陳永強

(江蘇師范大學, 江蘇 徐州 221116)

傳統(tǒng)拋扔行為的沿襲與現(xiàn)代消費品難自然降解的沖突、自給自足的小農(nóng)生活方式與現(xiàn)代消費社會的沖突,是農(nóng)村垃圾問題產(chǎn)生的重要根源[1],農(nóng)村垃圾圍村現(xiàn)象日益凸顯。 2018 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》將農(nóng)村生活垃圾治理作為農(nóng)村人居環(huán)境整治六大重點任務之首,農(nóng)村垃圾問題得到全國范圍的重視。 學界對于農(nóng)村垃圾問題的關注更為敏銳,如農(nóng)村垃圾治理的碎片化問題[2]、垃圾治理的源頭減量[3]、垃圾分類標準[4]、垃圾治理典型模式[5]等方面的研究,而關于垃圾治理流程協(xié)同方面的研究鮮有涉獵。 目前政府單中心的農(nóng)村垃圾治理模式及有待完善的農(nóng)村垃圾治理流程,致使農(nóng)村垃圾問題無法長效根治。 基于現(xiàn)行“村集、鎮(zhèn)轉運、縣處理”的垃圾治理模式,探索建立并完善以農(nóng)村垃圾治理中“清理”“收集”“運轉”“處置”為線的農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈條以整合治理主體力量、優(yōu)化治理流程顯得尤為必要,力使各相關主體立足改善農(nóng)村人居環(huán)境的共同目標下協(xié)同發(fā)力治理農(nóng)村垃圾。

1 農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈的內(nèi)涵及構成

1.1 農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈的內(nèi)涵

農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈是基于“戶收集、村集中、鎮(zhèn)轉運、縣處理”的農(nóng)村垃圾處理模式,以農(nóng)村垃圾治理流程中的“清”“收”“運”“處”四大環(huán)節(jié)為主線,由“清—收”“收—運”“運—處”“處—結果”四個鏈環(huán)銜接形成的,意在整合政府職能部門、村兩委、環(huán)衛(wèi)企業(yè)、村民、保潔、社會公益組織、媒體等主體力量,協(xié)同治理農(nóng)村生活垃圾的,自農(nóng)村垃圾源頭分類減量至垃圾治理結果資源化、無害化的責任可追溯的鏈條。

1.2 農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈的構成

農(nóng)村垃圾治理是鄉(xiāng)村社會治理的重要構成部分,農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈與自然生態(tài)鏈相似,也是由諸多要素構成的有機整體,各要素相互影響。農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈的構成要素包含環(huán)節(jié)構成、主體構成、制度構成三個方面。

1.2.1 環(huán)節(jié)構成要素

農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈包含四個鏈節(jié),一是“清鏈”,“清鏈”是農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈之源頭,包括“清”環(huán)節(jié)和“清—收”鏈環(huán)。 “清—收”鏈環(huán)鏈接“清理”與“收集”環(huán)節(jié)。 二是“收鏈”,“收鏈”是農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈的咽喉,包括“收”環(huán)節(jié)與“收—運”鏈環(huán)。 “收—運”鏈環(huán)是鏈接“收”與“運”環(huán)節(jié)的關鍵。 三是“運鏈”,“運鏈”是農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈的雙足,包括“運”環(huán)節(jié)和“運—處鏈環(huán)?！薄斑\—處”鏈環(huán)是鏈接“運” 與“處”環(huán)節(jié)的關鍵。 四是“處鏈”,“處鏈”是農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈的終端,包括“處”環(huán)節(jié)與“處—結果”鏈環(huán)。 “處—結果”鏈環(huán)是約束農(nóng)村垃圾處理終端的關鍵。

1.2.2 主體構成要素

農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈(如圖1)是包含政府職能部門、村兩委、婦聯(lián)、村民、保潔(承包人)、環(huán)衛(wèi)企業(yè)、社會公益組織、媒體等在內(nèi)的,以垃圾治理流程為主線、多元主體協(xié)同的責任可追溯的鏈條。

