鄧乂寰，蕭和寬，張?jiān)缙剑嚶⊙?，葉正芳

（1.北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，北京 100871；2.湖南省縣域經(jīng)濟(jì)研究中心，湖南 長沙 410000；3.長沙大地經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心，湖南 長沙 410129；4.民革湖南省委社會(huì)與法制委員會(huì)，湖南 長沙 410006）

1 引言

根據(jù)住建部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018 年湖南省生活垃圾清運(yùn)量約為1.313×107t/a，其中，城市生活垃圾8.25×106t/a，縣域垃圾4.61×106t/a［1］。2006年之前，大部分縣市生活垃圾處理主要依靠簡易的填埋，部分區(qū)域垃圾收集率很低。截至2006 年底，全省僅有10 座生活垃圾處理設(shè)施，垃圾無害化處理率僅為30%。為解決大量垃圾無法處理的問題，湖南省政府于2009 年先后印發(fā)了《湖南省城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)方案》和《湖南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)生活垃圾處理工作的實(shí)施意見》（湘政發(fā)〔2012〕21 號(hào)）（HNPR-2012-00021），2014年7 月底出臺(tái)了《湖南省人民政府關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)生活垃圾資源化利用的意見》（湘政發(fā)〔2014〕26號(hào)） （HNPR-2014-00027）。以期進(jìn)一步推進(jìn)湖南省城鎮(zhèn)生活垃圾處理進(jìn)程。

2 湖南省垃圾處理現(xiàn)狀

目前湖南省城市垃圾已經(jīng)得到了較為妥善的收集和處理，垃圾處理率達(dá)到90%以上。截至2018 年底，湖南省共有121 座城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施，總處理能力達(dá)到5.2×104t/d（單個(gè)處理規(guī)模80～400 t/d），其中67 座為縣域生活垃圾無害化處理設(shè)施，處理能力達(dá)到1.4×104t/d；填埋設(shè)施60 座，焚燒設(shè)施5 座，堆肥設(shè)施2 座，實(shí)現(xiàn)了全省縣以上城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施全覆蓋的目標(biāo)。然而，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，垃圾處理能力還是有較大差距，經(jīng)過計(jì)算東部人均處理能力達(dá)到了1.11 kg/d，而湖南全省人均為0.59 kg/d［1］。與發(fā)達(dá)國家相比更為明顯，目前歐盟和美國實(shí)現(xiàn)了生活垃圾的全部收集與處理，垃圾回收資源化率美國為25%，歐盟達(dá)到30%［2-3］。

此外，隨著城鄉(xiāng)垃圾一體化工作的推進(jìn)和人均垃圾產(chǎn)生量的增加，未來幾年縣域地區(qū)仍面臨巨大的生活垃圾清運(yùn)壓力，垃圾的清運(yùn)總量增長速度如圖1 所示［1］。為了解決垃圾圍城問題，目前湖南省大力推行垃圾焚燒發(fā)電，還將規(guī)劃建設(shè)一批生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，統(tǒng)籌全省生活垃圾處理，全省生活垃圾焚燒總設(shè)計(jì)日處理能力將達(dá)到4.42×104t，從而有效緩解垃圾填理場庫容不足的問題［4］。為了進(jìn)一步了解和解決湖南省縣域生活垃圾問題，2019 年受民進(jìn)湖南省委的委托對(duì)湖南省縣域垃圾處理展開了相關(guān)研究。

圖1 2006—2018 年湖南省垃圾清運(yùn)量

3 研究方法

數(shù)據(jù)收集：本研究選取7 個(gè)人均GDP 和財(cái)政收入在全省處于中下等水平的縣進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查順序見表1。主要采取3 種研究方法：實(shí)地走訪、定性方法和定量方法。實(shí)地走訪主要通過走訪選定縣域地區(qū)并考察其生活垃圾處理設(shè)施，包括垃圾收集點(diǎn)、垃圾中轉(zhuǎn)站及垃圾填埋設(shè)施。定性方法主要通過深度訪談，在實(shí)地考察之后與所在縣垃圾處理相關(guān)職能部門進(jìn)行座談，聽取相關(guān)部門的匯報(bào)，就目前存在的問題與職能部門進(jìn)行深入探討。定量方法主要通過問卷調(diào)查，調(diào)查的抽樣框?yàn)榕c垃圾處理相關(guān)的縣級(jí)職能部門的工作人員；座談后根據(jù)現(xiàn)場的參會(huì)人數(shù)發(fā)放問卷調(diào)查，目前完成有效問卷82 份，問卷的主要目的是了解目前基層政府對(duì)垃圾處理的一些看法與困難。

