錢毅

摘要：在新修訂的《檔案法》中，“檔案信息化建設(shè)”專章入法是我國檔案信息化建設(shè)歷程中的重要里程碑，為數(shù)字轉(zhuǎn)型時(shí)期的檔案信息化建設(shè)提供全面的法律保障。文章從各國通用做法、信息技術(shù)帶來的新挑戰(zhàn)、信息化長期發(fā)展積累的經(jīng)驗(yàn)成果、法律效力的明確與業(yè)務(wù)的宏觀指引等四個(gè)方面分析了檔案信息化入法的必要性和可能性，并從新修訂的《檔案法》對電子檔案法律效力的明確回應(yīng)、注重檔案信息化建設(shè)的支持保障與關(guān)系協(xié)調(diào)、全覆蓋信息化核心要素三個(gè)方面進(jìn)行闡述。

關(guān)鍵詞：檔案法 檔案法修訂 檔案信息化

Abstract： The entry of the special chapter "Ar？ chives Informatization Construction" in the newly re？ vised Archives Law is an important milestone in the course of archives informatization construction in Chi？ na， which provides a comprehensive legal guarantee for the construction of archives informatization in the digital transformation period. This article analyzes the necessity and possibility of informatization of ar？ chives into law from four aspects： common practices in various countries， new challenges brought by infor？ mation technology， accumulated experience in the long- term development of informatization， clarifica？ tion of legal effects and macro guidance for busi？ ness. It also expounds three aspects： a clear re？ sponse to the informatization of archives， a focus on support and relationship coordination for archives in？ formatization construction， and the core elements of full coverage informatization.

Keywords： Archives Law； Revision of the Ar？ chives Law； Archival work informatization

新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）增加的“檔案信息化建設(shè)”專章是本次修訂最為重要的變化之一。作為檔案領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，新修訂的《檔案法》是國家第一次從法律高度對檔案信息化建設(shè)做出的全面、系統(tǒng)的規(guī)定，也是第一次明確電子檔案的法律效力和憑證作用。這是我國檔案信息化建設(shè)歷程中的重要里程碑，將為解決檔案管理現(xiàn)代化實(shí)踐中的核心問題提供堅(jiān)實(shí)有力的法律保障。通過對檔案信息化的全方位規(guī)定，新修訂的《檔案法》宣示了一種法律指引，旨在利用信息化手段應(yīng)對檔案形態(tài)面臨“千年未有之大變局”的新局面，以便全面實(shí)現(xiàn)以信息化為核心的檔案管理現(xiàn)代化，有效發(fā)揮檔案工作在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性作用。

一、檔案信息化入法正當(dāng)其時(shí)

（一）采用法律手段保障以電子檔案管理為核心的檔案信息化工作是各國的通用做法

根據(jù)2008年中國人民大學(xué)電子文件管理團(tuán)隊(duì)對美、加、英、澳等十?dāng)?shù)國電子文件和數(shù)字檔案管理規(guī)范（含法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等）的大規(guī)模調(diào)研報(bào)告，多數(shù)國家已普遍將電子文件管理納入政府公共管理法規(guī)體系以保證電子文件控制力；納入業(yè)務(wù)活動法規(guī)以保證電子文件證據(jù)力；納入信息利用法規(guī)體系以保證服務(wù)力[1]。報(bào)告明確提出：“最值得我國學(xué)習(xí)和借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)是將其社會化和法制化納入機(jī)制?！笨梢姡滦抻啞稒n案法》的形式和內(nèi)容與學(xué)界的研究成果形成了有效共頻。

（二）信息技術(shù)浪潮帶來的新挑戰(zhàn)需要在法律層面上進(jìn)行必要“表態(tài)”