圖1 農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈

1.2.3 制度構成要素

農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈除強調(diào)多元主體共治外,更加注重權責明確的責任可追溯機制的建立。農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈的責任機制包含“清鏈”中的村民、保潔(承包人)、村干部間的三方監(jiān)督互動機制;“收鏈”中的實名負責制;“運鏈”中定期抽檢及不定期抽檢相結合的抽檢制;“處鏈”中的垃圾處理信息社會公開制、政府正式監(jiān)督與社會公益組織及媒體非正式監(jiān)督相結合的監(jiān)督制。 農(nóng)村垃圾治理全程樹立垃圾治理工作復命制度,前端環(huán)節(jié)過錯追究制度,確保農(nóng)村垃圾治理權責界限明晰。

2 農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈的構建困境

2.1 主體協(xié)同困境:治理主體“碎片化”

村民、政府職能部門及市場三大垃圾治理主體本身存在的流弊,弱化了垃圾治理主體協(xié)同治理的可能性,導致農(nóng)村垃圾治理主體力量“碎片化”。

2.1.1 村民參與的“碎片化”

我國農(nóng)村垃圾治理的政府主導型模式及拋扔陋習的沿襲弱化了村民垃圾治理的參與意識,致使農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈的民眾基礎薄弱。 政府主導型包辦式的垃圾治理模式使得政府對于農(nóng)村垃圾治理中的宣傳、收集、保潔、運輸、終端處理等工作處于近乎包攬的狀態(tài),致使民眾認為農(nóng)村垃圾治理服務是政府必須無償供給的義務之一,弱化了村民參與的積極性[6]。 此外,對目前學者關于農(nóng)村垃圾治理村民參與度方面的研究進行梳理(如表1)后發(fā)現(xiàn),村民參與的“碎片化”體現(xiàn)在村民實際參與行動的人員有限、垃圾治理的支付意愿不高、垃圾分類的自信心不足、現(xiàn)行垃圾處理設施利用率低[7-10]。

2.1.2 政府自身存在職能分工“碎片化”傾向

農(nóng)村垃圾治理在取得一定成效的同時,也暴露出政府相關職能部門在農(nóng)村垃圾治理中責任分工不明與分工過多并存的弊端,部門間存在職能重疊與配合間隙。 如由住房城鄉(xiāng)建設部等十部門出臺的《全面推進農(nóng)村垃圾治理的指導意見》指出,環(huán)保部、文明辦、愛衛(wèi)辦等都要對農(nóng)村垃圾治理狀況進行考核,農(nóng)村垃圾治理問題涉及部門較多,各部門獨立登記造冊造成農(nóng)村垃圾治理信息分割,在實際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接多重上級領導,極有可能引致政出多門、扯皮推諉、管理真空等問題[11]。

2.1.3 農(nóng)村垃圾治理市場主體力量碎片化

由于政府并未完全放開農(nóng)村垃圾治理市場,市場力量并未有效發(fā)揮。 前瞻產(chǎn)業(yè)研究院2019—2024 年中國生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展前景與投資預測分析報告相關數(shù)據(jù)顯示,我國環(huán)衛(wèi)企業(yè)市場化率僅為20%[12],且政府按照服務范圍、清運量支付服務費用,涉事企業(yè)盈利可能性低,導致環(huán)衛(wèi)企業(yè)開展垃圾分類治理的動力萎縮。

2.2 流程運行困境:環(huán)節(jié)運行及銜接失范

農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈是基于現(xiàn)行“村收集、鎮(zhèn)運轉、縣處理”的垃圾治理模式,涵蓋四大環(huán)節(jié)及四個鏈環(huán),鏈條構建需要克服環(huán)節(jié)運行及銜接失范的風險。

2.2.1 流程各環(huán)節(jié)運行失范

一是清理環(huán)節(jié)失范,村民未能按要求將垃圾簡要分類并投至投放點; 保潔或承包人未及時清理或清理不到位;村干部對于村民、保潔、承包人未能履行管理職責。 二是收集環(huán)節(jié)失范,保潔或承包人未對垃圾進行分類收集或分類不徹底。 三是運輸環(huán)節(jié)失范,跑冒滴漏現(xiàn)象頻發(fā)。 四是終端處理失范,排放標準不達標。 對于以上問題的責任追溯如何處理暫未明晰,流程運行失范現(xiàn)象數(shù)見不鮮。

