周 亮 任 靜

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院 財(cái)政金融學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205)

一、引言

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，但是地方性政府債務(wù)現(xiàn)象越來(lái)越多、規(guī)模越來(lái)越大，蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越大。地方政府通過(guò)舉債融資，滿(mǎn)足社會(huì)公共發(fā)展的需求，在一定程度上可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和民生改善(Panizza和Presbitero，2013[1]；Eden和Kraay，2014[2]；徐長(zhǎng)生等，2016[3]；胡奕明和顧祎雯，2016[4])。但是地方債是一把雙刃劍，如果地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大、債務(wù)結(jié)構(gòu)日益失衡甚至導(dǎo)致出現(xiàn)債務(wù)違約，則可能導(dǎo)致系統(tǒng)性金融危機(jī)的爆發(fā)，并進(jìn)而阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、造成社會(huì)動(dòng)蕩。Pattillo和Ricci(2011)[5]的研究就發(fā)現(xiàn)，政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有非線性的影響，過(guò)高的負(fù)債率會(huì)降低投資效率，從而降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。Wu和Feng(2014)[6]的研究同樣發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方政府債務(wù)之間存在非線性關(guān)系，而且中國(guó)的地方債門(mén)檻水平遠(yuǎn)低于大多數(shù)經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體研究所觀察到的水平。Pan等(2017)[7]發(fā)現(xiàn)土地財(cái)政和跨轄區(qū)競(jìng)爭(zhēng)可以部分解釋政府地方債的空間變化，因此他們認(rèn)為地方政府的行為可能會(huì)損害長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者郭步超、王博(2014)[8]和邱櫟樺等(2015)[9]的研究得到了相似的結(jié)論，即地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間的關(guān)系存在著一定的閾值，當(dāng)債務(wù)負(fù)擔(dān)率低于閾值時(shí)，地方政府債務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；反之，當(dāng)債務(wù)負(fù)擔(dān)率高于閾值時(shí)，地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不存在顯著關(guān)系甚至存在反向抑制作用。 同時(shí)地方債對(duì)國(guó)家信用體系也有重大影響，如果舉債過(guò)多或者不能及時(shí)歸還，將影響民眾對(duì)國(guó)家的信用程度；更深一層，將會(huì)影響我國(guó)在國(guó)際上的社會(huì)信用和聲譽(yù)。除了信用形象受損之外，地方債的混亂還將影響社會(huì)信用環(huán)境，造成更大的經(jīng)濟(jì)隱患和國(guó)家隱患。因此要對(duì)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)更好地防范控制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正問(wèn)題，來(lái)提升整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的有效健康經(jīng)濟(jì)，維護(hù)良好市場(chǎng)秩序。鑒于此，本文擬對(duì)地方債的現(xiàn)狀和表現(xiàn)進(jìn)行深入剖析，進(jìn)而探討地方債問(wèn)題的成因所在，并提出針對(duì)性的解決對(duì)策，以期為防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、我國(guó)地方債現(xiàn)狀及表現(xiàn)

1.地方債規(guī)模龐大

我國(guó)地方債組成有公開(kāi)的，也有隱性的，全國(guó)地方債的真實(shí)總量和規(guī)模難以統(tǒng)計(jì)。就統(tǒng)計(jì)局公開(kāi)的數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)，2019年全國(guó)新增43624億元地方債，其中一般債券17742億元、專(zhuān)項(xiàng)債券25882億元。按用途劃分，發(fā)行新增債券30561億元，發(fā)行置換債券和再融資債券13063億元。截至2019年年底，我國(guó)形成的總地方債務(wù)余額達(dá)214150億元。2015年到2019年全國(guó)政府債務(wù)余額如圖1所示，可以看到，近5年的地方債政府余額不斷增加，短短5年內(nèi)政府債余額增加了約45%。我國(guó)的地方債總量龐大，增長(zhǎng)速度也有加快的趨勢(shì)。而且我國(guó)東中西三部的地方債規(guī)模和增長(zhǎng)速度也是不同步的。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和條件不同，在地方債的分布上來(lái)看，東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)地方債總量較大，而西部和中部地區(qū)舉債額規(guī)模較小，呈“西部規(guī)模<中部規(guī)模<東部規(guī)?！钡男蝿?shì)。其中西部的直接債務(wù)占債務(wù)的比例比較低，而中部和東部比較高。這主要是因?yàn)槲鞑康貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)更多的是第一產(chǎn)業(yè)為主，其他產(chǎn)業(yè)相對(duì)落后；而中部和東部的工業(yè)和服務(wù)業(yè)較為發(fā)達(dá)，第二三產(chǎn)業(yè)能夠?yàn)檎畡?chuàng)造更多的稅收，而且這些地方具有較發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較快，稅收結(jié)構(gòu)都優(yōu)于西部地區(qū)，更容易舉債，從而導(dǎo)致其直接債務(wù)占比更高。

