(shí)及觀念轉(zhuǎn)變

北京市將節(jié)約水資源的宣傳與教育作為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，陸續(xù)提出了循環(huán)用水、綠色節(jié)水、高效用水、人水和諧等節(jié)水觀念，并將其廣泛應(yīng)用到公眾節(jié)水意識(shí)宣傳上。

相比全國(guó)各地開(kāi)展的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，北京市在節(jié)水觀念宣傳上比較注重公眾的“參與式”管理。如朝陽(yáng)區(qū)八里莊街道通過(guò)建立以社區(qū)為單位的節(jié)水監(jiān)督小組，充分發(fā)揮社區(qū)居民的參與和監(jiān)督能力，營(yíng)造出良好的社會(huì)民主參與、民主協(xié)商與民主決策氛圍。

雖然在節(jié)水觀念宣傳上采取了大量措施，取得了一定成效，但公眾對(duì)節(jié)水的必要性與緊迫性認(rèn)識(shí)還稍顯不足。公眾的節(jié)水認(rèn)知受節(jié)水宣傳影響較大；節(jié)水行為及水資源消費(fèi)行為因節(jié)水宣傳而改變得不多。為使公眾的節(jié)水意識(shí)從認(rèn)知轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，需要將節(jié)水上升為一種自覺(jué)的生活習(xí)慣與生活方式。而生活習(xí)慣與生活方式的形成，需要從道德文化建設(shè)的角度加以培養(yǎng)，即建設(shè)節(jié)水文化體系。

目前我國(guó)對(duì)節(jié)水文化研究相對(duì)較少，且大多停留在宣傳節(jié)水、開(kāi)展節(jié)水教育的層面，對(duì)節(jié)水文化的理念、節(jié)水文化的作用以及如何形成節(jié)水文化尚缺乏研究。北京在“三要水”理念提出之后，對(duì)建設(shè)節(jié)水文化進(jìn)行了探索，提出“將人水和諧、水資源保護(hù)、水生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展”作為節(jié)水文化的基本理念，認(rèn)為節(jié)水文化作為節(jié)水制度建設(shè)的調(diào)節(jié)器，應(yīng)主要從構(gòu)建節(jié)水文化道德、加強(qiáng)節(jié)水宣傳及培養(yǎng)節(jié)水人才三方面著手建設(shè)節(jié)水文化體系。但北京市關(guān)于節(jié)水文化的研究目前多還停留在理論探討階段，尚未應(yīng)用到實(shí)際工作中。

2.節(jié)水制度建設(shè)

制度建設(shè)是節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的核心，也是“三要水”理念能否用于實(shí)踐的關(guān)鍵所在。北京市節(jié)水制度建設(shè)主要圍繞水務(wù)管理體制改革、節(jié)水法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)以及水價(jià)體系建設(shè)三方面進(jìn)行。

（1）水務(wù)管理體制改革

北京市在制度建設(shè)中，從管理體制改革入手，建立起市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)水務(wù)管理體制。通過(guò)完善頂層設(shè)計(jì)，設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的節(jié)水計(jì)劃管理、節(jié)水技術(shù)管理、節(jié)水經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，用以強(qiáng)化用水定額管理、用水計(jì)量管理、節(jié)水系統(tǒng)規(guī)劃管理和水價(jià)管理，為全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)提供了有力的制度保障。

（2）節(jié)水法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

在節(jié)水法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中，北京頒布并實(shí)施了《北京市節(jié)約用水辦法》《北京市主要行業(yè)用水定額》等法規(guī)制度，發(fā)布了26項(xiàng)水務(wù)行業(yè)地方標(biāo)準(zhǔn)，用以保障節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的順利進(jìn)行。

《北京市主要行業(yè)用水定額》對(duì)北京市90%以上的行業(yè)，即25大類(lèi)工業(yè)、農(nóng)業(yè)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、漁業(yè)及城鄉(xiāng)生活用水進(jìn)行定額考核，并對(duì)超定額用水部分，按照《北京市超定額超計(jì)劃用水累進(jìn)加價(jià)費(fèi)征收管理辦法》《北京市農(nóng)業(yè)用水水資源費(fèi)管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定加價(jià)收費(fèi)，促使用水單位盡快實(shí)現(xiàn)“以供定需，量水而行”。