數(shù)據(jù)分析：采用SPSS19、EXCEL 進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

表1 2018 年各縣經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

4 結(jié)果與討論

4.1 實(shí)地走訪情況

實(shí)地走訪表明上述7 個(gè)縣都建有垃圾填埋場和垃圾壓縮及中轉(zhuǎn)站，但是因?yàn)槌菂^(qū)面積、人口和財(cái)政收入情況不同，各地垃圾收集及處理設(shè)施水平各不相同（見表2）?？偟谋憩F(xiàn)為垃圾未分類，垃圾收運(yùn)采取傳統(tǒng)的混裝收集及運(yùn)輸模式。目前大部分地區(qū)都開始實(shí)行垃圾城鄉(xiāng)一體化，但是由于各個(gè)地區(qū)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收集水平差距大，有些地區(qū)實(shí)行農(nóng)村全覆蓋，有些只是收集城郊或者鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾，由此也導(dǎo)致了很多問題：①農(nóng)村垃圾入縣城，導(dǎo)致垃圾總量急速增長，L、C 縣垃圾增長了100%。原有填埋場并未考慮農(nóng)村垃圾的問題，現(xiàn)有垃圾填埋場容量無法滿足，面臨封場難題，同時(shí)新的填埋場從批復(fù)到建設(shè)又需要較長的時(shí)間；②生活垃圾處理費(fèi)用缺口大，尤其加上農(nóng)村垃圾清掃和收運(yùn)費(fèi)用，地方財(cái)政投入嚴(yán)重不足，目前主要依靠財(cái)政支付轉(zhuǎn)移，有些地區(qū)總的垃圾處理費(fèi)占可支配財(cái)政收入的10%（8 000 萬元）；③垃圾收集及處理設(shè)施建設(shè)困難，各縣相關(guān)負(fù)責(zé)人表示目前新建設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站有一定難度，焚燒設(shè)施選址困難，鄰避效應(yīng)明顯；④專業(yè)運(yùn)營人員缺乏，大部分垃圾填埋場實(shí)行市場化運(yùn)營，小部分未市場化，但其中滲濾液處理又實(shí)行委托運(yùn)營，總體由環(huán)衛(wèi)部門托管，但是環(huán)衛(wèi)部門缺乏相關(guān)的專業(yè)化運(yùn)營人員。

表2 各縣基本情況

4.2 問卷調(diào)查及走訪情況

4.2.1 問卷調(diào)查人員情況

此次問卷調(diào)查走訪了7 個(gè)縣，平均每個(gè)縣收回的調(diào)查問卷為12 份，其中最低收回10 份，最高14 份，基本確保了每個(gè)縣的情況都能得到平等的反映機(jī)會(huì)。64%的問卷人員具有本科及以上學(xué)歷，34%具有專科學(xué)歷，僅2%的受訪者教育程度屬于高中及以下。這也表明受訪者有一定的專業(yè)知識(shí)，對(duì)問題的理解不會(huì)出現(xiàn)較大偏差，其回答的結(jié)果具有一定科學(xué)性和準(zhǔn)確性。問卷調(diào)查對(duì)象比較廣泛，其中包括政府官員、設(shè)施運(yùn)營者、運(yùn)營方等。

4.2.2 對(duì)垃圾污染現(xiàn)狀的認(rèn)知調(diào)查

結(jié)果顯示有30%的人認(rèn)為目前生活垃圾污染嚴(yán)重，約50%的人認(rèn)為垃圾污染處于一個(gè)可接受的范圍，只有20%的被調(diào)查者認(rèn)為垃圾污染不嚴(yán)重，整體表明大部分調(diào)查者都認(rèn)為目前垃圾污染對(duì)生活造成了一定影響。其中滿意垃圾處理能力和不滿意垃圾處理能力的調(diào)查者各占35%左右，30%的人認(rèn)為目前垃圾處理能力大致可以接受，整體上來看大部分的受調(diào)查者感覺目前處理能力需要得到提高。

4.2.3 對(duì)垃圾處理工藝的認(rèn)知及填埋場擴(kuò)容方式調(diào)查

目前主要廣泛運(yùn)用的兩類處理工藝為衛(wèi)生填埋和焚燒。在對(duì)填埋與焚燒兩種工藝進(jìn)行調(diào)查時(shí)，大部分受訪者更傾向于焚燒，占到近56%；34%被調(diào)查者表示填埋更有利。然而，約10%的人認(rèn)為這兩種工藝都不合適。在對(duì)垃圾填埋場后續(xù)發(fā)展上，60%受訪者表示原址擴(kuò)建更加有利，20%表示異地重建更加有利。總體上看大部分人對(duì)于重新選址建設(shè)填埋場并不認(rèn)同。