圖1 2015-2019年全國(guó)地方政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家財(cái)政部官網(wǎng)

以湖南省(2019年數(shù)據(jù)缺失，作為中部地區(qū)的典型代表)為例，圖2報(bào)告了湖南省2014年至2018年政府債務(wù)余額?？梢钥吹剑?014年湖南省地方債務(wù)余額僅為2060億元，2018年就飆升到了3938.02億元，增長(zhǎng)幅度91.16%，幾乎翻一番，遠(yuǎn)超過(guò)全國(guó)債務(wù)增長(zhǎng)的速度。

圖2 2014-2018年湖南省地方政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)

我國(guó)地方債務(wù)不僅總量十分龐大，中東部地區(qū)分布各有不同，覆蓋面也是十分廣，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府都有不同程度的覆蓋。其中，省市政府債務(wù)構(gòu)成相對(duì)比較簡(jiǎn)單，包括公共支出和大型城市建設(shè)等。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)構(gòu)成比較復(fù)雜，地方政府的負(fù)債比例遠(yuǎn)高于省市政府，如縣級(jí)政府的債務(wù)構(gòu)成有養(yǎng)老金、醫(yī)療衛(wèi)生、城市管理等分支比較細(xì)的社會(huì)保障資金缺口。其次，大型國(guó)企在改革進(jìn)程中帶來(lái)的負(fù)面影響讓縣級(jí)政府壓力頗大。同時(shí)，教育債務(wù)、公務(wù)人員的工資債務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施貸款等項(xiàng)目都使得縣級(jí)政府不堪重負(fù)，欠下很大的地方債。這也表明，層級(jí)越低的地方政府支出項(xiàng)目越多、資金需求越大，而由于財(cái)政原因，層級(jí)越低的政府收入來(lái)源越少，巨大的壓力和收支不平衡讓底層政府欠下巨量債務(wù)。

2.償債率高、償債時(shí)間長(zhǎng)導(dǎo)致政府還債能力不足

地方性政府融資的渠道很大一部分是通過(guò)政府設(shè)立的各類(lèi)融資平臺(tái)進(jìn)行隱性負(fù)債。融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模很大，這些債務(wù)長(zhǎng)期貸款比重很大，很多債務(wù)都是10年以上的期限，但是大部分支出都是以公益項(xiàng)目為主，屬于基礎(chǔ)建設(shè)、社會(huì)保障、自然災(zāi)害等方面的支出，這些項(xiàng)目投入大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢。這些公益性債務(wù)回報(bào)緩慢、資金回報(bào)效率低，很有可能發(fā)生資金斷流，償債率也很高，這時(shí)候政府就會(huì)出現(xiàn)還不起債的情況。而且，雖然償債時(shí)間長(zhǎng)，但是還債時(shí)間十分集中，償債并沒(méi)有平均到各個(gè)年份，而是有償債高峰期。在償債高峰期，會(huì)導(dǎo)致當(dāng)年的還債本息占財(cái)政收入比重很大，也就是償債率很高。由于償債能力不足，就有了“拆東墻補(bǔ)西墻”“發(fā)新債償舊債”的不良情況，從而導(dǎo)致惡性循環(huán)。同時(shí)，各級(jí)官員只用負(fù)責(zé)自己在職期間的地方債，在升遷調(diào)任后，官員不用再負(fù)責(zé)之前的地方債，這會(huì)讓政府債務(wù)產(chǎn)生呆賬壞賬，政府拖欠債務(wù)的情況也變得更為嚴(yán)重。

