張華 趙佳偉 王惠瑩

摘? ?要：作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”和農(nóng)村社會(huì)安全“蓄水池”，鄉(xiāng)村在整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中扮演著“托底”的角色。為順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化提供支撐，現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興的核心任務(wù)就是要充分發(fā)揮其“保底”職能。本文首先以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)鄉(xiāng)村振興為主線，從鄉(xiāng)村振興的五大任務(wù)出發(fā)，運(yùn)用代數(shù)推導(dǎo)方法實(shí)證分析了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯。研究認(rèn)為，通過合理的制度設(shè)計(jì)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠有效發(fā)揮種糧激勵(lì)效應(yīng)、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境改善效應(yīng)、精準(zhǔn)扶貧效應(yīng)。同時(shí)，從全國層面農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展概況出發(fā)，深入分析了目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)鄉(xiāng)村振興面臨的挑戰(zhàn)與困境，建議持續(xù)提升現(xiàn)有農(nóng)險(xiǎn)保障水平，增強(qiáng)融資支持能力;完善政策性農(nóng)險(xiǎn)的財(cái)政支持體系;改革現(xiàn)有農(nóng)險(xiǎn)創(chuàng)新激勵(lì)體制;推動(dòng)農(nóng)險(xiǎn)供給側(cè)改革;全面強(qiáng)化農(nóng)險(xiǎn)監(jiān)管等。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);金融支農(nóng);保險(xiǎn)創(chuàng)新;互助保險(xiǎn);監(jiān)管制度

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.09.006

中圖分類號(hào)：F840.66? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1003-9031（2020）09-0047-10

為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，提高農(nóng)民生活水平，必須加快推進(jìn)金融支農(nóng)體系的結(jié)構(gòu)性改革。作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”、農(nóng)村社會(huì)安定的“穩(wěn)定器”和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的“風(fēng)險(xiǎn)控制器”，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在當(dāng)前和未來肩負(fù)著金融支持鄉(xiāng)村振興的重要使命。現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與鄉(xiāng)村振興之間存在怎樣的內(nèi)在邏輯聯(lián)系？我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展水平又能否契合現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興的總體要求？未來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)又應(yīng)如何進(jìn)行改革創(chuàng)新更好服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施？為回答上述問題，本文對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在邏輯、改革路徑進(jìn)行詳細(xì)論述，以期為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)踐當(dāng)中更好服務(wù)鄉(xiāng)村振興提供有益建議。

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯

從城鄉(xiāng)關(guān)系的視角來審視，歐美、日韓等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)完成了城市化進(jìn)程，鄉(xiāng)村已經(jīng)融入城市，成為城市帶的組成部分，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步縮小。與之相比，二元體制下的中國在高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)差距在進(jìn)一步擴(kuò)大，鄉(xiāng)村的資源要素不斷流入城市，鄉(xiāng)村表現(xiàn)出人口空心化、治理內(nèi)卷化的特征。但高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的廣大鄉(xiāng)村仍要繼續(xù)承擔(dān)起整體經(jīng)濟(jì)的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”的角色，在“以代際分工為基礎(chǔ)，半工半耕的家計(jì)模式”中，留守鄉(xiāng)村的農(nóng)戶和新崛起的“中堅(jiān)農(nóng)民”共同組成的“農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”依舊要承擔(dān)保障國家糧食安全的責(zé)任，鄉(xiāng)村依舊要為無法順利進(jìn)城或因城市產(chǎn)業(yè)危機(jī)而退回農(nóng)村的人口提供收入來源和致富渠道;在城市環(huán)境污染成本不斷向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移以及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式導(dǎo)致鄉(xiāng)村面源污染不斷加劇的背景下，作為生態(tài)保護(hù)的重要屏障，鄉(xiāng)村依舊要承擔(dān)起供應(yīng)生態(tài)產(chǎn)品的職能;在新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建過程當(dāng)中，隨著城鄉(xiāng)互動(dòng)的增強(qiáng)，鄉(xiāng)村的基層組織還要承擔(dān)起承接城市資源要素轉(zhuǎn)移的“中介職能”。這些目標(biāo)與目前鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾構(gòu)成了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所瞄定的五大任務(wù)，即產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生活富裕、治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯即是由鄉(xiāng)村振興這一命題的內(nèi)涵（保障糧食安全、增加農(nóng)民收入、改善生態(tài)環(huán)境、提升鄉(xiāng)村治理效率）所衍生出的任務(wù)所決定。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展提出了具體的目標(biāo)要求，在保障國家糧食安全、增加農(nóng)民收入、改善生態(tài)環(huán)境以及鄉(xiāng)村治理的過程當(dāng)中，作為重要的金融支農(nóng)工具，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要發(fā)揮重要作用。本文以代數(shù)推導(dǎo)的方式說明農(nóng)險(xiǎn)所具有的各類激勵(lì)效應(yīng)。