《北京市節(jié)約用水辦法》提出在“生活用新水適度增長(zhǎng)，環(huán)境用新水控制增長(zhǎng)，工業(yè)用新水零增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)用新水負(fù)增長(zhǎng)”原則下，從用水總量和用水效率兩方面對(duì)北京市各區(qū)域和各行業(yè)用水進(jìn)行控制。通過(guò)編制用水規(guī)劃、分配用水指標(biāo)、實(shí)行用水效率準(zhǔn)入、強(qiáng)化用水計(jì)量管理等措施，促使各區(qū)縣調(diào)整農(nóng)業(yè)、園林綠化等行業(yè)的用水結(jié)構(gòu)，限制高爾夫球場(chǎng)、洗浴、洗車(chē)等高耗水行業(yè)的發(fā)展，并增加再生水、雨洪水的用水比例。為保障各項(xiàng)節(jié)水措施落到實(shí)處，節(jié)水管理辦法中提出建立用水績(jī)效考核制度，加大節(jié)水執(zhí)法監(jiān)督檢查力度。

在水務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中，北京市建立了節(jié)水技術(shù)、供水運(yùn)行管理規(guī)范、水污染物排放等26部水務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)，修訂了15部水務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)頒布 《節(jié)水型生活用水器具》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)節(jié)水型生活用水器具作出權(quán)威定義，對(duì)其設(shè)計(jì)提出明確指標(biāo)要求。與水務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施相配套，提出“六必須”的管理要求，即社會(huì)單位必須使用節(jié)水器具，職工浴室必須安裝節(jié)水裝置，綠化灌溉必須采用節(jié)水灌溉方式，景觀用水不得使用自來(lái)水，內(nèi)部洗車(chē)必須配套水循環(huán)裝置，有條件的使用中水或雨水，出租房屋用水必須單獨(dú)裝表計(jì)量。

（3）完善水價(jià)形成機(jī)制

水價(jià)改革是實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的重要手段。目前全國(guó)開(kāi)展的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)，在水價(jià)改革中多采用階梯水價(jià)的方式收取居民生活用水水費(fèi)，部分試點(diǎn)地區(qū)還實(shí)行了水權(quán)分配與流轉(zhuǎn)，搭建了水權(quán)交易平臺(tái)，以市場(chǎng)的方式買(mǎi)賣(mài)用水指標(biāo)。

北京市在構(gòu)建水價(jià)體系的過(guò)程中，對(duì)不同來(lái)源、不同用途的水資源實(shí)行差別定價(jià)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)公眾用水需求。例如北京市再生水價(jià)格為1元/m3，自來(lái)水價(jià)格最低為4元/m3，通過(guò)兩者之間的價(jià)格差，增強(qiáng)再生水的競(jìng)爭(zhēng)力。此外，北京市對(duì)居民生活用水、行政事業(yè)用水、工商業(yè)用水、洗浴等特殊行業(yè)用水采用不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，其中居民用水收費(fèi)最低，為4元/m3；特殊行業(yè)用水（洗車(chē)、洗浴）收費(fèi)較高，達(dá) 61.68～81.68 元/m3；行政事業(yè)用水、工商業(yè)用水收費(fèi)則在5.80～6.21元/m3之間。通過(guò)對(duì)不同用途水資源實(shí)行差別定價(jià)，有利于限制高耗水行業(yè)發(fā)展，降低行政事業(yè)及工商業(yè)用水量，保障居民生活用水量并強(qiáng)化居民節(jié)水意識(shí)。

雖然北京市在水價(jià)改革上取得一定成效，但是對(duì)水價(jià)改革的熱點(diǎn)研究領(lǐng)域——水市場(chǎng)涉及較少，用水指標(biāo)尚不能進(jìn)行市場(chǎng)化交易，對(duì)階梯水價(jià)的研究仍處于理論研究階段，由于產(chǎn)銷(xiāo)差，人工、維修、服務(wù)費(fèi)用，尚未應(yīng)用到實(shí)踐中。因此，相比于節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)地區(qū)，北京市在充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)用水需求上還有一定差距。

3.科技支撐體系建設(shè)

科技是實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水、高效利用水資源的主要手段，科技的研發(fā)與推廣是推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重要支撐。北京市科技支撐體系建設(shè)主要包括提高水資源優(yōu)化配置能力、研發(fā)節(jié)水工程技術(shù)以及完善水務(wù)信息化建設(shè)三方面。

在水資源優(yōu)化配置能力建設(shè)方面，主要是建立多水源聯(lián)合調(diào)度系統(tǒng)，優(yōu)化配置地表水、地下水、外調(diào)水、再生水的使用。在多水源聯(lián)合調(diào)度系統(tǒng)中，已對(duì)各水源進(jìn)行清晰定位，建立了地表、地下水資源安全儲(chǔ)備和安全保障體系，完善外調(diào)水、再生水水資源配置方案。