3. 債務(wù)隱性化且城投債問(wèn)題嚴(yán)重

我國(guó)的地方政府債務(wù)中隱性債務(wù)占了總債務(wù)的很大一部分，2019年年底，顯性地方債約為21萬(wàn)億，而隱性債務(wù)大概有40萬(wàn)億，隱性債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)顯性債務(wù)。隱性債務(wù)是怎樣產(chǎn)生的呢？我國(guó)法律明確規(guī)定了地方政府不得負(fù)債，對(duì)地方債的發(fā)行有嚴(yán)格的程序和禁止條列。地方政府礙于法律的規(guī)定，不能明目張膽地大量發(fā)債，但是收支又不能平衡，于是巧立名目，間接發(fā)債。比如由政府間接擔(dān)保讓企業(yè)籌集資金，或者自己組建各類(lèi)金融平臺(tái)，在平臺(tái)上發(fā)行外債。這些外債沒(méi)有納入國(guó)家預(yù)算體系，沒(méi)有實(shí)行限額管理，但又需要政府兜底負(fù)責(zé)。所以在很大程度上，這些隱性債務(wù)導(dǎo)致地方債風(fēng)險(xiǎn)大大加大。

城投債也屬于地方隱性負(fù)債的一部分。城投債是地方城市類(lèi)債務(wù)的一部分，只不過(guò)它不是政府直接融資，而是通過(guò)各種城投公司利用各種金融產(chǎn)品，或者在地方融資平臺(tái)上發(fā)債來(lái)集資的一種負(fù)債。城投債一般分為企業(yè)債券、短期融資券和中期票據(jù)三種。城投債規(guī)模在不斷擴(kuò)大，截至2020年3月份，我國(guó)城投債品種共714只，規(guī)模約為5718.67億元。單與2019年同期3月相比，品種類(lèi)型上升了56%，規(guī)模上升了42%。城投債飛速膨脹，其問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重。首先城投債的信息披露不透明，因?yàn)槌峭秱髽I(yè)的披露信息要求很低。城投債企業(yè)在發(fā)債時(shí)往往只披露一小部分的財(cái)務(wù)報(bào)表，很多關(guān)鍵性的信息普遍披露程度都很低，這樣十分容易引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)，并因?yàn)檎亩档?，最終把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到地方政府上。同時(shí)，城投債的信用評(píng)級(jí)也是問(wèn)題重重，市場(chǎng)上對(duì)城投債的信用評(píng)級(jí)認(rèn)可度很低，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)方法不夠完善也不夠科學(xué)，因?yàn)樾畔⒉煌该?，評(píng)級(jí)結(jié)果的可操作性極大，并不具有權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)作用。

4.風(fēng)險(xiǎn)管理不健全以及監(jiān)管機(jī)制混亂

我國(guó)地方債缺少有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。首先，我國(guó)地方債整體信息不夠透明，隱性債務(wù)比顯性債務(wù)多得多，這就表示不可控因素很多，債務(wù)不明，風(fēng)險(xiǎn)巨大。而由于建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的指標(biāo)太多，國(guó)內(nèi)和國(guó)外的情況不同，常用的指標(biāo)也不一樣，不同的指標(biāo)表示的結(jié)果也大相徑庭，到現(xiàn)在都沒(méi)有確定官方的指標(biāo)，也就無(wú)法確立風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。其次，地方政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的確立帶有消極態(tài)度。他們不愿意完全具體公開(kāi)真實(shí)的數(shù)據(jù)，因?yàn)榉刹辉试S地方政府各種不合理借債。我國(guó)財(cái)政部的數(shù)據(jù)都是關(guān)于顯性債務(wù)，而隱形債務(wù)的規(guī)模比顯性債務(wù)更大，但是對(duì)于隱形債務(wù)缺少準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)和官方的有效管理(鄭潔和昝志濤，2019)[10]。各種融資平臺(tái)管理混亂，缺少有效的監(jiān)管。在地方債問(wèn)題盛行的情況下，到現(xiàn)在為止，還沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)業(yè)的政府部門(mén)對(duì)地方債進(jìn)行管控和監(jiān)督。我國(guó)政府債務(wù)的計(jì)量方法落后，信息混亂，并沒(méi)有建立統(tǒng)一的信息公示制度，對(duì)政府的信用等級(jí)也無(wú)法像國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家一樣進(jìn)行評(píng)估，也就無(wú)法警示地方債問(wèn)題。再加上，作為地方債資金的支出大頭，各種城市建設(shè)項(xiàng)目帶來(lái)的社會(huì)收益也難以用指標(biāo)或者數(shù)據(jù)評(píng)估。以上所述種種，都造成了我國(guó)地方債管理的混亂。

