黃濤 張世恒

[摘 ? ?要] 基于網(wǎng)絡(luò)治理理論，政府、企業(yè)、新聞媒體、環(huán)保組織、公眾、科研院校形成了六元主體（ACCEPT）協(xié)同共治分析框架。在武漢市東湖治理中，存在政府職能界定不明和社會(huì)各“涉湖”主體功能定位不清的問題。基于此，武漢市東湖治理的優(yōu)化路徑是：政府要明確職能，從宏觀布局和規(guī)劃的角度，理順東湖管理體制，完善東湖環(huán)境準(zhǔn)入體系，建立東湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，健全東湖監(jiān)督執(zhí)法制度;企業(yè)主動(dòng)踐行綠色經(jīng)營(yíng)模式;新聞媒體正確引導(dǎo)社會(huì)輿論;環(huán)保組織需發(fā)揮其“政社”間的“橋梁”作用;公眾積極維護(hù)東湖生態(tài)權(quán)益;科研院校努力提高湖泊保護(hù)成果轉(zhuǎn)化率。

[關(guān)鍵詞] 六元主體;網(wǎng)絡(luò)治理理論;協(xié)同共治;東湖治理

[中圖分類號(hào)] C916;X524 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ?[文章編號(hào)] 1002-8129（2020）11-0064-11

黨的十九屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。這對(duì)建設(shè)東湖治理共同體、構(gòu)建東湖治理新格局具有重要啟發(fā)價(jià)值。本文基于網(wǎng)絡(luò)治理理論，立足東湖環(huán)境現(xiàn)狀，分析政府職能錯(cuò)位與社會(huì)力量薄弱在東湖治理中產(chǎn)生的不良影響，借鑒國(guó)內(nèi)外湖泊治理經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建政府（Administration）、企業(yè)（Companies）、新聞媒體（Classical & New media）、環(huán)保組織（Environmental groups）、公眾（Public）、科研院校（Technical support institutes）六元主體協(xié)同共治的“接受”（ACCEPT）分析框架?！癆CCEPT”取自六元協(xié)同主體的英文首字母。其既肯定了各方在湖泊治理中的主體地位，又表明了只有在各協(xié)同主體接受（accept）并達(dá)成一致的情況下，才能實(shí)現(xiàn)治理能力的最大化?；谠摲治隹蚣?，有助于明確各方主體的職能和作用，優(yōu)化東湖治理的多元合作網(wǎng)絡(luò)，探索湖泊治理新模式。

一、六元主體協(xié)同共治的分析框架

由于分析角度和對(duì)象不同，治理理論研究有著不同的研究途徑，主要有“政府管理”的途徑、“公民社會(huì)”的途徑和“合作網(wǎng)絡(luò)”的途徑。其中“合作網(wǎng)絡(luò)”途徑試圖在“網(wǎng)絡(luò)管理”的框架內(nèi)整合前述兩種研究途徑。當(dāng)前學(xué)界普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)是，合作網(wǎng)絡(luò)是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門等多個(gè)公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程[1]。D. Kettle（1993）在《Public Governance and Private Markets》中認(rèn)為，“治理是政府與社會(huì)力量通過面對(duì)面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”[2]。合作網(wǎng)絡(luò)途徑一方面吸收了“政府管理”途徑中的核心觀點(diǎn)，即高效、法治的政府對(duì)有效治理具有重要意義;另一方面，它也繼承了“公民社會(huì)”路徑中的主要觀點(diǎn)，將公民、社會(huì)組織看作治理的主體，確立多中心的公共行動(dòng)體系論，將治理看作是各主體間相互依存的管理。與此同時(shí)，在合作網(wǎng)絡(luò)中，政府與其他主體的關(guān)系是平等的。各方需要通過民主協(xié)商和對(duì)話的方式建立伙伴關(guān)系，并借助其他主體的資源來實(shí)現(xiàn)自身無法實(shí)現(xiàn)的治理目標(biāo)。可見，“合作網(wǎng)絡(luò)”型治理是政府部門和非政府部門等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作、共同管理的過程。

（一）ACCEPT框架的構(gòu)建

傳統(tǒng)的湖泊環(huán)境管理多強(qiáng)調(diào)政府在湖泊治理中的支配地位，因而常存在政府職能錯(cuò)位和行政效率低效的現(xiàn)象。以“合作網(wǎng)絡(luò)”為途徑進(jìn)行研究的學(xué)者們認(rèn)為，我們生活在一個(gè)相互依存的環(huán)境中，沒有哪個(gè)機(jī)構(gòu)能擁有完備的資源和知識(shí)來單獨(dú)解決所有問題。這意味著，在處理公共事務(wù)時(shí)，社會(huì)各行動(dòng)主體需要通過交換自有資源，共享知識(shí)儲(chǔ)備，進(jìn)行有效的集體行動(dòng)。因此，合作網(wǎng)絡(luò)中的參與主體應(yīng)是多樣化的。政府、企業(yè)和社會(huì)是傳統(tǒng)合作網(wǎng)絡(luò)中的三個(gè)基本主體。ACCEPT模型則進(jìn)一步明確湖泊環(huán)境治理的六個(gè)協(xié)同共治的行動(dòng)主體，即政府、企業(yè)、新聞媒體、環(huán)保組織、公眾、科研院校。在“ACCEPT”中，政府（Administration）放在首位，表明了政府在湖泊治理中起關(guān)鍵作用;同時(shí)，也重視企業(yè)、新聞媒體、環(huán)保組織、公眾、科研院校的主體地位。在這個(gè)多中心合作的行動(dòng)體系中，六元主體通過合作，相互調(diào)適目標(biāo)，共同解決沖突，增進(jìn)共識(shí)，來更好地保護(hù)湖泊環(huán)境。

（二）ACCEPT框架中的“政社”關(guān)系

在湖泊環(huán)境保護(hù)的過程中，政府與社會(huì)各參與主體間的治理關(guān)系并非一成不變。人類的社會(huì)結(jié)構(gòu)是由簡(jiǎn)單到復(fù)雜的。洛克（John Locke，1956）有這樣的觀點(diǎn)：自然狀態(tài)由于缺乏有權(quán)威的公共裁判者，常常不可避免地產(chǎn)生爭(zhēng)端和侵害，政府呼之欲出[3]。這意味著，在低復(fù)雜度的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，政府是處理包括湖泊治理等公共事務(wù)的權(quán)威。在“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的治理關(guān)系中，政府不斷強(qiáng)化其權(quán)威性和合法性，社會(huì)各主體在湖泊治理中的公共權(quán)力日益衰弱。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸復(fù)雜化和環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，單核心的政府主導(dǎo)模式已不再適應(yīng)當(dāng)下湖泊環(huán)境保護(hù)的需求。ACCEPT模型中認(rèn)同的是“小而強(qiáng)”政府與“大而廣”社會(huì)的治理關(guān)系?！靶《鴱?qiáng)”要求政府“弱化”政府的管制職能，“強(qiáng)化”服務(wù)職能，由過去的“生態(tài)管制型政府”向“生態(tài)服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變?！按蠖鴱V”社會(huì)則在兩個(gè)層面上確立了社會(huì)各主體在湖泊治理中的重要性。一方面在于“大社會(huì)”將政府強(qiáng)力干預(yù)從湖泊治理中撤出，肯定社會(huì)各主體在湖泊治理中均具備相應(yīng)的功能定位;另一方面在于“廣社會(huì)”要求在合規(guī)合法的范圍內(nèi)，各社會(huì)主體都享有湖泊治理與監(jiān)督的權(quán)利，應(yīng)集結(jié)社會(huì)合力，提高治理效率。這種政府與社會(huì)協(xié)作共治的互動(dòng)模式，不僅符合當(dāng)下高度組織化和復(fù)雜化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，更推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變和滿足社會(huì)各方參與湖泊治理的需求。