表1 農(nóng)戶參與垃圾治理情況調(diào)研

2.2.2 環(huán)節(jié)銜接失范

農(nóng)村垃圾治理鏈整體上包涵“清”“收”“運”“處”四大環(huán)節(jié),除了各環(huán)節(jié)本身需要加以完善之外,還需對環(huán)節(jié)銜接加以規(guī)范。 銜接環(huán)節(jié)存在問題如下:一是農(nóng)村垃圾存在未能及時收運的問題;二是垃圾未分類而被混合運輸。 我國農(nóng)村垃圾治理處于初始階段,垃圾分類的觀念薄弱,且對于垃圾分類參與積極性及自信心不足,因而在“清—收”“收—運”“運—處”三個鏈環(huán)容易出現(xiàn)未分類的垃圾被轉運匯集,或區(qū)域間分類標準不一造成源頭分類的垃圾匯集,形成新的垃圾混合體,降低終端處理效率。 農(nóng)村垃圾治理流程中出現(xiàn)的銜接縫隙源于垃圾治理權責追溯體系不健全致使權責不明,淡化了各主體責任意識。

2.3 資源供需困境:各環(huán)節(jié)基礎設施落后

從微觀視角看,資金供需失衡使得農(nóng)村垃圾治理基礎設施落后,成為農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈高效運轉的藩籬。 各環(huán)節(jié)垃圾治理基礎設施落后表現(xiàn)如下:

2.3.1 數(shù)量有限

露天垃圾池是農(nóng)村地區(qū)常見的垃圾投放設施,密閉垃圾桶數(shù)量嚴重不足,大部分農(nóng)村地區(qū)垃圾清理使用未密閉的小型腳踏三輪車且數(shù)量稀少。

2.3.2 服務半徑有限

農(nóng)村垃圾運輸多采用廢舊的三輪汽車、人力三輪車,其服務半徑有限。

2.3.3 造成二次污染

運輸中無密閉設施,導致垃圾產(chǎn)生的刺激性氣體隨行,運輸過程中跑冒滴漏現(xiàn)象頻發(fā),造成二次污染。

2.3.4 處理能力有限

農(nóng)村垃圾終端處理環(huán)節(jié)缺乏大型規(guī)范的處理設施,小型填埋場、小型焚燒爐的運行難以達到國家環(huán)保標準,且服務半徑狹隘,處理能力有限[13]。

2.4 結果監(jiān)督困境:監(jiān)督乏力造成信息帷幔

農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈是涵蓋垃圾治理四大環(huán)節(jié)的責任可追溯的鏈條,垃圾終端治理結果能否得以有效監(jiān)督是影響鏈條運轉效能的重要因素,而農(nóng)村垃圾治理結果監(jiān)督環(huán)節(jié)呈現(xiàn)監(jiān)督乏力的現(xiàn)狀。

2.4.1 監(jiān)督乏力

2.4.1.1 正式監(jiān)督乏力

正式監(jiān)督仍以單中心的政府主導式結構為主,以環(huán)境部門為主導,而環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)測站相關指標監(jiān)測能力不足,需要申請財政支持委托第三方開展,往往無法按時保質完成標準規(guī)定的監(jiān)測要求。

2.4.1.2 非正式監(jiān)督乏力

非正式監(jiān)督是非強制約束性的但具較強輿論效力的監(jiān)督,包括公民、社會團體的監(jiān)督。 非正式監(jiān)督體系運行乏力體現(xiàn)為:一是公民監(jiān)督乏力,公民對于農(nóng)村垃圾治理結果的監(jiān)督需要支付有形金錢成本及無形時間成本,理性經(jīng)濟人及搭便車視野下使得公民監(jiān)督終端治理的可能性極低;二是社會公益組織有心無力,公益組織設立的初衷是為了維護和促進特定團體的公共利益,但由于社會公益組織自身運行受到資金、社會認可度等限制,在農(nóng)村垃圾治理中的話語權不強,監(jiān)督顯得乏力。 以蕪湖生態(tài)中心為例,其在向北上廣三地14座垃圾焚燒廠申請飛灰處置信息時近半數(shù)拒絕答復。