三、我國(guó)地方債問(wèn)題的成因

1.財(cái)政事權(quán)不對(duì)等導(dǎo)致政府壓力大

政府的財(cái)權(quán)主要是指各類(lèi)稅收權(quán)，政府的事權(quán)是指管轄所在區(qū)域的各種行政權(quán)，政府事權(quán)的概念相對(duì)較模糊，界限也不太清晰。一般來(lái)說(shuō)，地方政府的等級(jí)越低，行政瑣事就越多，行政機(jī)構(gòu)相對(duì)龐大繁瑣，所以事權(quán)就比較大，所需財(cái)政支出(如專(zhuān)項(xiàng)撥款，行政人員工資等)也就相對(duì)比較多。但是地方等級(jí)越低，財(cái)政權(quán)卻越小，這就產(chǎn)生了權(quán)力的不對(duì)等。1994年分稅制改革提高了中央政府的財(cái)政收入及宏觀調(diào)控能力，卻導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入所占比重不斷降低，但是地方政府的事權(quán)卻并沒(méi)有減少，財(cái)政支出的比重連年增長(zhǎng)，地方政府的財(cái)政無(wú)力支付各類(lèi)事權(quán)支出，導(dǎo)致財(cái)政資金缺口巨大，對(duì)中央政府轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)程度越來(lái)越高。而且因?yàn)椴皇撬懈黝?lèi)地方政府都有法律規(guī)定的發(fā)債權(quán)，這樣一來(lái)，地方政府的融資渠道受到極大限制阻礙，只能單靠一些稅收和中央財(cái)政撥款，導(dǎo)致財(cái)政狀況惡化，情況窘迫。同時(shí)，地方政府事權(quán)過(guò)大，有些不合理的超出了地方政府職責(zé)范圍，而相應(yīng)的財(cái)政權(quán)力卻屬于中央政府，財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致的地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配，導(dǎo)致為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)及滿(mǎn)足民生需求，地方政府只能被動(dòng)舉債，以彌補(bǔ)地方政府的財(cái)力不足(余應(yīng)敏等，2018[11]；張暉和金利娟，2019[12]；王周偉等，2019[13])。財(cái)政權(quán)力下放過(guò)程中行政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)之間的不平衡，導(dǎo)致地方政府持續(xù)存在財(cái)政赤字，并導(dǎo)致地方債務(wù)問(wèn)題。

我國(guó)政府行政機(jī)構(gòu)普遍有“事兒辦好，錢(qián)少拿”的要求，這就產(chǎn)生了有兩種常見(jiàn)的做法。第一是政府向下施加壓力，政府多立名目，達(dá)到多收款的效果。但是這種做法有很大的主觀性，容易形成亂收費(fèi)的情況，對(duì)政府、國(guó)家、社會(huì)均有不良影響，不可取。第二，它涉及向銀行、企業(yè)甚至當(dāng)?shù)鼐用窠栀J，也就是本文研究的地方債問(wèn)題。同時(shí)，政府間轉(zhuǎn)移支付的“公共池”機(jī)制凸顯了地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題(范子英和王倩，2019)[14]，一定程度上弱化了地方政府舉債的償還責(zé)任，也進(jìn)一步導(dǎo)致了地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹。例如，底層政府(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)要落實(shí)關(guān)于廣大群眾國(guó)家基本政策(如9年義務(wù)教育)，還要負(fù)責(zé)社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等各類(lèi)公共支出，還有各種突發(fā)事件。對(duì)于政府職能具體需要多少開(kāi)支，根本無(wú)法核算準(zhǔn)確。在有各種突發(fā)或者額外任務(wù)的情況下，超出的支出只能自己想辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能選擇借錢(qián)。

2.官員升遷機(jī)制不合理

在政績(jī)錦標(biāo)賽的激勵(lì)作用下，地方政府官員為了追求政績(jī)、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者各類(lèi)面子工程等而進(jìn)行的積極主動(dòng)借債行為，也是地方債務(wù)不斷攀升的重要原因。改革開(kāi)放以來(lái)，以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展目標(biāo)刺激了地方官員間的政治競(jìng)爭(zhēng)，現(xiàn)有的政治績(jī)效考核體系以及財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，是地方政府主動(dòng)借錢(qián)的主要原因(羅黨論和佘?chē)?guó)滿(mǎn)，2015[15]；沈雨婷，2019[16])。而且，由于官員任期或者選調(diào)等原因，導(dǎo)致了在位期間舉債卻不用管還債的現(xiàn)狀，這也導(dǎo)致了有些地方官員無(wú)節(jié)制無(wú)責(zé)任的發(fā)債行為。因?yàn)榍捌诘膫鶆?wù)沒(méi)有資金來(lái)源還上，許多地方政府就只有“拆東墻補(bǔ)西墻”的辦法，導(dǎo)致債務(wù)黑洞越來(lái)越大，惡性循環(huán)。