（三）ACCEPT框架中各主體的作用

ACCEPT模型中將政府放在首位，確立了其湖泊治理的主導(dǎo)地位。在六元協(xié)同共治的體系中，政府應(yīng)更多地扮演掌舵人的角色，通過制定方針戰(zhàn)略和政策法規(guī)，在宏觀上把控湖泊保護(hù)事務(wù)的發(fā)展。因此，政府應(yīng)強(qiáng)化水污染防治和湖泊環(huán)境保護(hù)的職能，并在以下四個(gè)方面發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用：1.建立具備專業(yè)性和綜合性的湖泊管理體制;2.建立湖泊環(huán)境準(zhǔn)入體系并制定相應(yīng)的環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn);3.建立湖泊生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確湖泊產(chǎn)權(quán)管理制度;4.完善湖泊環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法制度，督促各方主體遵守環(huán)境法律法規(guī)。

ACCEPT模型中也強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理與公眾參與的有機(jī)結(jié)合，集成了多元主體參與的觀點(diǎn)，并明晰了各主體方的功能定位和作用：企業(yè)是湖泊污染的制造者，應(yīng)在利用公共資源實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的同時(shí)，承擔(dān)起保護(hù)湖泊環(huán)境、維護(hù)公共利益的主要責(zé)任;環(huán)保組織作為政府與社會(huì)之間的橋梁，應(yīng)做好整合、反饋社會(huì)各方對(duì)政府的訴求、及時(shí)傳達(dá)和解釋政府政策意圖的工作;科研院校則應(yīng)突出其在理論和技術(shù)上的優(yōu)勢(shì);公眾作為社會(huì)共治的重要參與主體，應(yīng)以監(jiān)督、反饋意見等方式影響治理決策過程。

二、六元主體協(xié)同共治框架下東湖治理的現(xiàn)狀、問題及成因

東湖污染及其治理話題出現(xiàn)多年，但成效仍不盡人意。成因固然是多方面的，從多元共治視角出發(fā)，當(dāng)下武漢市“管制型”的湖泊行政難以做到充分尊重各參與主體應(yīng)當(dāng)擁有的湖泊事務(wù)的管理權(quán)和參與權(quán)，很大程度上阻礙了各主體明晰自身在治理活動(dòng)中應(yīng)具備的職能和作用，合力優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，湖泊治理效率較低。

（一）政府：治理職能定位模糊

1. 管理體制不合理

（1）管理主體單一。在管理范圍上，政府部門幾乎包攬了一切湖泊管理事務(wù);在管理模式上，政府在制定政策、法規(guī)時(shí)優(yōu)先考慮全社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益，忽視或者犧牲部分社會(huì)主體的利益;在管理方法上，政府更多的是運(yùn)用行政手段，主導(dǎo)湖泊事務(wù)的決策。

（2）湖泊治理協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。一方面，從事東湖生態(tài)保護(hù)的相關(guān)部門職能界定不清。東湖治理涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、城管等眾多部門，但目前這些部門的職能界定并不十分完整清晰，導(dǎo)致在東湖治理過程中經(jīng)常出現(xiàn)多個(gè)部門交叉管理的現(xiàn)象。另一方面，在日常管理中各職能部門缺乏必要的信息交流和溝通，實(shí)時(shí)水情監(jiān)控和污染物指標(biāo)、執(zhí)法問責(zé)情況以及沿湖建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”執(zhí)行情況等重要湖泊治理信息不能夠及時(shí)共享。湖泊保護(hù)部門往往在污染問題出現(xiàn)或相關(guān)違法違規(guī)行為被曝光后才進(jìn)行“事后”協(xié)同執(zhí)法，“事前”協(xié)調(diào)防控機(jī)制難以發(fā)揮作用。

（3）湖泊綜合政策法規(guī)體系缺失。武漢市政府根據(jù)管轄區(qū)域內(nèi)湖泊特點(diǎn)和湖泊治理現(xiàn)狀制定了《武漢市湖泊保護(hù)條例》《武漢市湖泊整治管理辦法》等湖泊管理政策，并專門制定了《武漢東湖風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》《武漢市東湖水域保護(hù)辦法》《武漢市濕地自然保護(hù)區(qū)條例》等系列保護(hù)東湖的政策。從整體上來看，武漢市湖泊治理的相關(guān)法規(guī)條例原則性較強(qiáng)，操作性較弱。沒有兼具專業(yè)性和綜合性的湖泊治理法規(guī)體系支撐，政府對(duì)東湖乃至全市湖泊的協(xié)調(diào)管理權(quán)難以有效實(shí)現(xiàn)。較大的監(jiān)督、執(zhí)法、問責(zé)的自由裁量空間降低了法規(guī)權(quán)威性，存在著“按需落實(shí)”“按人執(zhí)法”的現(xiàn)象。

（4）東湖環(huán)境準(zhǔn)入體系不完善。一方面，針對(duì)東湖湖域及湖泊污染物的相關(guān)指標(biāo)缺乏確立依據(jù)。缺乏專門針對(duì)東湖湖域污染物種類、排放量和污染程度的具體控制標(biāo)準(zhǔn)和要求。另一方面，湖泊環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整與湖域?qū)嶋H污染狀況也不同步。

（5）東湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)滯后。補(bǔ)償資金來源渠道和補(bǔ)償方式單一;生態(tài)補(bǔ)償資金主要依靠地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而企業(yè)投入、優(yōu)惠貸款、社會(huì)捐贈(zèng)等渠道明顯缺失。這種直接提供資金的“輸血型”補(bǔ)償方式既無法從根本上解決東湖湖域萎縮、水體污染等問題，也不利于東湖治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。實(shí)際上，東湖的生態(tài)補(bǔ)償除了需要資金補(bǔ)償，還需要政策補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)取霸煅汀毖a(bǔ)償方式。補(bǔ)償資金主體與客體的權(quán)責(zé)落實(shí)不到位。東湖生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w主要是湖泊污染、破壞者或湖泊資源開發(fā)利用者，補(bǔ)償客體主要是湖泊的保護(hù)者。然而，由于缺乏專門的湖泊產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)和對(duì)管理主體職能的界定，工業(yè)企業(yè)過度開發(fā)湖泊資源卻沒有承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)用，沿湖居民為保護(hù)東湖環(huán)境付出了代價(jià)卻得不到合理的補(bǔ)償，湖泊保護(hù)積極性受到打擊。