4.2.4 對(duì)目前垃圾處理困難的主要原因及解決措施進(jìn)行調(diào)查

調(diào)查結(jié)果顯示，56%的受訪者表示垃圾處理面臨最大的問題是缺乏相關(guān)的資金支持，25%的人認(rèn)為是市民環(huán)保意識(shí)欠缺，垃圾隨處傾倒。所以從解決問題上，接近50%的人認(rèn)為要加大投入，30%的人認(rèn)為要加強(qiáng)環(huán)保的宣傳與教育。

4.2.5 對(duì)垃圾處理目的及運(yùn)營模式進(jìn)行調(diào)查

大部分受訪者認(rèn)為垃圾處理有助于減少對(duì)環(huán)境的污染，只有26%的人認(rèn)為垃圾處理是為了維持環(huán)境的整潔。超過70%的人認(rèn)為市場化運(yùn)營優(yōu)于政府自行運(yùn)營，20%的受訪者表示可以考慮完全市場化，由環(huán)保公司獨(dú)立完成建設(shè)與經(jīng)營，對(duì)于贊成完全政府獨(dú)立經(jīng)營的比例很低，不足5%。

4.2.6 對(duì)于湖南省垃圾處理的評(píng)價(jià)調(diào)查

觀點(diǎn)大致分為以下幾方面：①加強(qiáng)宣傳力度，提高人民環(huán)保意識(shí)；②對(duì)垃圾實(shí)行早期分類，達(dá)到減量的效果，同時(shí)進(jìn)行分類處理并資源化；③對(duì)塑料制品和過度包裝進(jìn)行控制；④對(duì)垃圾處理實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，不能政策出多門；⑤確立合理的收費(fèi)機(jī)制，確保運(yùn)營的長效機(jī)制；⑥上級(jí)政府推薦相應(yīng)的處理工藝及標(biāo)準(zhǔn)；⑦采用購買服務(wù)模式運(yùn)營垃圾處理廠；⑧對(duì)建設(shè)垃圾處理廠實(shí)行鼓勵(lì)政策；⑨對(duì)農(nóng)村垃圾實(shí)行分類處理。

4.3 基于走訪及調(diào)查的結(jié)果分析

走訪的結(jié)果與現(xiàn)有反映湖南省垃圾處理情況資料比較接近。此次調(diào)研區(qū)域都具有基本生活垃圾運(yùn)輸及處理能力，每個(gè)縣都建有垃圾填埋場及配套的垃圾中轉(zhuǎn)站。98%相關(guān)職能部門的管理人員曾接受過高等教育，能認(rèn)識(shí)到生活垃圾污染帶來的危害，對(duì)目前垃圾處理方式及運(yùn)營有一定程度的認(rèn)識(shí)，對(duì)如何解決垃圾問題也有一定的看法。調(diào)研結(jié)果顯示目前的處理及管理模式已經(jīng)不能滿足縣域垃圾帶來的環(huán)境問題，主要是因?yàn)槌青l(xiāng)垃圾一體化工作的推進(jìn)和生活水平提高，導(dǎo)致生活垃圾收集的總量逐年上升，填埋場填埋年限縮短。但新建填埋場不可行，一是相關(guān)主管部門不再批復(fù)，二是填埋場選址困難，鄰避效應(yīng)明顯。這些問題也同樣出現(xiàn)在不少發(fā)展中國家［5］。在走訪中得知各地區(qū)已經(jīng)開始由市級(jí)主管政府進(jìn)行統(tǒng)籌垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，問卷結(jié)果體現(xiàn)出基層官員也對(duì)垃圾焚燒發(fā)電認(rèn)可度較高，占到了60%，但也對(duì)選址和處理費(fèi)用表現(xiàn)出很大的擔(dān)憂，例如有些縣離垃圾焚燒廠較遠(yuǎn)，垃圾的收集、運(yùn)輸及處理費(fèi)用達(dá)到160 元/t。對(duì)于垃圾焚燒廠的選址，當(dāng)?shù)卣槍?duì)村民做了大量的前期工作，但是收效甚微。