其次，由于地方政府官員監(jiān)督管理機(jī)制落后和不完善，一些地方官員素質(zhì)不高，容易產(chǎn)生很多違規(guī)和不合理的舉債操作，政府職能越位。一方面政府員工由于各種形象工程、面子工程，攀比政績(jī)，容易濫用職權(quán)，產(chǎn)生灰色交易。另一方面，各種企業(yè)由于自身利益，容易產(chǎn)生找關(guān)系、搞賄賂的違規(guī)行為。政府人員監(jiān)督力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的情況下，官員十分容易違規(guī)操作，與違規(guī)企業(yè)形成錢(qián)權(quán)交易，舉債行為不管合理與否，大量激增，從而導(dǎo)致大量的地方債產(chǎn)生。

最后，由于政府投資具有一定的乘數(shù)效應(yīng)，即一定程度上能夠帶動(dòng)民間投資的增長(zhǎng)，因此在既有財(cái)力的基礎(chǔ)上，地方政府傾向于通過(guò)舉債的方式增加政府投資，并進(jìn)而刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此綜合來(lái)看，財(cái)政分權(quán)及晉升壓力迫使地方政府不斷舉債的癥結(jié)難以解決是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積的根本原因所在。要從根本上解決地方債務(wù)問(wèn)題，關(guān)鍵在于要從財(cái)政保障及政治考量等主客觀角度保障地方政府的財(cái)力及限制地方官員的舉債沖動(dòng)。

3. 政府收支不平衡

政府大量舉借地方債的行為根本原因就是收入支出不平衡。要是支出大于收入，就會(huì)有財(cái)政赤字的情況發(fā)生，政府就會(huì)采用舉債的方式來(lái)獲得融資。從表1可以看出，近些年來(lái)地方財(cái)政的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入。在收入方面，我國(guó)財(cái)政收入主要有中央固定收入、地方固定收入和中央地方共同收入。要解決地方政府債問(wèn)題、償還政府債務(wù)，就需要提高地方政府的財(cái)政收入。但是目前我國(guó)的融資渠道比較少，融資方式也不太靈活?？傊?，在收入方面資金不夠且來(lái)源渠道單一。在支出方面，支出的總量十分巨大，剛性公共支出過(guò)度導(dǎo)致支出大于收入。支出結(jié)構(gòu)同樣十分不合理，還有很大的缺口。比如，我國(guó)在教育方面已經(jīng)投入了很大一部分，但是跟發(fā)達(dá)國(guó)家相比，投入的比例和總量仍然有很大的提高空間；在農(nóng)村教育、高等教育、科研資金上仍然需要加大投入；在社會(huì)保障上的支出也明顯不足，我國(guó)人口數(shù)量巨大，不同的階層和年齡也需要不同的社會(huì)保障，比如在養(yǎng)老金的全國(guó)發(fā)放方面，很多地方政府已經(jīng)到了虧空的局面。

表1 2015—2018年地方財(cái)政收入與支出

四、國(guó)外債務(wù)問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

1.美國(guó)地方債管理經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)是全世界地方債規(guī)模最大的國(guó)家，也是世界上地方債管理最成熟和地方政府防范風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制最好最完備的國(guó)家，有很多值得借鑒的地方。美國(guó)的地方債擁有非常嚴(yán)格的信用評(píng)級(jí)制度，有非常專(zhuān)業(yè)的評(píng)估地方債風(fēng)險(xiǎn)的公司，如穆迪、標(biāo)準(zhǔn)普爾和惠譽(yù)等大型國(guó)際評(píng)級(jí)公司，能進(jìn)行專(zhuān)業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估。這些公司把評(píng)估結(jié)果分為幾個(gè)級(jí)別，政府和國(guó)家可以參考評(píng)級(jí)結(jié)果來(lái)決定舉債的規(guī)模和種類(lèi)等。一般情況下，在發(fā)行地方債之前，必須經(jīng)認(rèn)可的信用評(píng)級(jí)公司對(duì)其償債能力、付息能力、資金情況等進(jìn)行審核，審核通過(guò)才能進(jìn)行下一步的申請(qǐng)。