（6）監(jiān)督執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制低效。首先，東湖環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法不規(guī)范。在“政績(jī)優(yōu)先”的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，政府有時(shí)會(huì)利用行政權(quán)力作出一些“經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先”的決策，一定程度上使得地方湖泊環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法喪失獨(dú)立性。其次，東湖監(jiān)督執(zhí)法基礎(chǔ)設(shè)備較為落后。在監(jiān)督執(zhí)法工作過程中，能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)測(cè)的先進(jìn)儀器配備不足，對(duì)違法行為的取證困難成為普遍存在的問題。再次，湖泊污染問題的“因”“果”聯(lián)系復(fù)雜，沒有科研機(jī)構(gòu)的支持很難進(jìn)行責(zé)任追究和損害補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估。

（7）監(jiān)督執(zhí)法保障機(jī)制不成熟。一是湖泊監(jiān)督區(qū)域與行政管理區(qū)域相互不匹配。為了東湖湖泊生態(tài)環(huán)境的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，由武漢“六湖連通”構(gòu)建的“大東湖”水網(wǎng)分布在武漢市轄的多個(gè)區(qū)?；谛姓蛩氐暮幢O(jiān)督區(qū)域劃分并沒有充分考慮湖泊系統(tǒng)的分布，使得監(jiān)督執(zhí)法權(quán)分散，增加了各部門協(xié)同監(jiān)督湖泊環(huán)境的難度。二是問責(zé)機(jī)制不完善。在武漢市湖泊問責(zé)工作起步較晚，至2017年才在全市范圍內(nèi)推行“河湖長(zhǎng)制”。盡管市政府及市水務(wù)局等部門制定了各類責(zé)任考核機(jī)制，但考評(píng)重點(diǎn)主要是行政首長(zhǎng)。三是職能部門間信息資源不共享，不能及時(shí)披露違法企業(yè)名單和違法行為信息，造成重復(fù)執(zhí)法，影響監(jiān)督效率。四是湖泊違法行為舉報(bào)和公開制度不健全。舉報(bào)渠道不通暢，投訴流程不便利，不利于社會(huì)公眾參與積極性的提升和企業(yè)湖泊保護(hù)重視度的增強(qiáng)。

（二）企業(yè)：湖泊保護(hù)責(zé)任意識(shí)待強(qiáng)化

企業(yè)，特別是工業(yè)企業(yè)是湖泊資源破壞的主要制造者，也是湖泊污染的主要責(zé)任者，因而在東湖治理和保護(hù)中肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任。

1. 不同所有制成分企業(yè)的湖泊治理主動(dòng)性存在差異。公有制企業(yè)整體優(yōu)于私有制企業(yè)，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)先于民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)[4]。經(jīng)濟(jì)效益最大化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾沖突是所有企業(yè)面對(duì)的共性問題，但從所有制成分出發(fā)來分析企業(yè)參與湖泊治理的主動(dòng)性，可以發(fā)現(xiàn)公有制企業(yè)整體優(yōu)于私有制企業(yè)，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)先于民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)。導(dǎo)致東湖富營(yíng)養(yǎng)化、水質(zhì)污染的重要源頭之一就是工業(yè)廢水。早期東湖中的工業(yè)廢水絕大部分來源于北部的武鋼熱電廠（現(xiàn)湖北華電青山熱電有限公司）。進(jìn)入21世紀(jì)，在國(guó)家環(huán)保政策扶持、引導(dǎo)、監(jiān)管下，華電青山熱電有限公司建立健全了治污減排指標(biāo)、監(jiān)測(cè)和考核三大體系，并制訂出與之配套的治污減排管理制度。而民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)自身資本有限和追求利潤(rùn)最大化的本質(zhì)使得其承擔(dān)治污責(zé)任的意愿較弱，頻繁出現(xiàn)將未達(dá)標(biāo)處理的廢水直接排入湖中的現(xiàn)象。

2. 不同規(guī)模企業(yè)的湖泊治理參與程度存在差異。在依賴東湖自然風(fēng)光和湖泊資源生存和發(fā)展的企業(yè)中，國(guó)有控股企業(yè)、中外合資公司等大型企業(yè)，對(duì)自身在東湖治理中的主體責(zé)任有著客觀認(rèn)識(shí)。由于生態(tài)環(huán)境部門經(jīng)常性地對(duì)企業(yè)截污減排進(jìn)行檢查，開展東湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳，使得這些企業(yè)對(duì)東湖治理的必要性和迫切性有著清晰的認(rèn)識(shí)。大型企業(yè)在雄厚的企業(yè)資本和強(qiáng)有力的政策扶持下，基本按照國(guó)家法律要求安裝有排污監(jiān)測(cè)設(shè)備，并配合生態(tài)環(huán)境部門的工作，按時(shí)繳納排污費(fèi)。相比之下，中小型企業(yè)成為污染物排放監(jiān)測(cè)的盲區(qū)。例如，雖然東湖子湖廟湖和官橋湖沿岸的風(fēng)光村內(nèi)大型的排污口已經(jīng)被堵住，但一些違法私挖的排污口仍然可見。這些企業(yè)大部分為個(gè)體經(jīng)營(yíng)，主要來自農(nóng)村，對(duì)東湖治理情況漠不關(guān)心，亦缺乏必要湖泊保護(hù)知識(shí)。同時(shí)，中小型的工業(yè)企業(yè)，如造紙廠、有色金屬加工等企業(yè)，盡管有一定資本積累，能夠引入監(jiān)測(cè)設(shè)備和污水凈化系統(tǒng)，但為了壓縮生產(chǎn)成本，在制定企業(yè)章程和確立發(fā)展目標(biāo)時(shí)常常對(duì)履行湖泊保護(hù)責(zé)任避而不談。即便設(shè)置了參與湖泊治理方面的規(guī)定，在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中往往也形同虛設(shè)。此外，違法成本較低也使得沿岸中小型企業(yè)更加不重視湖泊環(huán)境保護(hù)。低違法成本和違法獲取的暴利讓許多中小企業(yè)不惜鋌而走險(xiǎn)。

（三）新聞媒體：輿論引導(dǎo)力不足

所謂輿論引導(dǎo)是指各種媒體通過組織、選擇、解釋、處理和生產(chǎn)相關(guān)的環(huán)境信息，促使處于耗散狀態(tài)的輿論向著積極方向發(fā)展的社會(huì)過程。新聞媒體作為輿論影響的重要力量，其傳遞湖泊環(huán)境保護(hù)信息的質(zhì)量高低直接影響著社會(huì)輿論環(huán)境和受眾心理。

1. 媒體部門對(duì)輿情引導(dǎo)作用的重要性認(rèn)識(shí)不足。作為國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)，東湖對(duì)于武漢經(jīng)濟(jì)、文化、旅游等發(fā)展有著重要意義，武漢市媒體行業(yè)也越來越重視東湖保護(hù)的宣傳教育和重大突發(fā)湖泊污染事件的報(bào)道。但在輿論引導(dǎo)策略上仍存在問題。武漢市媒體新聞報(bào)道內(nèi)容同質(zhì)化現(xiàn)象較為嚴(yán)重。比如，各主流媒體爭(zhēng)相針對(duì)“武漢市湖泊填占、污染問題嚴(yán)重”“武漢東湖水污染嚴(yán)重致5萬公斤死魚翻塘”等湖泊污染問題進(jìn)行報(bào)道，但相關(guān)內(nèi)容和觀點(diǎn)評(píng)論基本一致，導(dǎo)致受眾對(duì)媒體的信任度和關(guān)注度逐漸下降。