節(jié)水工程技術(shù)體系建設(shè)主要圍繞水資源循環(huán)利用、供排水管網(wǎng)安全管理、再生水深度處理等進(jìn)行。通過(guò)推進(jìn)滴灌、微灌、噴灌等高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)，推廣蒸汽冷凝水回收再利用、廢（污）水回用于循環(huán)冷卻水系統(tǒng)等工業(yè)循環(huán)技術(shù)，建立雨洪資源利用等節(jié)水示范工程，研發(fā)節(jié)水控制系統(tǒng)，推廣節(jié)水器具，完成節(jié)水工程體系建設(shè)。

水務(wù)信息化建設(shè)方面，主要是建成了水資源調(diào)度、供水安全監(jiān)測(cè)、城市河湖水質(zhì)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、基層水務(wù)管理的信息化系統(tǒng)，通過(guò)監(jiān)測(cè)、預(yù)警，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化管理。此外，為增強(qiáng)公眾參與式管理的程度，水務(wù)信息化系統(tǒng)還定期公示自來(lái)水供水水質(zhì)、城市河湖水質(zhì)和污水處理廠出水水質(zhì)的監(jiān)測(cè)信息。

三、北京“三要水”建設(shè)政策建議

北京通過(guò)公眾參與式管理、節(jié)水文化建設(shè)、水務(wù)管理體制改革、多水源優(yōu)化配置及水務(wù)信息化建設(shè)，將頂層設(shè)計(jì)理念、人水和諧理念貫穿于節(jié)水全過(guò)程管理之中，在節(jié)水意識(shí)、節(jié)水制度、節(jié)水技術(shù)方面均有突破和創(chuàng)新，為全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)樹(shù)立了良好的典范。但相比于其他試點(diǎn)區(qū)域，北京市在水價(jià)改革、水市場(chǎng)建設(shè)上稍顯滯后，區(qū)域地下水管理控制稍顯薄弱，對(duì)水功能區(qū)限制納污控制力度還不夠。為此，提出以下三點(diǎn)建議。

1.實(shí)行生活用水階梯水價(jià)，建立水市場(chǎng)

參照國(guó)內(nèi)外推行階梯水價(jià)成功經(jīng)驗(yàn)，借鑒階梯電價(jià)管理相關(guān)辦法，結(jié)合北京市階梯水價(jià)研究相關(guān)理論成果，根據(jù)北京實(shí)際人均用水情況，對(duì)水價(jià)進(jìn)行階梯式計(jì)量管理。根據(jù)現(xiàn)階段用水定額實(shí)施情況，完善用水單位用水指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)，構(gòu)建以北京市節(jié)水管理部門(mén)為協(xié)調(diào)主體的水市場(chǎng)交易平臺(tái)，出臺(tái)相應(yīng)用水指標(biāo)交易實(shí)施細(xì)則，規(guī)范用水指標(biāo)供需雙方行為，從而形成用水指標(biāo)交易市場(chǎng)。

2.加強(qiáng)地下水資源管理，構(gòu)建和完善地下水管理機(jī)制

地下水是北京的主要水源。目前對(duì)地下水的管理多停留在地下水埋深及水質(zhì)的監(jiān)測(cè)管理上，對(duì)取水管理、地下水環(huán)境管理尚顯薄弱。構(gòu)建地下水管理機(jī)制應(yīng)參考地表水管理的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)地質(zhì)環(huán)境條件，將地下水也劃分為地下水流域管理。根據(jù)流域管理體制機(jī)制構(gòu)建原則及標(biāo)準(zhǔn)，明確地下水主要管理部門(mén) （水務(wù)局、國(guó)土資源局）管理職責(zé)，建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)行流域綜合管理。其次，宜從地下水流域的角度研究地下水水位、地下水漏斗及地下水污染物質(zhì)遷移等過(guò)程，根據(jù)研究成果，細(xì)化地下水管理內(nèi)容及管理標(biāo)準(zhǔn)。

3.將水功能區(qū)限制納污管理納入到節(jié)水型社會(huì)建設(shè)中

水功能區(qū)限制納污既是實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的客觀要求，也是北京市緩解水質(zhì)型缺水、改善水環(huán)境的重要舉措。因此，北京市應(yīng)將水功能區(qū)限制納污管理納入節(jié)水型社會(huì)建設(shè)中，放在與用水定額管理同等重要的位置，并作為用水績(jī)效考核的主要內(nèi)容之一。此外，北京市應(yīng)該、也有條件適度提高水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，在保證達(dá)到全國(guó)平均水平（2020年，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率80%）的基礎(chǔ)上，提高河湖水質(zhì)，改善水環(huán)境。

[1]陳瑩,劉昌明,趙勇.節(jié)水及節(jié)水型社會(huì)的分析和對(duì)比評(píng)價(jià)研究.水科學(xué)進(jìn)展[J],2005,16(1).

[2]褚俊英,王浩,秦大庸,王建華,嚴(yán)登華,楊炳.我國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題與發(fā)展方向[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電,2007(1).

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