此次調(diào)研對(duì)垃圾填埋場運(yùn)營模式也展開了調(diào)查，結(jié)果顯示70%的地區(qū)未完全實(shí)行市場化運(yùn)行，但是70%的垃圾主管部門官員對(duì)市場化運(yùn)營基本持支持態(tài)度。根據(jù)湖南省垃圾填埋場簡報(bào)顯示，目前市場化運(yùn)營率不足30%，走訪的結(jié)果表明采取的非市場化運(yùn)營模式的填埋場都是非專業(yè)操作，從填埋流程到滲濾液處理都沒有按照規(guī)范操作，很容易對(duì)填埋場周邊環(huán)境造成二次污染。為了進(jìn)一步證明市場化程度與填埋場的專業(yè)化程度有直接關(guān)系，通過查詢省住建廳的評(píng)級(jí)列表，表明市場化的填埋場基本能達(dá)到二級(jí)及以上無害化標(biāo)準(zhǔn)，非市場化運(yùn)行的填埋場出現(xiàn)相反的結(jié)果［6-7］。在走訪中也發(fā)現(xiàn)，完全市場化的地區(qū)垃圾收集及處理效果比非市場化地區(qū)要好，但是投入上比非市場化地區(qū)要大，為此問卷調(diào)查中大約60%的地方官員認(rèn)為加大投資力度可以解決垃圾污染問題。

5 對(duì)湖南省縣域垃圾處理現(xiàn)狀的建議

根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究，目前全國生活垃圾處理主要面臨的問題有：相關(guān)法律法規(guī)不健全，垃圾污染治理沒有制定系統(tǒng)性的規(guī)劃，設(shè)施建設(shè)缺乏科學(xué)論證，設(shè)施投入及運(yùn)行費(fèi)用不足，垃圾處理體制改革滯后，商業(yè)化程度不高［8-11］等。調(diào)研發(fā)現(xiàn)湖南省縣域垃圾污染也面臨這些問題，為此提出以下措施。

5.1 建立長效垃圾分類機(jī)制，實(shí)行總量控制

對(duì)于垃圾分類問題不能一蹴而就，需要10～20 a甚至更長的時(shí)間去培養(yǎng)居民的意識(shí)。湖南省部分地區(qū)剛解決溫飽問題，所以對(duì)垃圾分類還未有過高要求，需要通過新聞媒體，學(xué)校和社會(huì)團(tuán)體逐步提高居民對(duì)垃圾分類重要性的認(rèn)識(shí)，尤其要抓住對(duì)幼兒的教育，在早期灌輸分類理念。對(duì)清掃員工也要加強(qiáng)培訓(xùn)，合理規(guī)劃不同垃圾的收集及運(yùn)輸方案?，F(xiàn)階段，可采用以垃圾焚燒發(fā)電為主體結(jié)合分選回收堆肥為一體的綜合處理法，即在廠內(nèi)進(jìn)行垃圾的分類處理，實(shí)現(xiàn)生活垃圾資源化、減量化和無害化［12-15］。省委省政府根據(jù)各個(gè)地區(qū)的情況制定總量控制目標(biāo)，各市區(qū)縣綜合分析垃圾減量的可能性，下達(dá)次級(jí)垃圾總量控制指標(biāo)。

5.2 對(duì)農(nóng)村垃圾分類及就地處理

目前全省都在推進(jìn)城鄉(xiāng)垃圾一體化，為此垃圾的清運(yùn)量急速增長。根據(jù)相關(guān)資料顯示，目前農(nóng)村生活垃圾中有機(jī)物占50%以上［16-17］。因此應(yīng)該對(duì)農(nóng)村垃圾中有機(jī)物（如秸稈、餐廚廢棄物、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)殘?jiān)?進(jìn)行堆肥處理，塑料制品可以制作成垃圾固型燃料就地或者運(yùn)往垃圾焚燒發(fā)電廠，對(duì)于建筑垃圾（如煤渣、磚塊） 可打碎制作成環(huán)保磚或作為路基的填料，部分無法處理的垃圾可以考慮運(yùn)入垃圾填埋場。參照江蘇“村保潔、鎮(zhèn)收集、區(qū)（縣） 中轉(zhuǎn)、市處理”模式完善湖南城鄉(xiāng)一體化的生活垃圾收運(yùn)處置模式［18］。