以電子檔案管理為代表的檔案信息化工作與當(dāng)初1987年《檔案法》立法時(shí)的技術(shù)環(huán)境已經(jīng)大相徑庭。近年來，以“大智云移物區(qū)”為代表的各類技術(shù)迅猛發(fā)展使得檔案對象原生空間迭代加速，以數(shù)據(jù)驅(qū)動為特征的新技術(shù)環(huán)境已經(jīng)形成規(guī)模，檔案機(jī)構(gòu)開始面對業(yè)務(wù)部門形成的大量嶄新類型、不同態(tài)別的檔案對象，檔案工作面臨著空前的業(yè)務(wù)與技術(shù)挑戰(zhàn)。法律作為管理規(guī)范中的最高層級，需要就這些變化與挑戰(zhàn)進(jìn)行必要“表態(tài)”，包括鼓勵、約束與規(guī)范，長時(shí)間回避是不妥甚至是有害的。此次檔案信息化入法可謂正當(dāng)其時(shí)，將為新技術(shù)環(huán)境中的電子檔案管理提供法律對標(biāo)。唯此，才能真正攪動技術(shù)領(lǐng)域這一池春水，激發(fā)市場活力，收獲技術(shù)紅利，有效應(yīng)對檔案機(jī)構(gòu)面臨的數(shù)字轉(zhuǎn)型、單軌制管理與深度服務(wù)的挑戰(zhàn)。

（三）檔案信息化長期發(fā)展積累的經(jīng)驗(yàn)成果已具備成法條件

我國屬于大陸法系，普遍以條文法為主，相較英美法系的判例法而言，寫入法條的相關(guān)內(nèi)容存在較高的準(zhǔn)入門檻。檔案信息化工作在近三十年的發(fā)展歷程中穩(wěn)步推進(jìn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家檔案局每五年發(fā)布的規(guī)劃文件中都把檔案信息化作為優(yōu)先重點(diǎn)任務(wù)予以安排，先后印發(fā)了《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》《數(shù)字檔案室建設(shè)指南》，提出了“建立一批電子文件中心和數(shù)字檔案館，實(shí)現(xiàn)檔案信息資源社會共享”的總體目標(biāo)[2]。新修訂《檔案法》涉及的核心業(yè)務(wù)和典型做法在實(shí)踐中都已經(jīng)歷較長時(shí)間的應(yīng)用和檢驗(yàn)，事實(shí)上，這也是我國多年檔案信息化建設(shè)成效的結(jié)晶。

（四）新修訂的《檔案法》對電子檔案法律效力、檔案信息化宏觀指引與核心業(yè)務(wù)要求予以有效回應(yīng)

國家法律是屬于頂層規(guī)范，注重調(diào)整相關(guān)領(lǐng)域各種重大秩序，具有強(qiáng)烈的指引甚至強(qiáng)制作用。隨著檔案信息化的深入發(fā)展，一些深層的沉疴癥結(jié)問題逐漸浮現(xiàn)，比較典型的包括電子檔案法律效力、檔案信息化長期可持續(xù)發(fā)展問題等。限于相關(guān)法律規(guī)范缺失，檔案信息化后勁乏力，有陷入停滯期的巨大風(fēng)險(xiǎn)。檔案信息化入法既正視了這些問題，同時(shí)也為如何解決問題的核心措施提供了法律背書。這將從實(shí)質(zhì)上支撐檔案信息化有質(zhì)量地可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)該看到，新修訂的《檔案法》對法律效力、戰(zhàn)略指引、業(yè)務(wù)要求三個(gè)方面的矛盾都予以了積極有效的回應(yīng)，形成了較為完整的檔案信息化建設(shè)的法律保障框架。

二、《檔案法》對電子檔案法律效力做了明確回應(yīng)