（一）種糧激勵(lì)效應(yīng)——保障國家糧食安全

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前，繁重的農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)導(dǎo)致全國普遍性的農(nóng)地撂荒現(xiàn)象，2006年取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)開始出現(xiàn)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開始規(guī)?；鬓D(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，但實(shí)踐過程中由于企業(yè)缺乏組織優(yōu)勢，不斷出現(xiàn)農(nóng)業(yè)企業(yè)“轉(zhuǎn)租”、“轉(zhuǎn)型”和“跑路”現(xiàn)象，農(nóng)村土地低效利用（見表1）。

假設(shè)農(nóng)戶是在成本一定的條件下追求收益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，不考慮購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的情況下，在耕地上進(jìn)行種植生產(chǎn)所需投入的生產(chǎn)要素為農(nóng)藥、種子、化肥、農(nóng)模等，其畝均成本為x元。耕地的資源稟賦為hi，預(yù)期最大產(chǎn)出為q（x|h=h0），市場價(jià)為Pi（上一年為P0，本年為P1），因發(fā)生自然災(zāi)害導(dǎo)致的損失率為§（0≤§≤1），自然災(zāi)害發(fā)生概率為k（0≤k≤1），則農(nóng)戶經(jīng)營生產(chǎn)每畝耕地的收益為：

R=q（xh=h0）Pi（1-k）+q（xh=h0Pi（1-§）k-x）（1）

在收益最大化條件下，令對(duì)畝均成本求導(dǎo)可得：

R1（x）=q1（xh=h0）Pi（1-§k）-1（2）

令R1=0可得：

q'（x）>0，q''（x）<0，且§和k均為q1（x）的增函數(shù)。顯然，當(dāng)h0較大且§和較小時(shí)，即在優(yōu)質(zhì)耕地上q'（xh=h0）=0時(shí)的x0較大，農(nóng)戶的畝均投入較多;當(dāng)h0較小且§和k較大時(shí)，即在劣質(zhì)耕地上農(nóng)戶的畝均投入較小。西部地區(qū)土地利用類型以林地和草地為主，符合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求的耕地占比并不大，可以預(yù)計(jì)在目前可耕地總體質(zhì)量不高的情況下，農(nóng)戶從理性人角度出發(fā)在耕地上的畝均投入x0相對(duì)較小。

考慮農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的情況，設(shè)農(nóng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率為？奩，保障水平為？姿（0≤？姿≤1），政府財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼比例為∏（0≤∏≤1），則農(nóng)戶購買農(nóng)險(xiǎn)之后的收益情況為：

R=q（x|h=h0）Pi（1-k）+q（x|h=h0）Pi（1-§）k-x-q（x|h=h0）Pi？奩（1-∏）? ? §<1-？姿q（x|h=h0）Pi？姿-x-q（x|h=h0）Pi？奩（1-∏）? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?§≥1-？姿（4）

式（4）第一個(gè)方程由畝均種植收入、畝均投入成本以及農(nóng)戶購買農(nóng)險(xiǎn)的自付部分3部分組成。比較式（4）第一項(xiàng)與式（1）可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于優(yōu)質(zhì)耕地而言，由于預(yù)期產(chǎn)量損失率較小，即使購買了農(nóng)險(xiǎn)也較難激勵(lì)農(nóng)民加大生產(chǎn)投入以提高農(nóng)作物的單產(chǎn)。但對(duì)于劣質(zhì)耕地而言，在§≥1-？姿受災(zāi)情況下：

R1（x）=q1（xh=h0）Pi？姿-1-q1（xh=h0）Pi？奩（1-∏）=0（5）

再令E=（1-§k）-（？姿-？奩（1-∏））

將§≥1-？姿代入式（6）得：

E=（1-k）（1-？姿）+？奩（1-∏）>0? （7）

因此在購買農(nóng)險(xiǎn)之后，農(nóng)戶在劣質(zhì)耕地上進(jìn)行耕作其凈收益最大化時(shí)的成本投入大于沒有購買農(nóng)險(xiǎn)的情況，又因?yàn)閝（xh=h0）是x的增函數(shù)，農(nóng)戶在購買農(nóng)險(xiǎn)之后，能夠激勵(lì)農(nóng)民在耕地上提高投入以增加單位畝均產(chǎn)出。由于目前我國可耕地質(zhì)量總體上并不高，農(nóng)戶在參與農(nóng)險(xiǎn)之后，政府如果合理確定保障范圍的水平，在理論上可以克服參保農(nóng)戶的道德風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)農(nóng)戶增加投入，提高糧食產(chǎn)量，保障國家糧食安全。