5.3 堅(jiān)持污染者付費(fèi)原則，實(shí)現(xiàn)垃圾資源化

當(dāng)前湖南省對(duì)城鎮(zhèn)居民垃圾收費(fèi)主要采取水消費(fèi)系數(shù)法和定額收費(fèi)，對(duì)農(nóng)村居民未開展垃圾收費(fèi)。根據(jù)2018 年的處理能力計(jì)算，垃圾處理費(fèi)用約為5.87 億元，如果全面對(duì)農(nóng)村垃圾進(jìn)行收集與處理，按照年人均57.2 元費(fèi)用計(jì)算，縣域垃圾處理年總投資將達(dá)到26.6 億元［19］，見表3。目前垃圾處理開支主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼，未來為保障垃圾處理水平的提高，在實(shí)行財(cái)政支持或補(bǔ)貼的條件下，遵循既能滿足垃圾處理的日常開銷，又讓居民能夠承受的原則，對(duì)城區(qū)和農(nóng)村居民采取合理化的收費(fèi)來彌補(bǔ)資金缺口。同時(shí)對(duì)垃圾進(jìn)行深度資源化，把這部分廢棄物變成具有一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的原料，從而補(bǔ)貼前端垃圾處理產(chǎn)生的費(fèi)用。

表3 湖南省2018 年及城鄉(xiāng)一體化后垃圾處理年費(fèi)用估算結(jié)果

5.4 合理規(guī)劃垃圾基礎(chǔ)設(shè)施

目前湖南省垃圾處理設(shè)施建設(shè)困難，住建廳的數(shù)據(jù)顯示阻工項(xiàng)目達(dá)到了85%［20］。在設(shè)計(jì)的初期應(yīng)該科學(xué)論證，運(yùn)用GIS 技術(shù)避免垃圾處理設(shè)施建設(shè)在人口密集地區(qū)，對(duì)于無法避免的人口密集地區(qū)，應(yīng)該及時(shí)做好除臭、滅蠅措施及定期的污染檢測工作，減輕對(duì)周邊居民生活的影響。加強(qiáng)對(duì)居民的宣傳教育，讓當(dāng)?shù)氐木用裾J(rèn)識(shí)到垃圾基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)提高整個(gè)區(qū)域內(nèi)居民的生活質(zhì)量具有重大意義。對(duì)于垃圾焚燒廠，首先應(yīng)該通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證，并進(jìn)行深度的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，將風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

5.5 全面實(shí)現(xiàn)市場化、專業(yè)化運(yùn)營

目前湖南省只有55%的填埋場能達(dá)到政府要求的在2020 年達(dá)到完全無害化處理標(biāo)準(zhǔn)要求，最大原因是市場化運(yùn)營率較低（目前為30%）。表明提高市場化運(yùn)營率有助于提高處理標(biāo)準(zhǔn)，并且職能部門也有強(qiáng)烈的意愿實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)。如果將目前的垃圾填埋場市場化運(yùn)營率提高到80%，將大幅改善目前的無害化處理率。對(duì)于相關(guān)管理部門應(yīng)采取購買服務(wù)模式運(yùn)營垃圾處理廠，回歸監(jiān)管職能。

5.6 設(shè)立核心管理架構(gòu)管理環(huán)境問題

對(duì)相關(guān)辦公室及小組進(jìn)行整合及重組，確立一個(gè)核心部門統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)區(qū)域的環(huán)境治理。每個(gè)縣聘請(qǐng)或者任命環(huán)保專家擔(dān)任相關(guān)職位，提高政府環(huán)境治理管理水平，同時(shí)鼓勵(lì)并允許大眾參與相關(guān)環(huán)境問題的管理，倒逼污染設(shè)施運(yùn)營方提升專業(yè)化能力［21］。

6 總結(jié)

湖南省縣域垃圾處理總體處于起步階段，各地區(qū)的發(fā)展程度不相同，還需要逐步完善，尤其是垃圾收集和處理設(shè)施的建設(shè)及居民對(duì)垃圾處理意識(shí)的提高。為進(jìn)一步提高整個(gè)縣域衛(wèi)生環(huán)境，特別是農(nóng)村地區(qū)，還需每年多投資20 億元，所以未來在實(shí)行財(cái)政支持或補(bǔ)貼的條件下，需對(duì)居民收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用。湖南省推行城鄉(xiāng)垃圾一體化導(dǎo)致垃圾處理量增大，所以各級(jí)政府有必要對(duì)垃圾產(chǎn)生量實(shí)行總量控制，重點(diǎn)應(yīng)主抓源頭減量，對(duì)垃圾實(shí)行分類處理，實(shí)現(xiàn)垃圾的高回收率和高資源化水平。

致謝

感謝慈利、 桃江、 新田、 隆回、 道縣、 沅陵和保靖縣委縣政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的配合和支持， 以及湖南北控威保特環(huán)境科技股份有限公司對(duì)此次調(diào)研的全程支持， 感謝民進(jìn)湖南省委經(jīng)濟(jì)科技委員會(huì)資助項(xiàng)目的資助。