馬振華

(國(guó)家林業(yè)和草原局 西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，西安710048)

森林采伐限額制度是《森林法》確定的一項(xiàng)基本制度。實(shí)行森林采伐限額制度是有效提高森林資源質(zhì)量、保障森林資源總量持續(xù)增長(zhǎng)的重要保證[1-2]，同時(shí)也是統(tǒng)籌林業(yè)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三大效益協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。當(dāng)前我國(guó)生態(tài)建設(shè)進(jìn)入“治理與破壞相持”的關(guān)鍵階段，大力加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理，依法實(shí)行采伐限額制度，切實(shí)加大采伐限額執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度，對(duì)不斷促進(jìn)各級(jí)政府和林業(yè)主管部門提高思想認(rèn)識(shí)，確保森林采伐限額制度有效實(shí)施，全面提高森林采伐限額和林木采伐管理水平具有重要意義[2]。我們對(duì)西北監(jiān)測(cè)區(qū)6省區(qū)“十二五”期間各年度森林采伐限額執(zhí)行情況進(jìn)行了分析，總結(jié)了當(dāng)前區(qū)域內(nèi)森林采伐限額管理現(xiàn)狀及問題，以期為今后宏觀管理提供決策依據(jù)。

1 研究對(duì)象

項(xiàng)目自2012年開始，每年抽取山西、重慶、陜西、甘肅、青海、新疆6個(gè)省(自治區(qū))7個(gè)典型縣(區(qū))，以縣為單位，調(diào)查其上一年度年森林采伐限額執(zhí)行情況，調(diào)查方法依據(jù)全國(guó)林木采伐管理情況檢查技術(shù)方案[3]。共計(jì)抽查5個(gè)年度35個(gè)典型縣，核對(duì)林木采伐許可證17 319份，抽查有證成片伐區(qū)423個(gè)，伐區(qū)面積1 472.9 hm2，采用樣地調(diào)查法布設(shè)樣圓面積278.1 hm2，布設(shè)樣圓面積比例18.9%；無證成片采伐檢查方法采用兩期高分辨率遙感衛(wèi)星影像全覆蓋實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)(2012年遙感監(jiān)測(cè)為2個(gè)縣)，共計(jì)判讀疑似無證成片采伐圖斑1 478個(gè)，抽檢疑似無證成片伐區(qū)228個(gè)，面積1 538.0 hm2，采用樣地調(diào)查法布設(shè)樣地面積203.0 hm2，布設(shè)樣圓面積比例13.2%(表1)。

表1 西北監(jiān)測(cè)區(qū)“十二五”期間森林采伐限額執(zhí)行情況

2 結(jié)果與分析

2.1 發(fā)證質(zhì)量總體較高

林木采伐許可證是林農(nóng)依法采伐的憑證，采伐許可證核發(fā)管理是實(shí)行林木憑證采伐、限額采伐，控制森林資源消耗，有效保護(hù)森林資源的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，也是管好采伐森林的第一道屏障。從調(diào)查結(jié)果來看，監(jiān)測(cè)區(qū)“十二五”期間各年度平均發(fā)證合格率為85.2%[4-8]，發(fā)證合格率總體較高，發(fā)證質(zhì)量較好；從各年度來看(表2)，有的年度發(fā)證合格率高，有的年度發(fā)證合格率處于一般水平，說明發(fā)證質(zhì)量不穩(wěn)定。分析研究采伐臺(tái)賬發(fā)現(xiàn)，發(fā)證問題主要表現(xiàn)為采伐證錯(cuò)填、漏填或填寫不規(guī)范、跨年度發(fā)證、一證多地、一證多戶等問題，較為普遍。根本原因一是由于當(dāng)前采伐證核發(fā)管理水平不高，發(fā)證管理仍以手工填寫為主，受發(fā)證人員專業(yè)知識(shí)水平、工作責(zé)任心等因素影響較大；二是一些地方發(fā)證人員未經(jīng)培訓(xùn)，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、非專業(yè)化等；三是地方林業(yè)主管部門對(duì)發(fā)證工作重視不夠，發(fā)證人員更換頻繁、隊(duì)伍老化；四是尚未建立電子發(fā)證平臺(tái)，采伐證的發(fā)放停留在手工發(fā)證、統(tǒng)計(jì)階段，發(fā)證效率不高；五是發(fā)證時(shí)與林地保護(hù)利用規(guī)劃成果等資源數(shù)據(jù)對(duì)照銜接少，林業(yè)主管部門的軟硬件均與管理要求不相適應(yīng)，監(jiān)管基本靠腿、紙、筆，與當(dāng)前信息化管理要求差距較大。