（二）改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境效應(yīng)——推動(dòng)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)

庫茲涅茨環(huán)境發(fā)展曲線理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境污染之間存在一種典型的“倒U型”關(guān)系，環(huán)境污染程度將隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展由不斷惡化到逐漸改善。這種變化的原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，能耗更少、污染更小、附加值更高的第三產(chǎn)業(yè)將逐步取代高污染、高能耗、低附加值的第二產(chǎn)業(yè)。相對(duì)于農(nóng)村，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度更快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整也更快，服務(wù)業(yè)占比不斷上升。相反，農(nóng)村地區(qū)在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程當(dāng)中所排放的化學(xué)殘留物和畜禽養(yǎng)殖排泄物造成的面源污染仍是農(nóng)村環(huán)境被破壞的重要因素。

改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村迫切要求轉(zhuǎn)變現(xiàn)有生產(chǎn)方式，由高能耗高污染向低能耗低污染低碳型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)通過設(shè)計(jì)合理差異化的補(bǔ)貼制度，改變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和集約生產(chǎn)方式下農(nóng)產(chǎn)品的相對(duì)成本和收益，可以縮小高能耗高污染農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)“綠色農(nóng)業(yè)”生產(chǎn)激勵(lì)，從而改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，具體的分析如下。

假設(shè)農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有兩種方式：低污染、低能耗的現(xiàn)代集約型及高污染、高能耗的傳統(tǒng)粗放型，將其產(chǎn)品分別表示為F和E，價(jià)格分別為PF和PE，單位產(chǎn)出分別為q（xF）和q（xE），初始種植面積分別為MF和ME。因自然災(zāi)害發(fā)生損失率為§F和§E的概率分別為KF和KE，農(nóng)作物的畝均成本為XF和XE。由理性人角度出發(fā)，農(nóng)戶進(jìn)行兩種生產(chǎn)方式的收益為：

RF=q（xF）PFMF（1-KF）+q（xF）PFMF（1-§F）KF-xF（8）

在收益最大化條件下求導(dǎo)可得：

顯然，農(nóng)民收益最大化的土地利用決策就是在每畝耕地上進(jìn)行傳統(tǒng)經(jīng)營和集約經(jīng)營的產(chǎn)出收益之比為每畝實(shí)際保留產(chǎn)量比例的倒數(shù)?？紤]農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)且農(nóng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)差異化的補(bǔ)貼政策，即只對(duì)采取集約環(huán)保的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式予以財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)傳統(tǒng)高污染型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不予以補(bǔ)貼。則農(nóng)戶采取集約經(jīng)營方式下的收益為：

式（11）兩端對(duì)x求導(dǎo)可得：

當(dāng)§≥1-？姿時(shí)，農(nóng)戶在收益最大化條件下的土地利用決策必須滿足：

與式（10）相比，當(dāng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式下的預(yù)期損失率§較小或農(nóng)險(xiǎn)的保障水平？奩較低時(shí)，對(duì)兩種生產(chǎn)方式實(shí)施差異化的補(bǔ)貼無法提高集約經(jīng)營方式的種植面積，即在高質(zhì)量耕地上對(duì)兩種經(jīng)營方式進(jìn)行差異化補(bǔ)貼并不能有效縮減傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面積。但當(dāng)§≥1-？姿時(shí)：

令Y=（1-§FKF）-[？姿-？奩（1-∏）]=0得：

顯然，當(dāng)？姿>1-§FKF+？奩（1-∏）時(shí)，Y<0，此時(shí)擴(kuò)大集約型種植面積減少高污染型種植面積就成為農(nóng)戶的理性選擇。因此，在耕地的自然稟賦較差、遭受自然災(zāi)害的損失較為嚴(yán)重的情況下，設(shè)計(jì)差異化的農(nóng)險(xiǎn)補(bǔ)貼方式，從理論上有助于農(nóng)戶轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式，逐步提高集約化種植的比重，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染，從而改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村。這是農(nóng)險(xiǎn)對(duì)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的第二貢獻(xiàn)。

