王明生

20世紀(jì)80年代初，浙江省開(kāi)展了以穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制為主要內(nèi)容的林業(yè)“三定”工作，共確定集體山林權(quán)屬面積8256萬(wàn)畝，其中劃分自留山1773萬(wàn)畝，占集體山林面積的21%。自留山林地屬集體所有，由農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期無(wú)償使用;林木歸農(nóng)戶(hù)所有，可以繼承。家庭是自留山使用的基本單位，生不增、死不減，長(zhǎng)期不變，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)粶?zhǔn)買(mǎi)賣(mài)，遷居、婚娶不準(zhǔn)隨帶。自留山使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)，不得抵押;劃分自留山近四十年了，情況發(fā)生了很大變化，民間流轉(zhuǎn)事實(shí)存在，難以阻擋。

2016年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見(jiàn)》提出“探索創(chuàng)新自留山經(jīng)營(yíng)管理體制機(jī)制”;2018年《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于大力推進(jìn)林業(yè)綜合改革的實(shí)施意見(jiàn)》提出，允許自留山以轉(zhuǎn)包、出租、入股等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但對(duì)自留山流轉(zhuǎn)的理論與實(shí)踐，尚在探索之中。

“三權(quán)”分置適度放活經(jīng)營(yíng)權(quán)

2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出：“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！贝撕?，中央多個(gè)文件提到宅基地制度改革問(wèn)題。

農(nóng)戶(hù)的自留山與宅基地有相似之處。自留山的“三權(quán)”，一般指自留山林地所有權(quán)、林地使用權(quán)、林木所有權(quán)。探索創(chuàng)新自留山經(jīng)營(yíng)管理體制機(jī)制，核心問(wèn)題就是自留山使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題。可以把自留山林地使用權(quán)分解為資格權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，將自留山所有權(quán)、資格權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”（林木所有權(quán)依附于經(jīng)營(yíng)權(quán)）;堅(jiān)持林地集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，適度放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。只要處理好消失農(nóng)戶(hù)（外遷或亡故）的自留山資格權(quán)問(wèn)題，自留山經(jīng)營(yíng)權(quán)就可以適度放活，正常流轉(zhuǎn)。

探索流轉(zhuǎn)新辦法

自主流轉(zhuǎn)，集體同意。自留山的林木所有權(quán)和林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)（除轉(zhuǎn)讓外），由農(nóng)戶(hù)自主決定。農(nóng)戶(hù)在簽訂流轉(zhuǎn)合同前應(yīng)征得本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)在合同書(shū)上簽章。

農(nóng)戶(hù)自留山使用權(quán)，以農(nóng)戶(hù)在本集體經(jīng)濟(jì)組織存在為前提;如果農(nóng)戶(hù)在本集體經(jīng)濟(jì)組織消失，就喪失了自留山資格權(quán)，其使用權(quán)不再延續(xù)。農(nóng)戶(hù)消失與否、何時(shí)消失是不確定的，可以在合同中說(shuō)明，在自留山流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，如原農(nóng)戶(hù)消失，由集體經(jīng)濟(jì)組織行使轉(zhuǎn)出方的權(quán)利和義務(wù)，以保證當(dāng)事人的合法權(quán)益。例如，仙居縣橫溪鎮(zhèn)新羅村，地處高山，全村有山林土地8450多畝。2002年開(kāi)始，整村遷移到橫溪集鎮(zhèn)區(qū)。2012年，全村104戶(hù)村民通過(guò)委托的形式，由集體統(tǒng)一對(duì)外發(fā)包包括自留山在內(nèi)的全村山林。承包期內(nèi)，如果出現(xiàn)消失農(nóng)戶(hù)，自然由集體繼續(xù)行使發(fā)包方的權(quán)利義務(wù)。

轉(zhuǎn)讓后不再保留自留山性質(zhì)。轉(zhuǎn)讓是指林權(quán)權(quán)利人將其擁有的全部或部分林權(quán)有償轉(zhuǎn)移給他人從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的行為，轉(zhuǎn)讓后原權(quán)利人的林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)終止，由集體經(jīng)濟(jì)組織與轉(zhuǎn)入人重新簽訂流轉(zhuǎn)合同。廣東、江西、浙江等省規(guī)定自留山可以流轉(zhuǎn)，但不得以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)。四川省則規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)D(zhuǎn)讓后自留山性質(zhì)不再保留?！端拇ㄊ〖w林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定：“自留山經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)征得本集體經(jīng)濟(jì)組織同意并由本集體經(jīng)濟(jì)組織與受讓方簽訂林地承包經(jīng)營(yíng)合同，承包期滿(mǎn)后承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸還集體;受讓方可向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記?！?/p>