表2 西北監(jiān)測(cè)區(qū)“十二五”期間森林采伐發(fā)證與執(zhí)行情況

2.2 伐區(qū)憑證采伐管理較好

憑證采伐率是反映一個(gè)地方林業(yè)主管部門伐區(qū)監(jiān)管質(zhì)量的重要指標(biāo)。憑證采伐率高，說明有證伐區(qū)監(jiān)管嚴(yán)格，憑證采伐管理執(zhí)行情況較好，相反，憑證采伐率低，有證伐區(qū)疏于監(jiān)管，憑證采伐管理執(zhí)行情況較差。從調(diào)查結(jié)果來看，西北監(jiān)測(cè)區(qū)“十二五”期間平均伐區(qū)憑證采伐率96.1%[4-8]，說明，有證伐區(qū)憑證采伐率總體水平較高，憑證采伐管理及伐區(qū)監(jiān)管制度執(zhí)行較好；從各年度來看(表2)，伐區(qū)憑證采伐率均未低于85.0%，說明西北監(jiān)測(cè)區(qū)能長(zhǎng)期嚴(yán)格執(zhí)行憑證采伐管理制度。

2.3 超證采伐區(qū)數(shù)量少，采伐量小

雖然監(jiān)測(cè)區(qū)伐區(qū)憑證采伐率長(zhǎng)期保持較高水平，但仍有超證采伐發(fā)生。調(diào)查顯示，監(jiān)測(cè)區(qū)“十二五”期間超證伐區(qū)數(shù)占抽檢伐區(qū)數(shù)的比例為5.9%，超證采伐量占抽檢伐區(qū)發(fā)證采伐量的1.8%，總體上，監(jiān)測(cè)區(qū)“十二五”各年度超證采伐伐區(qū)數(shù)少，采伐量小，但仍有個(gè)別年度、個(gè)別地方超證采伐嚴(yán)重。例如，2014年的超證伐區(qū)數(shù)占抽檢伐區(qū)數(shù)的比例達(dá)到了16.7%(表3)。發(fā)生超證采伐的方式主要表現(xiàn)為改變采伐方式，其次是超發(fā)證蓄積、面積、強(qiáng)度、株數(shù)、改變采伐樹種和工程建設(shè)超采等。超證采伐主要原因，一是林業(yè)主管部門對(duì)伐區(qū)監(jiān)管制度執(zhí)行不嚴(yán)，導(dǎo)致林農(nóng)等采伐主體難以嚴(yán)格按照采伐證規(guī)定類型、方式、蓄積、強(qiáng)度、樹種等采伐；二是一些地方技術(shù)力量薄弱，伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)不精準(zhǔn)導(dǎo)致被動(dòng)超采；三是一些地方林農(nóng)賴以生存的生活習(xí)慣與林木采伐管理政策矛盾較為突出，如在秦嶺、巴山山區(qū)生活的林農(nóng)因生產(chǎn)生活需求，常有“ 剃光頭”式的砍伐櫟類、松材等習(xí)慣，用以培殖食用菌、燒炭、燒材等。然而，這類森林通常為天保工程區(qū)公益林地，按照天保工程二期實(shí)施方案規(guī)定，公益林撫育措施主要應(yīng)采取衛(wèi)生伐，通過剪枝、除雜以及清理病腐木等，提高公益林質(zhì)量[9]，林業(yè)主管部門核發(fā)林木采伐許可證時(shí)，只能核發(fā)以撫育間伐為主的采伐類型和方式，與當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)生產(chǎn)生活習(xí)慣矛盾較大，從而時(shí)常發(fā)生改變采伐方式超證或無證采伐的情況。

表3 西北監(jiān)測(cè)區(qū)“十二五”期間超證伐區(qū)數(shù)與超證采伐量

2.4 無證成片采伐總量較少，無證采伐監(jiān)管整體較好

從2005年開始，國(guó)家林業(yè)局先后在多個(gè)縣(市)采用TM、SPOT5、RapidEye等中高分辨率遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)進(jìn)行全國(guó)森林采伐限額及重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)“三總量”監(jiān)督檢查試點(diǎn)和探索[10-12]，并于2007年頒布《全國(guó)森林采伐限額執(zhí)行情況檢查遙感技術(shù)應(yīng)用方案》( 試行)[13]。多年來，遙感技術(shù)應(yīng)用從試點(diǎn)到全面推廣，有力地打擊了地方違法亂砍濫伐、無證采伐等破壞森林資源的行為，對(duì)規(guī)范全國(guó)林地和林木采伐管理發(fā)揮了巨大作用。