（三）福利溢出效應(yīng)——穩(wěn)定增加農(nóng)戶收入，助力精準(zhǔn)脫貧

在現(xiàn)有城鎮(zhèn)化水平下，城市無法吸納絕大部分的農(nóng)村人口就業(yè)，大部分的進(jìn)城農(nóng)村人口也難以體面地留在城市，最終在產(chǎn)業(yè)危機(jī)的催化下，大批進(jìn)城農(nóng)村人口返退回農(nóng)村，因此，農(nóng)村依舊是部分農(nóng)戶獲取收入和脫貧的主戰(zhàn)場，發(fā)展農(nóng)業(yè)依舊是農(nóng)戶脫貧的重要途徑。在鄉(xiāng)村振興背景下穩(wěn)定增加農(nóng)戶收入，精準(zhǔn)脫貧即是要不斷升級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，延伸農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)戶經(jīng)營性收入。但囿于農(nóng)戶融資問題，許多農(nóng)村家庭年均收入小于年均支出，難以進(jìn)行資本積累，即使有良好的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目也受制于資本匱乏，無法滿足農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)的貸款條件，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)“惜貸”、“限貸”傾向普遍。在中西部邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，由于農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)條件更為惡劣，獲得金融服務(wù)的機(jī)會(huì)更少。其家庭主要收入來源為務(wù)農(nóng)收入，嚴(yán)苛的金融約束使得農(nóng)村貧困地區(qū)很難獲得金融服務(wù)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)險(xiǎn)通過機(jī)制創(chuàng)新，開展銀保合作，增加農(nóng)戶收入，助力精準(zhǔn)脫貧，能夠在很大程度上緩解農(nóng)戶融資約束問題。

假設(shè)農(nóng)戶的收入由家庭經(jīng)營性收入F和其他收入L兩部分構(gòu)成（L包括財(cái)產(chǎn)性收入和務(wù)工及轉(zhuǎn)移支付等）。發(fā)生自然災(zāi)害導(dǎo)致的損失率為P，則農(nóng)戶的總收入T=F（1-P）+L，根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，若發(fā)生重大自然災(zāi)害導(dǎo)致農(nóng)作物絕收（P=100%），則農(nóng)民總收入將變成T=L=7700<現(xiàn)行貧困線9000元。即農(nóng)戶很容易掉入貧困線以下，在這種高風(fēng)險(xiǎn)的情況下，信貸機(jī)構(gòu)選擇“拒貸”或“惜貸”就成為理性行為。假設(shè)農(nóng)戶面臨一個(gè)30000元的農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目，農(nóng)戶自有資金20000元，需要向銀行貸款10000元，年利息5%，若農(nóng)戶購買了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在農(nóng)險(xiǎn)承保的條件下，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)保障水平？姿=60%時(shí)，農(nóng)戶總收入T=30000（1-P）+7700，如果發(fā)生重大自然災(zāi)害，在保險(xiǎn)承擔(dān)60%的情況下，T=15000>9000的貧困線水平，當(dāng)？姿=70%、80%時(shí)，農(nóng)戶的無風(fēng)險(xiǎn)收入水平會(huì)更高。農(nóng)險(xiǎn)的存在，一方面提高了農(nóng)戶的貸款需求和積極性，另一方面也為農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)提供了安全保障，改變了信貸機(jī)構(gòu)的心理預(yù)期。對(duì)于極為匱乏金融支持的貧困地區(qū)所帶來的福利溢出效應(yīng)更是如此。因此，通過農(nóng)險(xiǎn)創(chuàng)新開展銀保合作，對(duì)于穩(wěn)定增加農(nóng)戶收入，加快精準(zhǔn)脫貧，實(shí)現(xiàn)生活富裕的目標(biāo)要求具有重要意義，這是農(nóng)險(xiǎn)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的第三貢獻(xiàn)。

綜上所述，鄉(xiāng)村振興所要求的保障國家糧食安全，增加農(nóng)民收入，改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境等問題可以通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)制創(chuàng)新在金融支農(nóng)的過程當(dāng)中得到逐步解決。農(nóng)險(xiǎn)為鄉(xiāng)村振興提供金融支持，而鄉(xiāng)村振興的逐步實(shí)施，也為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)制創(chuàng)新提供了前所未有的機(jī)遇。

二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展存在的困境與挑戰(zhàn)