（一）《檔案法》修訂案正視并解決了電子檔案的“身份”問題，有助于推進(jìn)檔案信息化向縱深發(fā)展

檔案信息化建設(shè)早期階段主要以目錄數(shù)據(jù)庫和檔案數(shù)字化為主，在整體檔案業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中屬于輔助地位，旨在為豐富館藏、方便利用提供基礎(chǔ)。社會數(shù)字轉(zhuǎn)型的逐漸深入要求明確電子檔案的法律地位，尤其是原生的電子檔案法律定位。歷史和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，作為電子檔案從“副本”走向“正本”的過渡階段的臨時(shí)性措施，雙套制已經(jīng)導(dǎo)致大量的浪費(fèi)。雖然有部分規(guī)范開始觸及并嘗試解決這個(gè)問題，但規(guī)范層級總體不高，規(guī)范力度有限，適用范圍偏狹。新修訂的《檔案法》明確承認(rèn)了電子檔案的法律效力，這對指導(dǎo)檔案工作從紙質(zhì)時(shí)代遷移到數(shù)字時(shí)代具有重要意義。

（二）新修訂的《檔案法》在電子檔案法律效力聲明方式上實(shí)現(xiàn)了從宣示性立法走向?qū)嵸|(zhì)性立法的轉(zhuǎn)變

新修訂的《檔案法》第三十七條明確提出：“電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用?！痹摲l采用宣示性與實(shí)質(zhì)性立法相結(jié)合的方式進(jìn)行表述，效力聲明方式有了長足進(jìn)步。在此之前，多數(shù)法規(guī)文件對“電子文件/檔案”的效力聲明基本是純粹宣示性立法方式，如2015年發(fā)布的《會計(jì)檔案管理辦法》采用“電子會計(jì)資料附有符合《中華人民共和國電子簽名法》規(guī)定的電子簽名的，可僅以電子形式歸檔保存”的說法進(jìn)行輾轉(zhuǎn)表示；2018年《電子商務(wù)法》第十四條規(guī)定“電子發(fā)票與紙質(zhì)發(fā)票具有同等法律效力”，同年，國家檔案局發(fā)布的第13號令《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》中也僅提及“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力”；2019年《中華人民共和國檔案法》（修訂草案）也明確“不得僅因?yàn)殡娮訖n案采用電子形式而否認(rèn)其法律效力，具有法律效力的電子檔案可以以電子形式作為憑證使用”。以上方式均屬于宣示性立法。最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第九十四條關(guān)于電子數(shù)據(jù)真實(shí)性的認(rèn)定中要求明確“以檔案管理方式保管”，因而也要求對何為“檔案管理方式”進(jìn)行實(shí)質(zhì)性描述。隨著對于作為法律調(diào)整對象的電子檔案研究的漸次深入，電子檔案效力要件逐漸清晰，本次《檔案法》修訂案提出“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”可視作電子檔案效力構(gòu)成的法律要件基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)與證據(jù)法的有效銜接。電子檔案的三大核心管理要求與“檔案信息化建設(shè)”專章強(qiáng)調(diào)的“真實(shí)性、完整性、可用性和安全性”四性要求將為第三十七法條提及的后續(xù)《電子檔案管理辦法》的制訂提供更為明確的指南。

三、注重檔案信息化建設(shè)的支持保障與關(guān)系協(xié)調(diào)

新修訂的《檔案法》既強(qiáng)調(diào)了檔案信息化規(guī)劃、財(cái)政投入等要求，能夠有效扭轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)中檔案信息化存在的“被動”“可有可無”，甚至附庸的邊緣化問題，也重視協(xié)調(diào)參與檔案管理工作各方之間的協(xié)同合作關(guān)系，以便為檔案信息化工作的質(zhì)量與連續(xù)性提供有效保障。