經(jīng)調(diào)查，監(jiān)測(cè)區(qū)“十二五”期間抽查的35個(gè)縣，實(shí)際驗(yàn)證為無證采伐伐區(qū)87個(gè)，無證采伐量4 169.6 m3，無證成片采伐量占總發(fā)證采伐量1.8%(表4)，說明監(jiān)測(cè)區(qū)“十二五”期間無證成片伐區(qū)數(shù)少，采伐總量小，無證采伐監(jiān)管整體較好。但是，從發(fā)生無證采伐的縣數(shù)來看，抽查的35個(gè)縣中有27個(gè)縣發(fā)現(xiàn)無證成片采伐伐區(qū)，說明無證成片采伐情況較為普遍。采伐量分類型統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，無證成片采伐以工程建設(shè)違法違規(guī)無證采伐為主，無證采伐量占比63.2%；其次是毀林開墾，無證采伐量占比23.4%；再有就是林農(nóng)發(fā)展食用菌培植業(yè)、砍柴、燒炭等亂砍濫伐林木行為較為常見,無證采伐量占比13.4%。根本原因，一是一些工程建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)林業(yè)部門審核(批)違法違規(guī)使用林地、毀壞林木現(xiàn)象較為突出；建設(shè)單位或企業(yè)在政績(jī)觀或利益驅(qū)動(dòng)下，以加快工程建設(shè)進(jìn)度為由，或以攫取土地資源、礦產(chǎn)資源或有價(jià)值的森林旅游資源為目的，在亂占、侵占林地過程中，隨意濫伐損毀林木。二是以地方政府為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及農(nóng)民毀林開墾問題較為突出，一些林農(nóng)法律意識(shí)不強(qiáng)，為追求土地價(jià)值，發(fā)展中藥材、培殖食用菌、砍柴、燒炭等“剃光頭”情況較為普遍；地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)保護(hù)意識(shí)淡薄，常以土地整理之名毀林開墾；很多民眾法制觀念差和基層有關(guān)部門監(jiān)管不到位[7]，當(dāng)前采伐管理制度程序煩瑣、環(huán)節(jié)過多、效率低引起林農(nóng)負(fù)擔(dān)重，林業(yè)部門設(shè)計(jì)任務(wù)繁重，成本高，管理難度大。三是地方政府和林業(yè)主管部門對(duì)林木保護(hù)管理懈怠，在林木直接價(jià)值降低，土地附加價(jià)值上升的大環(huán)境下，重視林地管理，忽視林木保護(hù)，打擊違法采伐行為力度不夠。四是一些地方以各種原由降低處罰力度，或以罰代刑，致使破壞森林和林木的行為未能得到應(yīng)有懲治，未能發(fā)揮法律賦予的警示或震懾作用。五是當(dāng)前森林資源保護(hù)管理技術(shù)手段仍較落后，地方林業(yè)部門主要依靠管護(hù)人員巡查和群眾舉報(bào)，管理效果不理想，缺乏遙感等先進(jìn)技術(shù)手段。

表4 西北監(jiān)測(cè)區(qū)“十二五”期間無證成片采伐情況

2.5 限額采伐制度執(zhí)行較好，未發(fā)生超限額采伐

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，西北監(jiān)測(cè)區(qū)“十二五”期間抽檢的35個(gè)縣發(fā)證采伐量2.29×103m3，其采伐限額22.26×103m3，總的發(fā)證采伐量占采伐限額10.3%，從各年度來看(表5)，發(fā)證采伐量占限額比例最高僅為12.6%，說明監(jiān)測(cè)區(qū)“十二五”期間各年度發(fā)證采伐量占限額比重非常低，發(fā)證采伐量與限額相比差距較大。分析原因一是各地嚴(yán)格執(zhí)行采伐限額制度，未突破限額采伐，較好的控制了森林資源的過度消耗；二是當(dāng)前我國(guó)森林資源總量相對(duì)不足，質(zhì)量不高，一些地方可采森林資源較少，林木采伐成本較大；三是隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，替代能源及產(chǎn)品越來越多，加之農(nóng)村大量務(wù)工人員外出和生態(tài)移民搬遷工程的推進(jìn)，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，農(nóng)民對(duì)林木增收致富的依賴減少，導(dǎo)致木材的需求量降低，森林采伐量也隨之下降。

