吳瓊

摘要：非稅收入是地方財(cái)力的重要組成部分，優(yōu)化非稅收入收繳方式、逐步實(shí)現(xiàn)直繳入庫(kù)為財(cái)稅體制改革的必然要求。但當(dāng)前非稅收繳管理中仍存在管理法律依據(jù)不足、直繳入庫(kù)難以推進(jìn)、國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能弱化，財(cái)政非稅系統(tǒng)不完善等問(wèn)題。對(duì)此，建議完善非稅收入管理制度、持續(xù)清理非稅收入專(zhuān)戶(hù)、加強(qiáng)人行國(guó)庫(kù)監(jiān)管力度、加快非稅收入信息共享。

關(guān)鍵詞：非稅收入 直繳入庫(kù) 財(cái)政專(zhuān)戶(hù) 國(guó)庫(kù)監(jiān)督

非稅收入指除政府稅收收入及債務(wù)收入以外的財(cái)政收入，是地方財(cái)力的重要組成部分。當(dāng)前我國(guó)財(cái)稅體制改革步入攻堅(jiān)期，但非稅收入法律法規(guī)不完善、監(jiān)管機(jī)制不健全、征繳流程不通暢、資金運(yùn)行效率低等問(wèn)題仍未能得到根本解決，成為阻礙財(cái)稅體制改革深入推進(jìn)的瓶頸環(huán)節(jié)。因此，研究如何有效完善非稅收入收繳管理，確保公共資金安全高效使用，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)緊迫性。

一、非稅收入收繳管理現(xiàn)狀

當(dāng)前，非稅收入存在直繳入庫(kù)、匯繳專(zhuān)戶(hù)繳庫(kù)、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)繳庫(kù)等多種繳入人民銀行國(guó)庫(kù)的方式（見(jiàn)圖1），除教育費(fèi)附加、殘疾人就業(yè)保障金等個(gè)別項(xiàng)目隨稅收由稅務(wù)部門(mén)征收后直接繳入國(guó)庫(kù)外，其他非稅收入一般先歸集至財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行設(shè)立的非稅收入?yún)R繳專(zhuān)戶(hù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，再定期或不定期上繳國(guó)庫(kù)。涉及專(zhuān)戶(hù)的收繳方式使收繳環(huán)節(jié)增多、入庫(kù)速度減慢，甚至引起非稅收入長(zhǎng)期大量滯留專(zhuān)戶(hù)，資金收支效率較低。鑒于專(zhuān)戶(hù)收繳方式的諸多弊端，各地人民銀行國(guó)庫(kù)積極探索非稅收入脫離財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、直接繳入國(guó)庫(kù)的可行路徑。上海、天津、吉林、江蘇、福建等地國(guó)庫(kù)積極與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)溝通協(xié)作，積極推行非稅收入電子繳款，優(yōu)化非稅收入收繳流程，通過(guò)多種信息化手段，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)應(yīng)上繳國(guó)庫(kù)的非稅收入資金直接繳入國(guó)庫(kù)，提高了非稅收入繳庫(kù)的效率。

二、非稅收繳管理存在的問(wèn)題

（一）非稅收入收繳相關(guān)制度不健全，改革與管理的法律依據(jù)不足

目前非稅收入收繳管理的主要依據(jù)為《預(yù)算外資金收入收繳管理制度改革方案》（財(cái)庫(kù)〔2002〕37號(hào)），《政府非稅收入管理辦法》（財(cái)稅〔2016〕33號(hào)）?！案母锓桨浮蓖瞥鰰r(shí)間為財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革初期，對(duì)非稅收入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)收繳方式進(jìn)行了確定，在財(cái)稅體制深化改革的新形勢(shì)下已嚴(yán)重滯后?！肮芾磙k法”雖然覆蓋非稅收入的設(shè)立、征收、票據(jù)、資金、監(jiān)督等方面內(nèi)容，但有關(guān)條款模糊粗化、操作性差?，F(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)非稅收入收繳環(huán)節(jié)中執(zhí)收單位、代理銀行、財(cái)政部門(mén)、人行國(guó)庫(kù)等主體間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系、相互管理責(zé)任等未能明確，且對(duì)非稅收入收繳流程缺乏詳細(xì)統(tǒng)一的規(guī)定，造成非稅收入收繳工作難統(tǒng)難管，不利于收繳流程的優(yōu)化與管理水平的提升。

（二）非稅收入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)仍然大量存在，直繳入庫(kù)全面推進(jìn)面臨阻力

由于國(guó)庫(kù)集中收付改革形成了財(cái)政資金納入“國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系”運(yùn)行管理的方式，除人民銀行國(guó)庫(kù)賬戶(hù)外，目前，財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行仍然存在大量非稅收入專(zhuān)戶(hù)，影響非稅收入入庫(kù)效率的關(guān)鍵問(wèn)題仍未得到根本解決。同時(shí)，部分財(cái)政部門(mén)通過(guò)控制財(cái)政專(zhuān)戶(hù)中非稅收入的繳庫(kù)進(jìn)度，使非稅專(zhuān)戶(hù)成為調(diào)節(jié)預(yù)算收入的工具，商業(yè)銀行出于自身業(yè)績(jī)考核需要也期望在專(zhuān)戶(hù)中保留較多的財(cái)政存款。因此，無(wú)論從制度要求還是實(shí)際利益考慮，當(dāng)前財(cái)政部門(mén)主動(dòng)開(kāi)展非稅收入直繳入庫(kù)的動(dòng)力較弱，主要由人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)在局部地區(qū)牽頭推動(dòng)直繳入庫(kù)試點(diǎn)，并且已實(shí)現(xiàn)直繳入庫(kù)的非稅收入大多為部分執(zhí)收單位資金規(guī)模較小的項(xiàng)目，如罰沒(méi)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入等，而占比較大的土地出讓收入難以實(shí)現(xiàn)直繳。