美國(guó)在地方債市場(chǎng)的監(jiān)督工作做得非常嚴(yán)謹(jǐn)，也值得借鑒。美國(guó)政府有專(zhuān)門(mén)的地方債管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)地方債監(jiān)管的機(jī)構(gòu)主要有證券交易委員會(huì)市場(chǎng)監(jiān)管部和地方債規(guī)則委員會(huì)兩家。而我國(guó)卻缺少類(lèi)似的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督各地地方債的部門(mén)機(jī)構(gòu)。美國(guó)在地方債問(wèn)題的管理上是分權(quán)的，不僅受?chē)?guó)家部門(mén)的監(jiān)督，也受市場(chǎng)的有力監(jiān)督。美國(guó)市場(chǎng)對(duì)地方債的監(jiān)督有很大的力度，其金融體系比較完備，證券披露情況清晰，證券交易法律充分保護(hù)投資者的利益。

2.日本地方債管理經(jīng)驗(yàn)

日本地方債管理屬于明顯的中央集權(quán)制。在20世紀(jì)90年代，日本經(jīng)歷了著名的經(jīng)濟(jì)泡沫時(shí)期，開(kāi)始了20年的經(jīng)濟(jì)衰退，這期間有了巨大的經(jīng)濟(jì)缺口，收支不平衡，政府就產(chǎn)生了大量的地方債行為，規(guī)模僅次于美國(guó)。日本的地方債主要投入在地方公共建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。在債券的發(fā)行上，日本中央政府都是統(tǒng)一嚴(yán)格調(diào)控，但是由于地方債的需求越來(lái)越大，有逐漸放寬準(zhǔn)入和放松監(jiān)督的趨勢(shì)。

日本的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督防控體系可以算是發(fā)達(dá)國(guó)家的代表。日本政府制定了很多指標(biāo)來(lái)組成風(fēng)險(xiǎn)防控體系，有實(shí)際赤字率、總赤字率、實(shí)際償還率和未來(lái)的債務(wù)過(guò)剩率等。這些指標(biāo)對(duì)政府的決策有著重要影響，當(dāng)指標(biāo)在正?；蛘甙踩秶校捅砻鳟?dāng)下的地方債情況安全合理。如果某一類(lèi)指標(biāo)超標(biāo)或者逼近警戒值時(shí)，政府就會(huì)重新審核地方債情況，必要時(shí)進(jìn)行財(cái)政改革，如適當(dāng)增加收入或者減少支出等。

3.歐洲地方債管理經(jīng)驗(yàn)

歐洲國(guó)家普遍都有發(fā)行地方政府債券的歷史。德國(guó)的地方政府債券市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)，債券品種多樣化，可滿(mǎn)足不同投資者與發(fā)行者需求。法國(guó)發(fā)行地方債籌集的資金只能用于國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)或者公共工程，不能用于政府平時(shí)預(yù)算不足的資金籌集。而瑞士的地方債中，公共服務(wù)、城市建設(shè)地方債占總地方債的比例也十分高，其中，瑞士銀行為地方債保駕護(hù)航，大大降級(jí)了投資地方債的風(fēng)險(xiǎn)。

歐洲各國(guó)政府有嚴(yán)格的預(yù)算管理和發(fā)債的硬性約束。法國(guó)規(guī)定只有國(guó)家議會(huì)才能通過(guò)公共預(yù)算，地方債的各種變動(dòng)包括償還和借貸都需要符合預(yù)算法和程序，并且需要及時(shí)反映報(bào)告。完善的公共預(yù)算和報(bào)告制度提高了法國(guó)地方政府債務(wù)管理的透明度，也促進(jìn)了地方債的有序合理。瑞士政府規(guī)定各級(jí)政府必須實(shí)行中短期平衡預(yù)算，在預(yù)算的基礎(chǔ)上合理發(fā)債。瑞士還有統(tǒng)一的支出賬戶(hù)，所有的年度預(yù)算都需要進(jìn)行審計(jì)，這樣在制度上就能很好的對(duì)地方債進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，防止過(guò)度不良發(fā)債以及債務(wù)償還問(wèn)題。