2.4.1.3 輿論監(jiān)督乏力

新聞媒體關于黑臭水體的專項治理報道較為密集,而農(nóng)村垃圾治理專項行動處于初期階段,媒體報道輕描淡寫,以行動開展的報道為主,對于垃圾治理終端處理結果的報道微乎其微。

2.4.2 監(jiān)督乏力造成的信息帷幔

監(jiān)督乏力造成的信息帷幔即垃圾終端處理結果透明度低。 農(nóng)村垃圾通常轉運至市縣大型垃圾處理廠進行焚燒、填埋、堆肥處理,上述處理方式在實現(xiàn)垃圾資源化處理的同時也著實帶來一些隱患,如垃圾焚燒產(chǎn)生的惡臭問題和二噁英問題。垃圾終端處理相關信息的透明度低,民間環(huán)保組織蕪湖生態(tài)中心在北京發(fā)布的第四期《垃圾焚燒行業(yè)民間觀察報告》顯示:2018 年全國處于運行中的359 座垃圾焚燒廠,只有56 座在企業(yè)官網(wǎng)上公開環(huán)境信息,65%已運行的焚燒廠未公開煙氣自動監(jiān)測數(shù)據(jù),70%垃圾焚燒廠未公開煙氣二噁英的監(jiān)測數(shù)據(jù)[14]。

3 農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈構建的路徑選擇

農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈的構建對于整合主體力量、優(yōu)化治理流程等方面具有極為重要的價值,但也面臨諸多困境,在推動農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈構建時應兼顧主體、流程、資源、終端結果的考量。

3.1 提高村兩委自治意識及村民參與意識

村委會及村民作為農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈“清鏈”的重要組成部分,農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈的構建需要調(diào)動村兩委及村民的參與意識。 村兩委是鄉(xiāng)村治理的重要樞紐,借助以下措施發(fā)揮其鄉(xiāng)村建設的領頭羊功效:第一,將垃圾治理效果與村兩委干部考核掛鉤,提升干部垃圾治理效率;第二,開展縣、鎮(zhèn)級農(nóng)村垃圾治理優(yōu)秀村干部及落后村干部紅黑榜評選活動,激發(fā)村部委干部工作激情;第三,通過黨員村干部定區(qū)、定組、定員聯(lián)系村民的實名負責管理體制,明確村兩委干部垃圾治理責任劃分。 村民是農(nóng)村垃圾治理的大部隊,刺激村民參與措施如下:第一,建立垃圾分類、垃圾投放紅黑榜,借助鄉(xiāng)村熟人社會特征,約束村民按規(guī)投放;第二,劃定村民垃圾治理責任區(qū)間,將村民房前屋后所處空間設定為村民責任區(qū)間,村民有權對責任區(qū)間亂丟亂放的第三方作出約束,有義務維護該責任區(qū)間的環(huán)境衛(wèi)生。

3.2 整合政府職能分工,構建無縫隙組織結構

農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈的構建需要整合政策,形成合力,并借助無縫隙組織架構推動農(nóng)村垃圾治理職能部門協(xié)同發(fā)力。 公共政策確有指導實踐的功效,但松散繁雜的垃圾治理政策文本會降低垃圾治理政策執(zhí)行力,因而整合政策文本,出臺具有高效力、高認可度、高可執(zhí)行性的農(nóng)村垃圾治理政策文本或法律,為整合政府職能分工提供科學指引。 此外,政策落地需要強有力的執(zhí)行機構,農(nóng)村垃圾治理政府職能部門由于現(xiàn)有的分工而顯得碎片化,促進職能部門協(xié)同力提升的措施如下:第一,通過構建無縫隙的政府組織結構消除政府職能部門內(nèi)部“柏林墻”,提高政府職能部門協(xié)同治理農(nóng)村垃圾的效率,減少系統(tǒng)運行磨損內(nèi)耗,通過信息共享促進農(nóng)村垃圾治理政府職能部門無縫銜接;第二,塑造無縫隙政府組織文化,從意識層面打破官僚制內(nèi)部“柏林墻”,與機構改革相結合,形成“軟硬兼修”的新型政府,增強職能部門協(xié)同力[15];第三,政府重視回應社會呼聲。 對于農(nóng)村垃圾治理進程中所反映的問題,政府應及時給予有效回應,解決政府職能部門與民眾、企業(yè)、媒體、公益組織間的外部縫隙問題。