表5 西北監(jiān)測(cè)區(qū)“十二五”期間發(fā)證采伐量與采伐限額

3 主要問題

3.1 采伐證發(fā)放不規(guī)范問題普遍

核發(fā)采伐證不是簡(jiǎn)單的采伐數(shù)量核準(zhǔn)，還是指導(dǎo)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)森林的有效方式，也是規(guī)范采伐主體的首要環(huán)節(jié)和措施。采伐證不僅規(guī)定了采伐面積和蓄積，同時(shí)還規(guī)定了采伐類型、方式、強(qiáng)度等，是指導(dǎo)農(nóng)戶按照規(guī)定類型、方式、強(qiáng)度實(shí)施可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的措施。檢查發(fā)現(xiàn)，一些縣在采伐證核發(fā)過程中，重視對(duì)數(shù)量的核對(duì)，忽視采伐類型、方式等內(nèi)容的準(zhǔn)確填寫，漏填、錯(cuò)填問題突出，從而導(dǎo)致采伐主體或農(nóng)戶誤讀采伐類型或方式，如把撫育采伐的采伐方式填寫為擇伐，或撫育采伐強(qiáng)度填寫過大等，往往會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶超強(qiáng)度采伐或“伐大留小”,無法指導(dǎo)農(nóng)戶按正確方式采伐，難以有效發(fā)揮指導(dǎo)森林經(jīng)營(yíng)的作用。

3.2 超證采伐長(zhǎng)期存在

限額采伐和憑證采伐作為森林資源管理的一項(xiàng)基本制度，對(duì)保護(hù)發(fā)展我國(guó)森林資源至關(guān)重要，沒有這些法規(guī)制度，就沒有森林資源的持續(xù)雙增長(zhǎng)，必須毫不動(dòng)搖地繼續(xù)堅(jiān)持[3]。從調(diào)查結(jié)果來看，監(jiān)測(cè)區(qū)憑證采伐制度整體執(zhí)行情況較好，但個(gè)別地方超證采伐仍然嚴(yán)重。從管理上來看，一些地方在伐區(qū)監(jiān)管方面有所松懈，伐區(qū)監(jiān)管執(zhí)行不嚴(yán)問題仍然存在。集體林區(qū)伐區(qū)超證采伐問題長(zhǎng)期存在，零星盜伐現(xiàn)象未得到有效遏制[14]。

3.3 無證采伐時(shí)有抬頭

從監(jiān)測(cè)區(qū)“十二五”檢查發(fā)現(xiàn)的無證采伐情況看，無證采伐的伐區(qū)數(shù)、面積、蓄積時(shí)有增加，個(gè)別地區(qū)無證成片采伐問題仍較突出。尤其集體林權(quán)制度改革后，采伐作業(yè)小班分散、地塊增多、情況復(fù)雜，而林業(yè)資源管理人員少、執(zhí)法力量有限、跟蹤查處力度不夠，致使有證伐區(qū)無序作業(yè)，超證采伐、無證采伐現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[14]。

3.4 發(fā)證率較低

據(jù)全國(guó)林木采伐管理系統(tǒng)運(yùn)行數(shù)據(jù)及各省森林資源管理部門的統(tǒng)計(jì)匯總數(shù)據(jù)顯示:“十二五”期間，全國(guó)發(fā)放林木采伐證的采伐量不到全國(guó)采伐限額的50%；“十三五”期間，采伐證發(fā)放率偏低的現(xiàn)象也沒有得到改善[15]。西北監(jiān)測(cè)區(qū)“十二五”期間平均發(fā)證率只有10.3%[4-8]，發(fā)證率較全國(guó)平均水平低39.7%。雖然各地嚴(yán)格執(zhí)行采伐限額制度，未突破限額采伐，較好的控制了森林資源的過度消耗。但是，目前，我國(guó)森林資源雖然保持持續(xù)增長(zhǎng)，但總量不足、供需矛盾突出的局面并沒有根本改變，森林資源提供的生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)功能不能滿足社會(huì)的需求，依然是林業(yè)發(fā)展的主要矛盾[16]。

4 對(duì)策及建議

森林采伐是科學(xué)經(jīng)營(yíng)和合理利用森林的重要環(huán)節(jié)，是調(diào)整森林結(jié)構(gòu)，改善森林質(zhì)量，增加森林總量，提高森林整體功能的關(guān)鍵措施[17]。針對(duì)西北監(jiān)測(cè)區(qū)“十二五”期間林林采伐和管理秩序基本穩(wěn)定，但違法違規(guī)采伐林木多發(fā)、頻發(fā)，管理形勢(shì)依然嚴(yán)峻的形勢(shì)，仍需采取有力措施。