（一）明確檔案信息化規(guī)劃與財(cái)務(wù)投入的法律保障，促進(jìn)檔案信息化可持續(xù)發(fā)展

檔案信息化工作量大、技術(shù)要求高，需要具備較高的整體保障能力，包括納入整體規(guī)劃、投入必要的人財(cái)物支持、協(xié)調(diào)各方關(guān)系等，唯此才能滿足現(xiàn)代國家治理與數(shù)字轉(zhuǎn)型中對檔案工作的要求。馮惠玲教授在談及我國電子文件管理戰(zhàn)略問題研究的動因時(shí)曾提道：“各地區(qū)、各機(jī)關(guān)電子文件管理工作具有強(qiáng)烈的自發(fā)性和分散性的特征，缺少國家層面的整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)劃、戰(zhàn)略部署與方法指導(dǎo)?！盵3]這將會導(dǎo)致付出高昂的經(jīng)濟(jì)成本和社會代價(jià)。檔案信息化本身的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化等特點(diǎn)決定了檔案信息化建設(shè)中要在規(guī)劃層進(jìn)行戰(zhàn)略意圖的集中表達(dá)與主動納入，以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)建設(shè)、業(yè)務(wù)操作等方面的統(tǒng)籌安排。新修訂的《檔案法》言簡意賅地將檔案信息化建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃與財(cái)務(wù)保障進(jìn)行了法律背書。例如，第三條中提出將“檔案事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”，特別提及“將檔案事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)列入政府預(yù)算，確保檔案事業(yè)發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相適應(yīng)”。在“檔案信息化建設(shè)”專章中，開篇第一條（第三十五條）就要求“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃”。

（二）重視協(xié)調(diào)各方關(guān)系，旨在營造良好的內(nèi)外部實(shí)施環(huán)境

法律的核心功能就是協(xié)調(diào)關(guān)系，建立秩序。檔案對象本身的特殊性也決定了它必須同大量的機(jī)構(gòu)打交道，因而《檔案法》無論新舊都在檔案部門與其他部門的關(guān)系協(xié)調(diào)上投入了不少筆墨。檔案信息化管理的“相關(guān)方”則更為廣泛，牽涉幾乎所有的業(yè)務(wù)部門，任何一個(gè)方面的缺位都可能導(dǎo)致管理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、質(zhì)量不保。如我國國家層面的電子文件管理就是由中辦、國辦、國家檔案局、工信部、國家發(fā)展改革委等九部委組成的國電聯(lián)辦進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。新修訂的《檔案法》在既有的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)功能上進(jìn)行了專門性規(guī)定和針對性擴(kuò)充。首先，在內(nèi)部關(guān)系上，它堅(jiān)守了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的根本原則，確定了檔案系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系；其次，在外部協(xié)調(diào)方面，它通過明確納入機(jī)制、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等大量條款確定了各相關(guān)責(zé)任方的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)；最后，它也將相關(guān)方在檔案資源收集、保密管理、開放利用審核等方面的關(guān)系進(jìn)行了協(xié)調(diào)安排，尤其從信息化工作角度協(xié)調(diào)了上游單位、檔案機(jī)構(gòu)、信息化服務(wù)方三方的相互關(guān)系。例如，委托檔案數(shù)字化服務(wù)時(shí)，協(xié)調(diào)檔案館或檔案形成單位與檔案服務(wù)企業(yè)的關(guān)系（第二十四條）；推進(jìn)電子檔案管理信息系統(tǒng)與辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互銜接（第三十六條）；電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關(guān)部門制定（第三十七條）；協(xié)調(diào)檔案部門與其他部門、不同區(qū)域檔案部門的關(guān)系，推動檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用（第四十一條）。

四、《檔案法》對信息化核心要素做到了全覆蓋

檔案信息化建設(shè)是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)性工程，新修訂的《檔案法》除了在法律效力和宏觀管理上提出保障條款外，還對檔案信息化建設(shè)的核心要素予以必要的法律規(guī)范，包括檔案安全、系統(tǒng)建設(shè)、核心業(yè)務(wù)等。