2. 互聯(lián)網(wǎng)媒體利用效率低。自“全媒體”這一概念提出，互聯(lián)網(wǎng)成為了新聞媒體與社會(huì)公眾交流的重要平臺(tái)。與傳統(tǒng)新聞媒體“我說你聽”“你問我答”的單一化、灌輸式報(bào)道模式不同，互聯(lián)網(wǎng)讓更多的人參與到新聞?shì)浾摥h(huán)境中。事實(shí)上，諸如長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)、武漢廣播電視臺(tái)這類在全市乃至全省具有影響力的傳統(tǒng)媒體，都順應(yīng)時(shí)代潮流和市場(chǎng)需求拓展了新媒體業(yè)務(wù)。但其新聞稿件基本上沿用過去刻板嚴(yán)肅的報(bào)道形式，媒體語言使用上也未進(jìn)行適時(shí)的轉(zhuǎn)化，尚無法滿足多元化受眾的個(gè)性化需求。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)評(píng)論留言平臺(tái)的管理混亂，存在不適當(dāng)、不真實(shí)信息未及時(shí)刪除和無法發(fā)表個(gè)人評(píng)論兩種極端情況。

3. 媒體輿情引導(dǎo)過程管理不全面。在新聞報(bào)道前，缺少合理的議程設(shè)置。從過往東湖環(huán)境問題的報(bào)道中可以看出，盡管眾媒體報(bào)道迅速，但在制定議程時(shí)忽視對(duì)公眾關(guān)注焦點(diǎn)的思考，致使中心議題與公眾難以達(dá)成共識(shí)。在新聞報(bào)道中，更是缺少權(quán)威解讀和分析。由于信息不對(duì)稱，一項(xiàng)湖泊環(huán)境問題被報(bào)道后往往伴隨著謠言、流言等謬誤言論。傳統(tǒng)媒體受到其傳播周期的制約，又常常處于事件解讀滯后的境地。而荊楚網(wǎng)、長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)官方網(wǎng)站等網(wǎng)絡(luò)新聞媒體雖然設(shè)有專家辟謠平臺(tái)，但辟謠及時(shí)性、準(zhǔn)確性不高。同時(shí)，對(duì)新聞報(bào)道者言論的約束也不夠。雖然新聞報(bào)道者享有言論自由的權(quán)利，但部分新聞報(bào)道過度強(qiáng)調(diào)個(gè)人觀點(diǎn)而影響受眾的判斷，甚至有可能扭轉(zhuǎn)輿論導(dǎo)向。且在引發(fā)關(guān)注后缺少相關(guān)后續(xù)追蹤報(bào)道，影響輿情引導(dǎo)效力的持續(xù)發(fā)揮。被曝光的湖泊破壞者們往往在社會(huì)輿論消減后，繼續(xù)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)，消極對(duì)待東湖治理。

（四）公眾：東湖環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱

環(huán)境保護(hù)意識(shí)反映了人與自然環(huán)境和諧發(fā)展的新的價(jià)值觀。東湖沿岸居民的湖泊環(huán)境保護(hù)意識(shí)相對(duì)于東湖環(huán)境問題的嚴(yán)重程度而言還存在較大差距。

1. 公眾湖泊保護(hù)的公共責(zé)任感較低。作為城市共有資源，湖泊同時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性兩種特征。這使得所有公眾都擁有使用權(quán)，同時(shí)無法阻止他人對(duì)湖泊資源的濫用，最終導(dǎo)致“公地悲劇”。對(duì)東湖沿岸居民破壞湖泊環(huán)境的案例進(jìn)行分類，主要分為過度圍網(wǎng)養(yǎng)魚、濫投藥物養(yǎng)殖、生活廢水直排入湖以及直接將垃圾倒入湖中等。湖泊環(huán)境破壞者在消費(fèi)湖泊資源以滿足自身利益需求后，卻不愿意支付使用湖泊資源的代價(jià)，逃避保護(hù)責(zé)任，致使東湖湖域面積不斷萎縮，湖泊功能日益下降，富營(yíng)養(yǎng)化程度加劇惡化。

2. “退漁還湖”積極性低。意識(shí)到湖泊在調(diào)節(jié)江河流量、維持生態(tài)平衡等方面的作用后，武漢市在東湖啟動(dòng)“退漁還湖”工作?！巴藵O還湖”涉及到政府財(cái)政補(bǔ)償、移民安家和再就業(yè)等方面的工作。東湖漁場(chǎng)是東湖養(yǎng)魚的“主陣地”，有養(yǎng)殖水面2.4萬畝，年產(chǎn)食用魚約120萬公斤，是武漢市八大漁場(chǎng)之一。受到“靠水吃水”的傳統(tǒng)思想影響，在東湖沿岸農(nóng)民、漁民眼中，從原勞動(dòng)生產(chǎn)地轉(zhuǎn)移不僅會(huì)阻斷其主要生活來源、打亂其生活習(xí)慣，還可能會(huì)破壞“風(fēng)水”、影響家族運(yùn)勢(shì)等。正因如此，一旦某項(xiàng)轉(zhuǎn)移工作的安排措施與受影響居民的個(gè)人預(yù)期不相符，這部分居民對(duì)轉(zhuǎn)移工作的態(tài)度則較為消極。

（五）環(huán)保組織：“橋梁”作用發(fā)揮有限

環(huán)保組織具有非利益相關(guān)性、價(jià)值中立性與專業(yè)性，能夠在環(huán)境沖突的化解中做到公正客觀，是為社會(huì)公益服務(wù)的第三方組織。從武漢市環(huán)保組織在東湖治理中的表現(xiàn)來看，環(huán)保組織在介入湖泊環(huán)境沖突和引導(dǎo)群眾湖泊保護(hù)行動(dòng)中的主動(dòng)性較差，在“政社”之間的溝通反饋?zhàn)饔靡喟l(fā)揮有限。

1. 環(huán)境保護(hù)組織整體上力量仍然弱小。據(jù)國(guó)家民政部統(tǒng)計(jì)，湖北省登記在案的社會(huì)組織超過15000個(gè)，但其中環(huán)保組織數(shù)量較少，專以東湖保護(hù)或湖泊保護(hù)為目標(biāo)的社會(huì)組織就更少了。相較于近年東湖的湖泊污染、湖域縮減、湖泊功能衰減等問題發(fā)生的頻次和數(shù)量來說，武漢市環(huán)保組織難以顧全所有治理活動(dòng)。同時(shí)，環(huán)保組織自身專業(yè)性也待加強(qiáng)。環(huán)保組織向社會(huì)解釋、宣傳政府政策的前提是充分了解政府相關(guān)決策意圖;而在向社會(huì)各方提供湖泊保護(hù)咨詢服務(wù)和維權(quán)服務(wù)時(shí)，專業(yè)水平的高低決定了服務(wù)質(zhì)量的好壞。武漢市大多數(shù)湖泊環(huán)境保護(hù)組織內(nèi)部尚未建立專業(yè)培訓(xùn)制度，組織成員雖有環(huán)境保護(hù)的信念和熱情，卻缺乏相關(guān)理論知識(shí)，不僅難以承擔(dān)起化解環(huán)境沖突重任，更有可能降低湖泊環(huán)保組織的公信力。