四川省的辦法切合實(shí)際，較為可行，可資借鑒。例如，仙居縣橫溪鎮(zhèn)某村一組村民李某豐有自留山3畝。李的兩個(gè)兒子和李本人先后亡故，僅留李妻一人。李的妻子生前將自留山轉(zhuǎn)讓給鄰村的侄子張某平栽植楊梅，已經(jīng)投產(chǎn)。此外，該組還有2戶(hù)村民消失，張某沿生前將自留山轉(zhuǎn)讓給本組侄子張某進(jìn)經(jīng)營(yíng);張某來(lái)生前將自留山轉(zhuǎn)讓給本組侄子張某華經(jīng)營(yíng)。這3戶(hù)生前在本集體經(jīng)濟(jì)組織都沒(méi)有子女，孤老無(wú)靠，把自留山轉(zhuǎn)讓給自己的侄子經(jīng)營(yíng)，換取侄親照應(yīng)，合情合理。自留山對(duì)其侄子的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑤в小袄^承”性質(zhì)。這3戶(hù)消失（亡故）后，該村民小組部分村民提出了收回自留山問(wèn)題，產(chǎn)生了矛盾。如果有明確規(guī)定，轉(zhuǎn)讓時(shí)經(jīng)集體同意，并且集體與其侄子簽訂一個(gè)承包合同，就不會(huì)產(chǎn)生矛盾了。當(dāng)然，現(xiàn)在也可以通過(guò)折價(jià)收回轉(zhuǎn)包，或者與現(xiàn)經(jīng)營(yíng)人重新簽訂承包合同等形式妥善解決。

交回集體經(jīng)營(yíng)。自留山交回集體有兩種情況，一種是個(gè)別農(nóng)戶(hù)的行為，一種是全組或全村農(nóng)戶(hù)行為。農(nóng)戶(hù)可以自愿將自留山交回集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。例如，仙居縣福應(yīng)街道長(zhǎng)加坑村共有山林面積1.07萬(wàn)畝。2006年在開(kāi)展延長(zhǎng)山林承包期工作時(shí)，根據(jù)全村山林都已經(jīng)劃為公益林，且全村即將下山遷移的新情況，經(jīng)全體村民決議，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)全村山林（包括自留山、責(zé)任山），收益按1983年分山時(shí)人口數(shù)分配到戶(hù)，實(shí)行分股不分山，分利不分林。如有本村村民整戶(hù)戶(hù)籍遷出或亡故，停止該戶(hù)分配。2010年有2戶(hù)消失，繼承人提出異議。經(jīng)協(xié)商，給予消失農(nóng)戶(hù)一定的林木補(bǔ)償后，按決議執(zhí)行。

流轉(zhuǎn)期限以30—70年為好?！墩憬×值亟?jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》規(guī)定，自留山林地經(jīng)營(yíng)權(quán)證的有效期最長(zhǎng)不超過(guò)2055年12月31日。這是考慮到與2006年全省延長(zhǎng)山林承包期時(shí)責(zé)任山承包期保持一致?，F(xiàn)在離這個(gè)期限尚有30多年，問(wèn)題不是很大，但隨著時(shí)間的推移，流轉(zhuǎn)期限越來(lái)越短，似有不妥;這個(gè)文件有效期（8年）過(guò)去后，可以考慮參照農(nóng)村土地承包法關(guān)于家庭承包期限的規(guī)定，流轉(zhuǎn)期限以30—70年為好。

自留山經(jīng)營(yíng)權(quán)益保護(hù)。保護(hù)自留山流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)者權(quán)益，主要是兩個(gè)方面，頒發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)和經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)處。但因體制機(jī)制原因，自留山流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)者權(quán)益保護(hù)尚待完善。

2020年6月，自然資源部辦公廳、國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記做好林權(quán)登記與林業(yè)管理銜接的通知》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的林地（統(tǒng)管山）、家庭承包（責(zé)任山）和以其他方式承包（“四荒”地承包）的林地流轉(zhuǎn)和再流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限5年以上的，納入不動(dòng)產(chǎn)登記范圍。只有自留山的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)沒(méi)有納入不動(dòng)產(chǎn)登記管理?！墩憬×值亟?jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》將除互換、轉(zhuǎn)讓方式外的自留山流轉(zhuǎn)，納入林地經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)證范圍。將自留山經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)證納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，是最好的辦法;但目前比較可行的辦法就是修改浙江省林地經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法，或者改為自留山管理辦法，內(nèi)容包括自留山基本政策、“三權(quán)”分置、流轉(zhuǎn)發(fā)證、糾紛調(diào)處等，使自留山經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理可以有章可循。

消失農(nóng)戶(hù)的自留山收回辦法。農(nóng)戶(hù)消失后，集體經(jīng)濟(jì)組織在處理好自留山現(xiàn)有林木的補(bǔ)償后，可以收回自留山使用權(quán)。但如何處理“現(xiàn)有林木”是一個(gè)難題，特別是現(xiàn)在約一半的山林被劃為公益林后，更增加了處置的難度。經(jīng)過(guò)工作實(shí)踐比較，有一個(gè)辦法較為簡(jiǎn)單可行：農(nóng)戶(hù)在本集體經(jīng)濟(jì)組織消失時(shí)，自留山性質(zhì)取消;集體經(jīng)濟(jì)組織可以與原戶(hù)成員或其繼承人簽訂轉(zhuǎn)包（出租）合同，確定經(jīng)營(yíng)期限和權(quán)利義務(wù)，由原戶(hù)成員或其繼承人繼續(xù)經(jīng)營(yíng)至期滿(mǎn)。