4.1 加快推進(jìn)電子發(fā)證平臺(tái)建設(shè),提高信息化發(fā)證水平

建議各省、自治區(qū)加快推進(jìn)建立電子發(fā)證平臺(tái)，最終將電子發(fā)證推廣應(yīng)用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，盡可能降低因人員技術(shù)知識(shí)水平不足等造成的不合格發(fā)證問題；進(jìn)一步深化林木采伐管理改革，盡快構(gòu)建與集體林權(quán)制度改革相適應(yīng)的便捷高效林木采伐管理新機(jī)制，徹底解決基層林農(nóng)群眾“證難辦”“辦證難”問題，進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批程序、減少審批環(huán)節(jié)、縮短審批時(shí)限，對(duì)林農(nóng)合規(guī)合法的采伐申請(qǐng)要做到即報(bào)即批，不設(shè)置任何障礙；嚴(yán)格實(shí)行采伐指標(biāo)分配“陽光工程”，杜絕“暗箱操作”“人情指標(biāo)”“關(guān)系指標(biāo)”和“權(quán)力指標(biāo)”，讓采伐指標(biāo)“進(jìn)村入戶”，使林農(nóng)“五年、十年早知道”[16]。

4.2 嚴(yán)守林業(yè)生態(tài)紅線，強(qiáng)化森林資源保護(hù)管理

各級(jí)地方政府和林業(yè)主管部門要牢固樹立生態(tài)紅線意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)保護(hù)發(fā)展森林資源對(duì)于推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)的重大意義，妥善處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與森林資源保護(hù)的關(guān)系，著力加強(qiáng)對(duì)森林資源保護(hù)管理工作；扎實(shí)推進(jìn)地方人民政府森林增長(zhǎng)指標(biāo)年度考核評(píng)價(jià)工作，強(qiáng)化目標(biāo)考核成果應(yīng)用，把森林資源數(shù)量增減、質(zhì)量升降和保護(hù)管理好壞作為目標(biāo)責(zé)任制考核的重要內(nèi)容，嚴(yán)格考核和獎(jiǎng)懲，促進(jìn)責(zé)任落實(shí)；加大對(duì)違法采伐行為查處、打擊力度，依法查處破壞森林資源的直接責(zé)任人，不得以罰代刑，不得放棄追究民事責(zé)任；堅(jiān)決查處每起違法違規(guī)采伐林木的行為，對(duì)查處不到位的繼續(xù)追究責(zé)任人責(zé)任，對(duì)降低查處標(biāo)準(zhǔn)的要依法追究執(zhí)法人員責(zé)任；提高基層林業(yè)部門林地林木資源監(jiān)測(cè)管理技術(shù)和能力，快速扭轉(zhuǎn)目前傳統(tǒng)巡山管護(hù)方法，加強(qiáng)遙感衛(wèi)星監(jiān)測(cè)技術(shù)的應(yīng)用，變被動(dòng)管理為主動(dòng)監(jiān)測(cè)，有效提高林地監(jiān)管的效率。

4.3 持續(xù)堅(jiān)持森林采伐限額制度

限額采伐制度是中國(guó)林業(yè)發(fā)展史上的一項(xiàng)重大改革，集中體現(xiàn)了科學(xué)經(jīng)營(yíng)、可持續(xù)利用的指導(dǎo)思想，為控制森林資源過度消耗，促進(jìn)各地在森林資源利用中正確處理近期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)我國(guó)森林面積和森林蓄積量持續(xù)雙增長(zhǎng)，發(fā)揮了十分重要的作用。30年來的實(shí)踐證明，實(shí)行限額采伐制度是中國(guó)森林資源管理制度的核心，也是符合我國(guó)國(guó)情和林情的成功管理經(jīng)驗(yàn)[16]。年森林采伐限額是森林經(jīng)營(yíng)單位年允許采伐的最大量，林木采伐證發(fā)放量低于采伐限額是必然的，在采伐限額編制科學(xué)、采伐管理到位、無大量無證采伐現(xiàn)象的前提下，采伐限額執(zhí)行率適當(dāng)偏低有利于促進(jìn)森林資源數(shù)量增長(zhǎng)和質(zhì)量提高[15]。因此，建議各地繼續(xù)堅(jiān)持森林采伐限額制度，堅(jiān)持憑證采伐制度，加強(qiáng)伐區(qū)檢查驗(yàn)收，杜絕超證采伐、越界采伐等問題發(fā)生。