2. 東湖環(huán)境保護(hù)組織群眾基礎(chǔ)較弱。湖泊保護(hù)組織群眾基礎(chǔ)薄弱主要是兩個(gè)方面造成的：一方面，部分湖泊保護(hù)組織過于行政化。在發(fā)生湖泊保護(hù)利益沖突時(shí)，環(huán)保組織多數(shù)情況下只重視與政府的合作關(guān)系，成為政府的“發(fā)言人”，較少整合群眾聲音，以群眾意見的代表身份與政府部門進(jìn)行交流溝通。過度行政化使得這些湖泊環(huán)境保護(hù)組織“獨(dú)立人格”缺失，一定程度上影響了其在政府與社會(huì)各方間保持中立性。另一方面，存在過度精英傾向。例如，湖北省湖泊保護(hù)協(xié)會(huì)的會(huì)員主要為從事湖泊保護(hù)、管理、研究專家和學(xué)者。在發(fā)展較好的湖泊保護(hù)組織的成員構(gòu)成中，高校師生、專家學(xué)者、行業(yè)精英占多數(shù)。然而各類精英在湖泊保護(hù)上討論的議題可能與普通群眾所關(guān)注的焦點(diǎn)存在一定距離。普通群眾參與度低極大地限制了環(huán)保組織社會(huì)功能的發(fā)揮。

3. 環(huán)境保護(hù)組織參與東湖治理的主動(dòng)性差。在經(jīng)費(fèi)支持上，由政府部門發(fā)起或支持的湖泊環(huán)境保護(hù)組織本應(yīng)該更有條件在重大湖泊事件的事前、事中、事后發(fā)揮作用。但現(xiàn)實(shí)是這些組織大多在“末端”參與，處于被動(dòng)位置。比如，在治理東湖污染的過程中，往往是在群眾舉報(bào)、媒體曝光、政府介入調(diào)查后，環(huán)境保護(hù)組織才作為智囊團(tuán)協(xié)助政府制定對(duì)策、向社會(huì)分析政府政策。

（六）科研院校：湖泊保護(hù)成果轉(zhuǎn)化率低

武漢市擁有國(guó)內(nèi)一流高等學(xué)府、科研院所，擁有大量不同學(xué)科背景的科研技術(shù)人員。然而，當(dāng)前武漢市科研院校在湖泊治理的科研選題、科研績(jī)效評(píng)價(jià)、科研技術(shù)成果轉(zhuǎn)移等方面存在偏差，致使科研成果轉(zhuǎn)化率低。

1. 湖泊保護(hù)類科研項(xiàng)目缺乏市場(chǎng)適應(yīng)性。第一，科研院校封閉運(yùn)作，選題申報(bào)前缺少與政府、企業(yè)的溝通?？蒲羞x題常常脫離生產(chǎn)實(shí)踐和東湖治理的客觀需求，很難形成綠色生產(chǎn)力。第二，湖泊保護(hù)類的技術(shù)開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化類課題立項(xiàng)少?？蒲羞x題立項(xiàng)評(píng)審所邀請(qǐng)的評(píng)審專家主要來自高校和研究所，這些專家針對(duì)這類選題中綠色技術(shù)的構(gòu)想及保護(hù)東湖環(huán)境的價(jià)值給出的評(píng)價(jià)往往側(cè)重于學(xué)術(shù)價(jià)值，大多青睞湖泊治理領(lǐng)域的前沿問題研究或理論型研究，湖泊保護(hù)技術(shù)應(yīng)用類選題的立項(xiàng)率較低。第三，存在重立項(xiàng)、輕實(shí)用傾向。一些科研院校對(duì)科研項(xiàng)目日常管理的人員、經(jīng)費(fèi)的配備不足，相關(guān)管理制度松散，科研項(xiàng)目的結(jié)題方式主要限定在論文、專利產(chǎn)出數(shù)量，缺少對(duì)湖泊保護(hù)成果類項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)化的可行性評(píng)估，造成環(huán)?？蒲谐晒a(chǎn)出低和實(shí)用性較差。

2. 綠色科研績(jī)效評(píng)價(jià)制度較落后。目前，國(guó)內(nèi)科研院?？己丝蒲腥藛T主要看重其所擁有的科研項(xiàng)目的數(shù)量、產(chǎn)出科研成果的多寡，特別是在國(guó)內(nèi)外權(quán)威期刊發(fā)表的論文數(shù)量以及由此爭(zhēng)取到的科研經(jīng)費(fèi)的多少。在科研績(jī)效評(píng)價(jià)制度上，綠色技術(shù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化及其對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的效益僅為次要考核指標(biāo)，所占權(quán)重較輕。在考評(píng)辦法和與之相掛鉤的職稱晉升制度的壓力之下，科研人員一方面在科研中僅重視研究出的技術(shù)成果的經(jīng)濟(jì)效益，忽視技術(shù)對(duì)生態(tài)的影響;另一方面，科研人員為完成科研任務(wù)，只追求研究成果數(shù)量上的累積，而忽略研究成果應(yīng)用、二次開發(fā)，搞一些“短平快”的項(xiàng)目，開展低水平的重復(fù)研究。落后的科研績(jī)效評(píng)價(jià)制度不利于激勵(lì)科研人員投身湖泊環(huán)境保護(hù)技術(shù)成果開發(fā)與應(yīng)用研究，制約了綠色科技成果的產(chǎn)出和轉(zhuǎn)化。

三、六元主體協(xié)同共治框架下國(guó)內(nèi)外湖泊治理經(jīng)驗(yàn)

德國(guó)的博登湖、日本的琵琶湖、我國(guó)合肥市的巢湖都經(jīng)歷過不同程度的湖泊污染和破壞。在這些湖泊生態(tài)環(huán)境修復(fù)的過程中，國(guó)內(nèi)外積累了大量的治理經(jīng)驗(yàn)。

（一）德國(guó)的“博登湖模式”