（一）確保檔案工作安全底線

國家檔案局局長陸國強(qiáng)在《人民日報(bào)》刊文指出，“堅(jiān)持檔案工作的安全底線”是本次《檔案法》修訂的精神實(shí)質(zhì)之一[4]，據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，新修訂的《檔案法》全文中“安全”一詞出現(xiàn)了二十余次，是除檔案機(jī)構(gòu)名詞外詞頻最高的管理內(nèi)容，足可見《檔案法》對安全的重視程度?！稒n案法》要求堅(jiān)決貫徹總體國家安全觀，強(qiáng)調(diào)規(guī)范檔案工作責(zé)任制、健全檔案安全工作機(jī)制等。在具體條款中，安全管理的范圍也非常廣泛，包括數(shù)字化工作外包安全（第二十四條）、保存安全（第三十五條）、網(wǎng)絡(luò)和存儲安全（第三十九條）、安全性檢測和異地備份保管（第三十九條）等。

（二）覆蓋文檔全生命周期系統(tǒng)形態(tài)

本次《檔案法》修訂案提及四類與檔案有關(guān)的系統(tǒng)形態(tài)，既涵蓋了檔案信息管理全生命周期，也兼顧了機(jī)構(gòu)內(nèi)部利用與社會集體共享，充分體現(xiàn)了《檔案法》在系統(tǒng)管理層面的戰(zhàn)略視野。數(shù)字環(huán)境中的檔案管理在全生命周期中會進(jìn)行若干次系統(tǒng)轉(zhuǎn)移，因而構(gòu)建對應(yīng)的系統(tǒng)平臺，協(xié)調(diào)系統(tǒng)之間的關(guān)系是檔案信息化的核心任務(wù)。新修訂的《檔案法》以高屋建瓴的視角完整描述了四類系統(tǒng)形態(tài)及其建設(shè)主體，包括電子檔案管理信息系統(tǒng)、辦公自動化系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)、數(shù)字檔案館、檔案信息資源共享服務(wù)平臺等。如第三十六條規(guī)定“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)，與辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等相互銜接”；第四十條規(guī)定“有條件的檔案館應(yīng)當(dāng)建設(shè)數(shù)字檔案館”；第四十一條提出“國家推進(jìn)檔案信息資源共享服務(wù)平臺建設(shè)”。這四類系統(tǒng)形態(tài)聯(lián)絡(luò)起來就構(gòu)成整個(gè)國家檔案信息管理系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的基本脈絡(luò)。

（三）覆蓋檔案信息化的核心業(yè)務(wù)

通過對我國長期以來積累的檔案信息化建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的反思、提煉與總結(jié)，新修訂的《檔案法》對檔案信息化建設(shè)工作涉及的幾乎所有核心業(yè)務(wù)均予以了一定的規(guī)定與約束，包括資源建設(shè)、歸檔移交、數(shù)字化工作、四性檢測、保存保管、開發(fā)利用等。如明確了電子檔案要通過四性鑒定檢測（第三十九條）、數(shù)字化工作要求（第二十四條、第三十八條）、強(qiáng)化檔案的利用開發(fā)服務(wù)（第四十條、第四十一條）等。

五、結(jié)語

新修訂的《檔案法》中“檔案信息化建設(shè)”專章入法和信息化相關(guān)條款的全面規(guī)定體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)、回應(yīng)實(shí)踐關(guān)切的時(shí)代精神；彰顯了扎根實(shí)踐、以問題為導(dǎo)向的專業(yè)精神；宣示了依法治檔、堅(jiān)決保障利益相關(guān)方合法權(quán)益的法治精神，將為數(shù)字轉(zhuǎn)型時(shí)期的檔案信息化建設(shè)提供全面的法律保障。未來應(yīng)以新修訂的《檔案法》的貫徹實(shí)施為基礎(chǔ)，以修訂《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》和制訂《電子檔案管理辦法》等為手段進(jìn)一步完善、補(bǔ)充和夯實(shí)檔案信息化建設(shè)的法律保障，進(jìn)而有效推動檔案工作適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，走向依法治理，走向開放，走向現(xiàn)代化。

*本文系北京市社會科學(xué)基金項(xiàng)目“數(shù)字人文記憶構(gòu)建技術(shù)體系與產(chǎn)品研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：17JDLSB006）階段性成果。

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作者單位：1.中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院2.中國人民大學(xué)電子文件管理研究中心