五、防范地方債問(wèn)題的對(duì)策建議

1.規(guī)范地方債發(fā)行，健全法律法規(guī)

首先要規(guī)范地方債的發(fā)行?？梢赃x擇某些省市地方政府進(jìn)行自主發(fā)債試點(diǎn)，來(lái)預(yù)測(cè)地方債的可行性范圍。通過(guò)定點(diǎn)試驗(yàn)區(qū)的嚴(yán)格測(cè)試實(shí)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)地方債發(fā)行的一些誤區(qū)，得到經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而全面規(guī)范地方債的發(fā)行。不過(guò)我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異比較大，所以應(yīng)該在不同的地區(qū)，比如東中西部各進(jìn)行代表性試點(diǎn)。這樣才能因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)側(cè)重點(diǎn)和發(fā)展模式，選擇發(fā)行什么樣的債券。而且每種地方債也應(yīng)有不同的規(guī)定，都需要因地而論，不能完全一概而論。

在法律方面也要進(jìn)一步完善，繼續(xù)擴(kuò)充和修改《預(yù)算法》，讓地方政府發(fā)債法制化。現(xiàn)在地方債的規(guī)模已經(jīng)到了不能忽視的地步，在法律上不允許政府舉債已經(jīng)沒(méi)有任何意義，所以應(yīng)該在國(guó)家的預(yù)算融資層面進(jìn)行法律的規(guī)范(鄭潔和翟勝寶，2014)[17]，從而達(dá)到規(guī)范地方債的目的。預(yù)算法的條款很多都描述籠統(tǒng)，規(guī)定不清晰，應(yīng)修改法律或者出臺(tái)新的相關(guān)地方債的全套法律，加強(qiáng)建設(shè)地方債的法律體系。進(jìn)一步創(chuàng)新制度并以法律的形式明確什么能做、什么不能做。除此之外，還要加快加大設(shè)立地方法規(guī)在關(guān)于地方債發(fā)行方面的條文規(guī)定。在地方債的發(fā)債主體、種類(lèi)、時(shí)間等各方面都要進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。最后在《反貪污法》條文里要加大對(duì)貪污腐敗或者灰色錢(qián)權(quán)交易的懲罰措施。

2.建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)的分配體制

中央要調(diào)節(jié)好各地方政財(cái)權(quán)和事權(quán)的均衡，適當(dāng)增大地方財(cái)權(quán)，規(guī)范地方事權(quán)，讓財(cái)權(quán)分配體制和事權(quán)范圍相適應(yīng)(賈俊雪，2017[18]；周亮和劉宜鴻，2020[19])。當(dāng)務(wù)之急事要明確事權(quán)范圍，規(guī)范事權(quán)的責(zé)任主體。首先需要明確中央和地方事權(quán)的界限，搞清楚哪些具體職能屬于中央，哪一部分具體服務(wù)屬于地方，哪一部分又是地方和中央共同管理的，并且為每個(gè)項(xiàng)目確定好政府和中央合理劃分的比例。給事權(quán)確定好范圍后，然后根據(jù)各級(jí)政府預(yù)算支出確定撥款和稅收，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府職能和財(cái)政權(quán)力的協(xié)調(diào)。

除了規(guī)范事權(quán)，也要在財(cái)權(quán)分配上進(jìn)行調(diào)整或改革。分散和擴(kuò)大地方政府在財(cái)政稅收方面的范圍，可以允許地方政府有一定的征收不同稅務(wù)的權(quán)力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的大環(huán)境下，地方政府有一定的稅務(wù)管理權(quán)，可以刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中央調(diào)控固然有益，地方刺激也必不可少。在事權(quán)分配的基礎(chǔ)上對(duì)財(cái)權(quán)進(jìn)行劃分，給予地方政府更多的稅收管理權(quán)限。其次，根據(jù)不同地方的情況調(diào)整各地的稅收種類(lèi)，并且建立一套合理的地方稅收體系，避免稅收混亂局面。最后，要健全支付轉(zhuǎn)移制度，按照稅收歸屬的分配標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)和完善中央國(guó)庫(kù)支付制度，在事權(quán)財(cái)政分配合理后，明細(xì)支出的賬戶(hù)和凈額，做到規(guī)范范圍、合理配置、公開(kāi)透明。