首先，在認(rèn)識(shí)上提升水生態(tài)保護(hù)的思想認(rèn)識(shí)。德國(guó)博登湖治理行動(dòng)始終強(qiáng)調(diào)綜合協(xié)調(diào)的理念，并將湖泊治理的意義上升到整個(gè)水生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展高度。其次，促進(jìn)多方利益團(tuán)體的協(xié)調(diào)合作。在平衡多方利益和協(xié)調(diào)短期與長(zhǎng)期社會(huì)利益方面，德國(guó)與歐盟湖泊管理部門通過推進(jìn)“博登湖—萊茵水廠共同體”的構(gòu)建，以及開展博登湖國(guó)際大會(huì)等方式搭建溝通平臺(tái)。再次，建立流域統(tǒng)一管理體制。在德國(guó)湖泊治理體系中，流域統(tǒng)一管理是其中一項(xiàng)重要制度。流域統(tǒng)一管理是多維度的管理，既包括水面與陸地、上下游和左右岸的統(tǒng)一管理，也有不同級(jí)別行政部門間和不同領(lǐng)域行政部門間的溝通協(xié)調(diào)，還有利用科學(xué)技術(shù)、法律、經(jīng)濟(jì)等手段的多樣化管理。第四，引入專業(yè)社會(huì)組織參與湖泊治理。除了政府行政部門外，還需要多層次專業(yè)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如博登湖國(guó)際水體保護(hù)委員會(huì)（IGKB）、博登湖漁業(yè)國(guó)際全權(quán)大會(huì)（IBKF）、博登湖國(guó)際航運(yùn)委員會(huì)（ISKB）。

（二）日本的“琵琶湖模式”

首先，完善法律體系為湖泊治理工作的開展提供堅(jiān)實(shí)保障[5]。滋賀縣政府在日本政府頒布的《公害對(duì)策基本法》《水質(zhì)污濁防止法》基礎(chǔ)上，根據(jù)不同階段琵琶湖水污染治理狀況和環(huán)境保護(hù)需求陸續(xù)出臺(tái)一系列專項(xiàng)政策和法規(guī)。其次，多元主體參與湖泊治理的全過程。在制定湖泊治理計(jì)劃時(shí)，滋賀縣政府在草擬年度實(shí)施計(jì)劃前會(huì)充分聽取社會(huì)各界的聲音;在計(jì)劃確認(rèn)前，社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織、個(gè)人還可以提出二次修改意見，合理的意見將會(huì)被政府采納。另外，在湖泊治理過程中，社會(huì)公眾還可以通過政府公布的環(huán)境白皮書、學(xué)校教育、新聞媒體等途徑，學(xué)習(xí)環(huán)境保護(hù)政策法律，參加環(huán)保科普教育活動(dòng)，深入了解琵琶湖的環(huán)境狀況，并參與到治理中。

（三）合肥市的“巢湖模式”

第一，采取“頂層設(shè)計(jì)、一龍治水”治理模式。在市級(jí)層面成立環(huán)巢湖生態(tài)示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，制定巢湖治理綜合規(guī)劃，負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一指揮，并由市委書記擔(dān)任組長(zhǎng);在各縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)及職能部門成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)治湖項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù);各領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)7個(gè)辦公室，主要負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)、服務(wù)保障及領(lǐng)導(dǎo)小組交辦的其他任務(wù)[6]。正是這種高規(guī)格的決策機(jī)構(gòu)和扁平化的指揮落實(shí)體系，為巢湖治理的高效推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第二，從源頭治理巢湖湖泊污染。合肥市政府制定“治湖先治河，治湖先治污，治污先治源”的治水方略，來根治湖泊污染問題。實(shí)踐中，合肥市具體問題具體分析，通過委派專家小組實(shí)地考察巢湖各子湖域的污染情況、污染物構(gòu)成和污染成因，采取“一河一策”的治理方式，因地制宜，專門針對(duì)各子湖域的水文特性和水污染特征制定湖泊治理政策。

第三，成立湖泊治理專家聯(lián)合體。合肥市專門成立湖泊治理專家聯(lián)合體，囊括安徽省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院、上海市政設(shè)計(jì)研究總院、合肥市政設(shè)計(jì)研究院、山東省水利勘測(cè)設(shè)計(jì)院等設(shè)計(jì)單位，中科院南京地理與湖泊研究所、中科院武漢水生生物研究所、中科院合肥物質(zhì)研究院等科研機(jī)構(gòu)，武漢大學(xué)、河海大學(xué)等知名高校，以及國(guó)禎環(huán)保公司、合肥市生態(tài)環(huán)境局環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站等監(jiān)測(cè)調(diào)查單位。這些科研院校、研究機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)單位熟悉國(guó)內(nèi)湖泊治理情況，并擁有豐富湖泊治理經(jīng)驗(yàn)和高技術(shù)水平。不同學(xué)科背景的專家，以民主討論、充分溝通的方式，對(duì)每個(gè)治湖項(xiàng)目進(jìn)行“三堂會(huì)審”，協(xié)助政府部門作出科學(xué)決策。

四、六元主體協(xié)同共治框架下優(yōu)化武漢市東湖治理的路徑

基于ACCEPT共治體系，優(yōu)化東湖治理既需要政府部門明確其職能，又需要企業(yè)、新聞媒體、環(huán)保組織、公眾、科研院校等做好正確定位。同時(shí)，還需要政府與社會(huì)各主體達(dá)成保護(hù)東湖環(huán)境的共識(shí)，建立高效的六元主體合作網(wǎng)絡(luò)。

（一）政府（Administration）：做好宏觀布局與規(guī)劃

1. 理順東湖管理體制。首先，應(yīng)實(shí)行湖泊保護(hù)綜合管理體制。一是東湖治理需強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同參與。政府部門要重新定位其職能，更多地為各利益主體提供民主協(xié)商的平臺(tái)，保障各主體在東湖治理決策中的“發(fā)言權(quán)”。二是學(xué)習(xí)德國(guó)“博登湖模式”中的流域統(tǒng)一管理方法，在劃分東湖管理空間時(shí)，要從整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)著眼確定東湖管理空間范圍，改變以往以行政區(qū)域劃分東湖及其子湖管理范圍的機(jī)械式劃分方法。在明確政府“服務(wù)”職能的基礎(chǔ)上，仿效合肥市“巢湖模式”中的“一龍治水”模式，分別在市級(jí)和區(qū)級(jí)層面設(shè)立由發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境局、水利局、湖泊局和東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)等關(guān)聯(lián)部門主要領(lǐng)導(dǎo)組成的東湖治理領(lǐng)導(dǎo)小組，來行使東湖治理工作的協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理職能;在領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，作為處理日常事務(wù)的直接機(jī)構(gòu);另設(shè)立一個(gè)由專家組成的技術(shù)咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)為領(lǐng)導(dǎo)小組提供專業(yè)的技術(shù)支持。

其次，構(gòu)建完整的東湖環(huán)境信息公開制度。一是政府作為東湖管理和規(guī)劃政策的制定者，可以學(xué)習(xí)日本“琵琶湖模式”中的經(jīng)驗(yàn)，將制定的政策初稿通過政府官方網(wǎng)站、主流新聞媒體、新聞發(fā)布會(huì)等多種渠道及時(shí)向社會(huì)公示，保障各主體知情權(quán);同時(shí)，政府部門需將從各大信息平臺(tái)收集到的反饋建議進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，采納其中合理意見，并將修改后的政策終稿再次公之于眾，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。二是武漢市生態(tài)環(huán)境局、湖泊管理局、環(huán)境監(jiān)測(cè)中心等湖泊環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)東湖環(huán)境關(guān)鍵定量指標(biāo)信息的披露。