（三）非稅收繳管理中國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能弱化，對(duì)違規(guī)行為缺乏監(jiān)管手段

國(guó)庫(kù)監(jiān)督是人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的重要特征，但在非稅收入收繳方面國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能難以充分發(fā)揮。因財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政資金具有支配權(quán)，在非稅收入監(jiān)管制度不健全的情況下，財(cái)政部門(mén)在非稅收入收繳管理中處于主導(dǎo)地位，人行國(guó)庫(kù)的事中監(jiān)督職能更多流于形式。如國(guó)庫(kù)部門(mén)雖然具備非稅收入代理銀行資格認(rèn)定的職權(quán)，但對(duì)代理銀行的選擇、管理缺乏有效的手段。并且，國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)代理銀行非稅收入延遲入庫(kù)、資金占?jí)旱刃袨槿狈ΡO(jiān)管依據(jù)與處罰手段，《商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》（中國(guó)人民銀行令〔2001〕1號(hào)）僅有國(guó)庫(kù)經(jīng)收處占?jí)?、挪用稅款等違法違規(guī)問(wèn)題的罰則，并未涉及非稅收入收繳相關(guān)內(nèi)容，即使檢查中發(fā)現(xiàn)代理銀行未在非稅收入繳入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)后10日內(nèi)劃轉(zhuǎn)國(guó)庫(kù)①，也無(wú)權(quán)對(duì)其進(jìn)行處罰。

（四）財(cái)政非稅收入管理系統(tǒng)不完善，缺少對(duì)直繳入庫(kù)功能的整體規(guī)劃

除部分已開(kāi)展直繳入庫(kù)工作創(chuàng)新的地區(qū)外，大多數(shù)地區(qū)財(cái)政部門(mén)的非稅收入管理系統(tǒng)僅能在財(cái)政部門(mén)、執(zhí)收單位和代理銀行之間實(shí)現(xiàn)資金運(yùn)行信息的共享，尚未與人民銀行國(guó)庫(kù)信息處理系統(tǒng)（TIPS）進(jìn)行對(duì)接，全面實(shí)行非稅收入直繳入庫(kù)的系統(tǒng)條件不成熟。據(jù)了解，財(cái)政部門(mén)對(duì)直繳入庫(kù)相關(guān)系統(tǒng)功能的拓展缺乏自上而下的整體設(shè)計(jì)與支持推動(dòng)，且各地財(cái)政部門(mén)使用的非稅收入管理系統(tǒng)不完全相同，在系統(tǒng)開(kāi)發(fā)維護(hù)方面處于各自為政狀態(tài)，進(jìn)行直繳入庫(kù)系統(tǒng)功能改造成本較高，因而阻礙了非稅收入直繳入庫(kù)的大范圍推開(kāi)。

三、相關(guān)建議

（一）完善非稅收入管理制度，明確相關(guān)部門(mén)監(jiān)督職能

進(jìn)一步細(xì)化非稅收入收繳管理制度，嚴(yán)格規(guī)范各地非稅收入收繳方式與繳款期限，明確執(zhí)收單位、財(cái)政部門(mén)、代理銀行間的責(zé)任關(guān)系。厘清人民銀行、人大、審計(jì)等相關(guān)部門(mén)對(duì)非稅收入的監(jiān)管職責(zé)，逐步改變財(cái)政部門(mén)在非稅收入監(jiān)管中的“壟斷”地位。

（二）持續(xù)清理非稅收入專(zhuān)戶(hù)，逐步實(shí)現(xiàn)非稅直繳入庫(kù)

財(cái)政部門(mén)應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)各類(lèi)非稅收入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的清理力度，及時(shí)將滯留在專(zhuān)戶(hù)中的資金劃至國(guó)庫(kù)。從長(zhǎng)期看，應(yīng)逐步撤消非稅收入專(zhuān)戶(hù)，徹底去除非稅收繳路徑中的梗阻，實(shí)現(xiàn)非稅收入直接繳入國(guó)庫(kù)的最終目標(biāo)。

（三）細(xì)化違規(guī)行為處罰準(zhǔn)則，加強(qiáng)人行國(guó)庫(kù)監(jiān)管力度

應(yīng)在相關(guān)制度中進(jìn)一步明確非稅收入繳庫(kù)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)的處罰規(guī)定，包括相關(guān)主體的責(zé)任認(rèn)定、罰款額度的確定方法、檢查與處罰的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)人行國(guó)庫(kù)在非稅收入代理銀行資格認(rèn)定，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理中的事中監(jiān)督作用，形成更為有效的制約機(jī)制。

（四）加快非稅收入信息共享，推進(jìn)直繳入庫(kù)系統(tǒng)建設(shè)

目前實(shí)現(xiàn)非稅收入資金與信息自動(dòng)匹配并直接繳入國(guó)庫(kù)的技術(shù)條件已經(jīng)具備，下階段財(cái)政部門(mén)與人行國(guó)庫(kù)應(yīng)共同努力推動(dòng)財(cái)政非稅收入管理系統(tǒng)與國(guó)庫(kù)TIPS的聯(lián)網(wǎng)對(duì)接，完善系統(tǒng)相關(guān)功能，為非稅收入直繳入庫(kù)提供技術(shù)支撐。

注釋?zhuān)?/p>

①《預(yù)算外資金收入收繳管理制度改革方案》中規(guī)定，各項(xiàng)非稅收入繳入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)后，由財(cái)政部門(mén)按規(guī)定在10日內(nèi)劃轉(zhuǎn)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)。

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作者單位：中國(guó)人民銀行南通市中心支行