3.建立地方政府風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

建立科學(xué)的地方政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制對(duì)地方債有很強(qiáng)的約束力和震懾力。首先要健全地方信息系統(tǒng)，我國(guó)的地方債有很大的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。要摸清地方債的具體情況，包括真實(shí)的地方債的規(guī)模、種類(lèi)、來(lái)源、資金、平臺(tái)的各種數(shù)據(jù)和現(xiàn)狀，在這個(gè)基礎(chǔ)上，建立一個(gè)地方債的信息網(wǎng)，了解各類(lèi)隱性和顯性的地方債(李衛(wèi)華，2019)[20]。然后，應(yīng)采取措施控制地方債風(fēng)險(xiǎn)，如在發(fā)行債券時(shí)要有完整的、嚴(yán)格的申報(bào)制度，向中央申報(bào)地方債的情況時(shí)，中央要進(jìn)行認(rèn)真的核實(shí)和量化發(fā)行債券的必要性和具體規(guī)模。中央也要嚴(yán)格控制各類(lèi)銀行和其他融資平臺(tái)的借貸金額，避免地方債不斷的無(wú)節(jié)制擴(kuò)大。最重要的是要建立地方政府的預(yù)警機(jī)制，該機(jī)制要對(duì)各種地方債的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和考核，對(duì)評(píng)估結(jié)果要分等級(jí)，當(dāng)有地方債的評(píng)估不過(guò)關(guān)時(shí)，要對(duì)該政府進(jìn)行提醒。該機(jī)制要有科學(xué)性和前瞻性，對(duì)我國(guó)的地方債問(wèn)題通過(guò)科學(xué)的數(shù)據(jù)研究，量化措施和結(jié)果(沈雨婷和金洪飛，2019)[21]。

在風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的過(guò)程中， 應(yīng)從金融和公共管理視角，借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)選擇適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的完備性建設(shè)，建立系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。應(yīng)加強(qiáng)地方債務(wù)發(fā)行前的嚴(yán)格控制及發(fā)行中的強(qiáng)化信息披露制度，同時(shí)采取債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控措施，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率。綜合來(lái)看，對(duì)地方債規(guī)模及結(jié)構(gòu)組成的實(shí)時(shí)監(jiān)控，并建立有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，從事前和事中的角度來(lái)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，相對(duì)于爆發(fā)危機(jī)后的事后管理，效果更好、影響程度更小，因此應(yīng)加大該領(lǐng)域的研究力度，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)全面、及時(shí)地追蹤。

4.健全官員考核標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)有的政府官員績(jī)效考核體系導(dǎo)致很多地方官員在任期內(nèi)盲目地加大投資規(guī)模，增加了政府的舉債壓力。因此，要想防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)在官員綜合考核體系中的評(píng)價(jià)權(quán)重，建立更綜合、更完善的官員考核體系，同時(shí)應(yīng)將任期間債務(wù)融資規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)納入指標(biāo)體系，并且建立長(zhǎng)期的追責(zé)制度，使得高風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)能夠追溯責(zé)任源頭，從而可以降低地方官員的舉債沖動(dòng)(羅黨論等，2015)[22]。比如：個(gè)人的政績(jī)考核不應(yīng)該單單只有GDP指標(biāo)，更應(yīng)該結(jié)合不同的地區(qū)有不同的要求，還應(yīng)該考核其道德品質(zhì)、舉債合理性、職能履行情況等。

除了內(nèi)部考核指標(biāo)，還要把外部評(píng)議折合成指標(biāo)，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)官員的監(jiān)督作用。堅(jiān)持從群眾來(lái)到群眾中去的原則，使政府的工作讓民眾滿(mǎn)意、讓企業(yè)放心。在干部任用制度上也要進(jìn)行改革。地方政府官員的選拔上要公平、公正、公開(kāi)。應(yīng)該明確的是，地方政府官員的任期是有一定時(shí)間的?？梢詫⒐賳T在位期間的債務(wù)變成連帶責(zé)任制。在現(xiàn)有債務(wù)的管理上，要把地方債管理成效作為官員可以繼續(xù)連任或者升遷的指標(biāo)之一。在結(jié)束任期的時(shí)候，要提交債務(wù)管理情況的報(bào)告。要根據(jù)各地的實(shí)際情況對(duì)政府官員在地方債問(wèn)題的作為進(jìn)行考核。最后，要加大官員的監(jiān)督力度，對(duì)違規(guī)操作引起的嚴(yán)重后果要有追責(zé)制度。