再次，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的東湖保護(hù)資金投入機(jī)制。在加大政府縱向轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，促進(jìn)各區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付;積極籌措社會(huì)資金參與到東湖治理事業(yè)之中。設(shè)立東湖保護(hù)基金，并加強(qiáng)對(duì)保護(hù)、補(bǔ)償資金的監(jiān)管。

最后，構(gòu)建和完善湖泊保護(hù)的相關(guān)法規(guī)政策。應(yīng)進(jìn)一步明確東湖相關(guān)管理部門所擁有的權(quán)責(zé)，強(qiáng)化湖泊主管部門的權(quán)威;根據(jù)東湖水文特征、湖泊環(huán)境現(xiàn)狀、污染物特點(diǎn)和治理進(jìn)展等情況，制定有針對(duì)性的東湖專門保護(hù)法規(guī)政策;明確東湖湖泊管理體制下各政府職能部門分工與權(quán)限范圍劃分的基本原則以及協(xié)同執(zhí)法的基本程序等法律要素[7]。

2. 完善東湖環(huán)境準(zhǔn)入體系。制定科學(xué)的東湖環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，廣泛聽取社會(huì)各方意見，鼓勵(lì)具備專業(yè)能力的學(xué)會(huì)、商會(huì)和技術(shù)聯(lián)盟制定滿足兼顧市場(chǎng)與創(chuàng)新需要的標(biāo)準(zhǔn)，提高標(biāo)準(zhǔn)制定工作的公開性，確保標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)指標(biāo)的科學(xué)性，提高標(biāo)準(zhǔn)的有效供給。

3. 建立東湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。首先，建立多元化穩(wěn)定投入機(jī)制，多渠道籌措資金。其次，建立完善的東湖湖泊資源產(chǎn)權(quán)制度。確立湖泊資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體，明確補(bǔ)償主體即湖泊開發(fā)利用中的受益者應(yīng)當(dāng)向湖泊環(huán)境保護(hù)者和做出一定犧牲的個(gè)體支付生態(tài)補(bǔ)償。再次，配套基礎(chǔ)性技術(shù)同步發(fā)展。統(tǒng)一東湖生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，組建一個(gè)由各部門優(yōu)秀治湖人才和科研專家組成的技術(shù)研發(fā)和咨詢聯(lián)合體，負(fù)責(zé)東湖生態(tài)補(bǔ)償方面的研究，并為政府治湖工作提供專業(yè)技術(shù)咨詢服務(wù)。

4. 健全東湖監(jiān)督執(zhí)法制度。其一，提高監(jiān)督執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制效率。嚴(yán)格把控監(jiān)督執(zhí)法人員進(jìn)出入門檻;建立嚴(yán)格具體的考核和追責(zé)機(jī)制;定期對(duì)東湖環(huán)境監(jiān)督隊(duì)伍的所有執(zhí)法人員進(jìn)行素質(zhì)拓展教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。其二，完善監(jiān)督執(zhí)法保障機(jī)制。各湖泊管理部門要聯(lián)合執(zhí)法;完善問責(zé)機(jī)制，將“湖長(zhǎng)制”真正落實(shí)為“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”;實(shí)現(xiàn)湖泊信息的互通;完善湖泊違法違規(guī)行為舉報(bào)制度和公開制度。充分利用諸如官方微信公眾號(hào)、微博、郵箱等現(xiàn)代互動(dòng)交流平臺(tái)，拓展多元化舉報(bào)渠道，并優(yōu)化投訴程序，有效借助公眾力量實(shí)現(xiàn)對(duì)湖泊環(huán)境的監(jiān)督保護(hù)。

（二）企業(yè)（Companies）：主動(dòng)踐行綠色經(jīng)營(yíng)模式

首先，要樹立綠色發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)思想。東湖沿岸企業(yè)特別是中小型工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者必須盡快提高綠色經(jīng)營(yíng)管理水平，樹立綠色戰(zhàn)略指導(dǎo)思想。確定和實(shí)施切合實(shí)際的綠色戰(zhàn)略目標(biāo)、綠色技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略、綠色市場(chǎng)戰(zhàn)略、綠色產(chǎn)品戰(zhàn)略等。其次，構(gòu)建企業(yè)治污減排管理體系。完善企業(yè)污染物排放定額指標(biāo)制度，建立企業(yè)治污減排監(jiān)測(cè)制度，完善企業(yè)治污減排的績(jī)效考核制度。第三，走綠色合作互助之路。大型企業(yè)間實(shí)行強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，共享科技人才、綠色技術(shù)設(shè)備，促進(jìn)綠色環(huán)保技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，以發(fā)揮其技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)，為東湖沿岸的中小型企業(yè)提供治污減排的技術(shù)咨詢和專業(yè)服務(wù)。綠色合作互助也應(yīng)在企業(yè)與科研院校間進(jìn)行。

（三）新聞媒體（Classic & New media）：引導(dǎo)正確社會(huì)輿論

首先，綜合傳統(tǒng)媒體和新媒體、融媒體的傳播優(yōu)勢(shì)。新聞媒體發(fā)揮輿論引導(dǎo)作用時(shí)應(yīng)綜合利用新老媒體的各自優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)把握正確新聞?shì)浾摰闹鲃?dòng)權(quán)和控制權(quán)。其次，強(qiáng)化新聞媒體輿情引導(dǎo)的過程管理。及時(shí)捕捉輿情熱點(diǎn)，增強(qiáng)對(duì)東湖熱點(diǎn)問題的預(yù)見性。通過對(duì)東湖環(huán)境保護(hù)方面的輿情熱點(diǎn)形成、發(fā)展的規(guī)律分析，總結(jié)出公眾關(guān)注、關(guān)切的焦點(diǎn)問題，及相關(guān)輿情熱點(diǎn)出現(xiàn)的規(guī)律，并做出合理的預(yù)測(cè)。在東湖治理領(lǐng)域出現(xiàn)輿情熱點(diǎn)的初期，本地新聞媒體應(yīng)該主動(dòng)為該輿論“設(shè)定議程”，通過正面宣傳擠壓各種負(fù)面、偏激言論的生存空間。