3.3 強化環(huán)節(jié)責任追溯,彌合流程銜接縫隙

農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈需要建立農(nóng)村垃圾治理環(huán)節(jié)實名負責的可追溯體系。 農(nóng)村垃圾治理各環(huán)節(jié)之所以銜接不暢,出現(xiàn)分類、運輸、處理不規(guī)范等問題,根源在于農(nóng)村垃圾治理缺乏明確到人的責任可追溯體系。 因而通過實施“清—收”鏈環(huán)三方監(jiān)督互動機制,形成村民、保潔(承包人)、村干部三方牽制格局;借助“收—運”鏈環(huán)的實名負責制、“運—處”鏈環(huán)的定期與不定期相結合的抽檢追責制度刺激垃圾合理分類,減少混合風險;憑借“處—結果”鏈環(huán)的企業(yè)終端處理結果社會公示等制度強化企業(yè)社會責任意識。 整體而言,賦予各環(huán)節(jié)相關主體前端追責權力,促使各環(huán)節(jié)權責界限清晰,以彌合流程銜接縫隙。

3.4 拓寬治理資金來源,構建垃圾合理收費制度

針對農(nóng)村垃圾治理鏈運行基礎設施面臨的資金問題,可采取措施如下:

3.4.1 加大政府財政投入

加大政府財政投入,發(fā)揮財政投資“鯰魚效應”效用。 政府是社會發(fā)展的助推器,政府財政加大投入的項目將致使社會關注熱點領域的轉移。 自習近平2016 年12 月在中央財經(jīng)小組會上表示做好垃圾分類和治理農(nóng)村污染以來,環(huán)衛(wèi)PPP 訂單規(guī)模激增,引發(fā)了一波投資熱潮。 政府繼續(xù)加大財政投入既能進一步改善農(nóng)村垃圾治理襭基礎設施現(xiàn)狀,亦能刺激民間資本加速投資農(nóng)村垃圾治理。

3.4.2 探索建立農(nóng)村垃圾治理合理收費制度

農(nóng)村垃圾治理事關村民切身利益,需要村民這一主體投工投勞,通過合理的“用者付費”方式,按人口每年繳納一定的垃圾治理費,如四川丹棱“一元錢”模式,既能調(diào)動農(nóng)民消費主體權利意識以激發(fā)農(nóng)民垃圾治理監(jiān)督意識,亦能緩解農(nóng)村垃圾治理資金壓力。

3.5 加強終端結果曝光度,提升治理結果透明度

農(nóng)村垃圾協(xié)同治理鏈的構建需要強化終端監(jiān)督主體意識,掀開信息帷幔。 首先,環(huán)境監(jiān)管部門積極作為,加強對與垃圾處理相關指標檢測力度,要求垃圾終端處理企業(yè)主動公開垃圾處理終端相關數(shù)據(jù)。 現(xiàn)行農(nóng)村垃圾處理終端多為市縣實力較強的大型企業(yè),具備垃圾處理終端數(shù)據(jù)監(jiān)測條件,應當主動公開相關數(shù)據(jù)。 其次,媒體是為新聞而生,垃圾治理終端結果透明度低,通過記者定期入駐、隨機走訪等方式增強媒體對于垃圾終端治理結果的曝光,除具較強新聞價值外,更能將社會輿論壓力、政府監(jiān)管壓力引致垃圾治理企業(yè),便于刺激企業(yè)采取更加環(huán)保的技術處理垃圾,強化農(nóng)村垃圾治理鏈末端環(huán)節(jié)。 再次,環(huán)保公益組織應砥礪前行,不負使命,為環(huán)保事業(yè)添磚加瓦。