（四）環(huán)保組織（Environmental groups）：發(fā)揮“政社”間的“橋梁”作用

首先，組建環(huán)保組織聯(lián)盟，壯大湖泊保護(hù)力量。成立武漢市環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會(huì)或者公益聯(lián)盟組織，將各環(huán)保組織、團(tuán)體所積累的分散的社會(huì)影響力匯聚在一起，擴(kuò)大武漢市環(huán)保組織的社會(huì)影響力。其次，加強(qiáng)公信力建設(shè)，擴(kuò)大群眾基礎(chǔ)。制定科學(xué)的組織運(yùn)作章程以規(guī)范組織成員的行為，并健全組織內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制以確保相關(guān)規(guī)章制度的有效執(zhí)行，積極與公眾溝通交流，通過微博、微信公眾號(hào)等宣傳媒介，定期宣講東湖保護(hù)知識(shí)，及時(shí)更新組織的相關(guān)環(huán)保行動(dòng)并回復(fù)網(wǎng)友留言，不僅普及湖泊保護(hù)知識(shí)，也可以通過設(shè)立“東湖保護(hù)日”，與武漢市中小學(xué)和沿湖社區(qū)合作，吸引更多公眾加入到東湖保護(hù)行動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)全民參與。再次，優(yōu)化環(huán)保組織與企業(yè)之間的互動(dòng)關(guān)系。環(huán)保組織應(yīng)充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在企業(yè)申報(bào)涉湖建設(shè)項(xiàng)目前，為企業(yè)提供環(huán)保政策咨詢服務(wù)，預(yù)審涉湖建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃方案，提供項(xiàng)目可行性和環(huán)境影響評(píng)價(jià)分析報(bào)告。深入到東湖沿岸企業(yè)開展環(huán)保政策分析報(bào)告、座談會(huì)，定期與企業(yè)負(fù)責(zé)人交流，了解企業(yè)踐行綠色經(jīng)營(yíng)中獲得的經(jīng)驗(yàn)和存在的阻礙，并將相關(guān)數(shù)據(jù)整合、反饋給政府部門，以便政府部門及時(shí)做出相應(yīng)調(diào)整。第四，注重人才隊(duì)伍的發(fā)展。發(fā)揮第三方監(jiān)督作用，培育資源環(huán)境、計(jì)量統(tǒng)計(jì)學(xué)、公共管理等多元學(xué)科專業(yè)人才;建立定期志愿者培訓(xùn)機(jī)制，提升整個(gè)東湖保護(hù)組織人才隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。

（五）公眾（Public）：積極維護(hù)東湖生態(tài)權(quán)益

在理論學(xué)習(xí)上，通過校內(nèi)課堂、新老媒體、環(huán)保組織開展的知識(shí)講座等多樣化渠道認(rèn)識(shí)東湖環(huán)境現(xiàn)狀、東湖資源損害程度、東湖保護(hù)的重要性等，明確東湖資源的特殊公共屬性，所有受益于東湖的人都應(yīng)該相應(yīng)地履行保護(hù)義務(wù)。相應(yīng)地，對(duì)待填湖、過度圍網(wǎng)養(yǎng)魚、向東湖排放污水等行為，人人享有監(jiān)督和舉報(bào)的權(quán)利。

在實(shí)踐上，武漢市民應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律所賦予的參與權(quán)。市民可以通過聽證會(huì)向政府反饋東湖沿岸污染水質(zhì)、破壞環(huán)境的行為和事件，發(fā)表對(duì)政府東湖治理工作的意見和建議。當(dāng)個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)生態(tài)利益相沖突時(shí)，東湖沿岸居民應(yīng)當(dāng)配合政府在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下制定的“退漁還湖”政策。公眾可以加入環(huán)保組織，將理論與實(shí)踐相結(jié)合，成為東湖環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的志愿者，在環(huán)保實(shí)踐中鞏固理論知識(shí)，強(qiáng)化東湖環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

（六）科研院校（Technical support institutes）：提高湖泊保護(hù)成果轉(zhuǎn)化效率

首先，樹立生態(tài)理念。其一，樹立環(huán)境保護(hù)意識(shí)。在確定湖泊保護(hù)類選題方向時(shí)，不僅要考慮自身學(xué)術(shù)專長(zhǎng)，還要積極與企業(yè)交流。其二，支持湖泊保護(hù)類科研技術(shù)開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化類課題立項(xiàng)。在科研選題立項(xiàng)評(píng)審時(shí)，邀請(qǐng)相關(guān)涉湖企業(yè)代表加入評(píng)審專家團(tuán)。其三，健全科研課題結(jié)項(xiàng)管理制度，鼓勵(lì)綠色科研。對(duì)湖泊保護(hù)類的技術(shù)應(yīng)用型科研課題，要求結(jié)題時(shí)必須出具權(quán)威單位提供的環(huán)保影響評(píng)價(jià)報(bào)告、可行性分析報(bào)告，以確保這些科研技術(shù)成果在發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)兼顧生態(tài)效益，能夠真正投入到企業(yè)治污減排的生產(chǎn)活動(dòng)中。

其次，改革科研績(jī)效評(píng)價(jià)制度。在對(duì)科技研發(fā)人員進(jìn)行考核時(shí)，將科研創(chuàng)新成果的環(huán)保性、實(shí)用性和推廣可行性作為評(píng)價(jià)指標(biāo)納入科研績(jī)效評(píng)價(jià)之中;在對(duì)科研成果轉(zhuǎn)化管理人員進(jìn)行考核時(shí)，應(yīng)該更加看重其推廣綠色環(huán)?？蒲谐晒臉I(yè)績(jī)、綠色環(huán)?？蒲屑夹g(shù)成果應(yīng)用的實(shí)際情況及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

再次，建立綠色科研技術(shù)成果轉(zhuǎn)移制度?？蒲性盒Ｒ鞔_科研技術(shù)成果轉(zhuǎn)化部門的職責(zé)和權(quán)利，重視科研管理團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，吸收具備擅長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)管理和技術(shù)產(chǎn)品營(yíng)銷推廣的專業(yè)人員，強(qiáng)化部門的經(jīng)營(yíng)式開發(fā)功能。東湖沿岸企業(yè)作為湖泊保護(hù)類科研成果的應(yīng)用主體，科研院校應(yīng)加強(qiáng)與這些企業(yè)的技術(shù)交流與溝通。

東湖治理的好壞不單取決于政府治理能力、社會(huì)多元主體的功能發(fā)揮，更取決于整個(gè)社會(huì)在湖泊環(huán)境共治上的認(rèn)同度。東湖環(huán)境保護(hù)的合作意識(shí)對(duì)于東湖治理的良性發(fā)展具有能動(dòng)作用。而六元主體要建立信任與合作伙伴關(guān)系，就要培養(yǎng)保護(hù)東湖環(huán)境的公共精神和社會(huì)認(rèn)同感。這一方面要求政府從公共性的價(jià)值理念出發(fā)，利用政府官網(wǎng)、聽證會(huì)、新聞媒體等溝通渠道了解社會(huì)各協(xié)同主體的利益訴求，不斷擴(kuò)大政府與其他各類協(xié)同主體的利益交匯點(diǎn)，從而形成與公共生態(tài)利益方向一致的行政方向，最終求得利益分享、共贏互利。另一方面企業(yè)、新聞媒體、環(huán)保組織、公眾、科研院校要在廣泛參與湖泊保護(hù)的活動(dòng)中，明確自身在東湖治理中的“主人翁”地位，不斷提升多元合作意識(shí)和公共責(zé)任感。例如，企業(yè)與科研院校的合作交流，促進(jìn)湖泊保護(hù)成果轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)企業(yè)綠色經(jīng)營(yíng);新聞媒體與環(huán)保組織共同搭建“政社”交流平臺(tái)，各自利用自身專長(zhǎng)與優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)東湖治理進(jìn)程、民意民聲的實(shí)時(shí)反饋;公眾可以通過參加科研院校的專題講座、加入環(huán)保組織的東湖保護(hù)活動(dòng)等與其他主體協(xié)同合作，積極維護(hù)東湖生態(tài)權(quán)益。

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