（一）各省財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼不均衡

作為農(nóng)險(xiǎn)價(jià)格組成部分的財(cái)政補(bǔ)貼是撬動(dòng)農(nóng)險(xiǎn)市場的關(guān)鍵，國內(nèi)農(nóng)險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼采取中央、省、市縣四級(jí)聯(lián)動(dòng)，中央在補(bǔ)貼35～40%的基礎(chǔ)上，省級(jí)補(bǔ)貼25%，市縣級(jí)補(bǔ)貼15～20%，農(nóng)戶自擔(dān)20%?！耙坏肚小笔降呢?cái)政補(bǔ)貼忽略了不同省份之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)力差異，普遍存在農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)越大，財(cái)政負(fù)擔(dān)越大的負(fù)向激勵(lì)。全國各省之間存在嚴(yán)重的財(cái)政補(bǔ)貼區(qū)域不均衡與經(jīng)濟(jì)發(fā)展錯(cuò)配的問題。

青海、甘肅等地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比較高，財(cái)力有限，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)出決定保費(fèi)規(guī)模的情況下，不可避免會(huì)產(chǎn)生“農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)越大，財(cái)政負(fù)擔(dān)越大”的負(fù)向激勵(lì)，造成事實(shí)上補(bǔ)貼的“累退效應(yīng)”。北京、江蘇等東部地區(qū)的政府憑借雄厚的財(cái)政實(shí)力，能夠更多地配套市級(jí)補(bǔ)貼，從而套取更多的上級(jí)財(cái)政資金;相反，欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)無法配套相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，也就談不上套取中央財(cái)政補(bǔ)貼。據(jù)農(nóng)險(xiǎn)公司反映，在西部貧困地區(qū)開展農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的難度遠(yuǎn)大于東部地區(qū)，如甘孜、阿壩等深度貧困地區(qū)的地方政府對(duì)農(nóng)險(xiǎn)的態(tài)度淡漠，一方面是出于農(nóng)險(xiǎn)的政策目標(biāo)和導(dǎo)向模糊，更多的是因自身缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持能力將農(nóng)險(xiǎn)視為自身的工作負(fù)擔(dān)。因此，重塑現(xiàn)有的財(cái)政補(bǔ)貼方式，優(yōu)化財(cái)政資源合理配置是鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)險(xiǎn)機(jī)制創(chuàng)新的重要方向。

（二）對(duì)基層政府、農(nóng)險(xiǎn)公司的激勵(lì)機(jī)制扭曲

相對(duì)于一般財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率極高，保險(xiǎn)公司開展農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的社會(huì)成本遠(yuǎn)高于其他險(xiǎn)種，現(xiàn)行的財(cái)政補(bǔ)貼僅對(duì)直接保險(xiǎn)的保費(fèi)予以相應(yīng)補(bǔ)償，對(duì)于保險(xiǎn)公司涉農(nóng)業(yè)務(wù)的經(jīng)營管理費(fèi)、再保險(xiǎn)費(fèi)等成本沒有任何相應(yīng)的補(bǔ)助;對(duì)于基層政府而言，農(nóng)險(xiǎn)是中央強(qiáng)制性規(guī)定的一項(xiàng)事權(quán)，因各市縣財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)率的不均衡導(dǎo)致財(cái)政窮縣、農(nóng)業(yè)大縣的政府對(duì)農(nóng)險(xiǎn)缺乏正向激勵(lì)，將農(nóng)險(xiǎn)視為一項(xiàng)讓保險(xiǎn)公司占便宜的事情。在現(xiàn)有的補(bǔ)貼方式下，只有農(nóng)戶先繳齊自身20%的保費(fèi)，政府才能配套相應(yīng)的補(bǔ)貼資金，并且各級(jí)財(cái)政資金最后都要匯集到縣級(jí)財(cái)政，由縣級(jí)財(cái)政和保險(xiǎn)公司統(tǒng)一結(jié)算。這種方式使得政府的補(bǔ)貼資金大部分到位滯后，保險(xiǎn)公司被迫先期墊付資金運(yùn)行和理賠，對(duì)于本就不熱衷農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司而言，更是阻礙了其對(duì)產(chǎn)品創(chuàng)新的積極性?？紤]到基層政府的政策執(zhí)行能力，最后的補(bǔ)貼資金極有可能被縣級(jí)政府截留、挪用、甚至貪污，形成農(nóng)險(xiǎn)公司事實(shí)上的“應(yīng)收賬款”或“呆壞賬”，這些都嚴(yán)重挫傷了農(nóng)險(xiǎn)公司的積極性。

（三）有關(guān)農(nóng)險(xiǎn)的法律法規(guī)、中長期規(guī)劃缺位

農(nóng)險(xiǎn)作為一項(xiàng)民事法律契約，其各項(xiàng)利益關(guān)系（如國家和保險(xiǎn)人之間、保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人、關(guān)系人之間的關(guān)系等）都需要專門的法律、法規(guī)來規(guī)范和調(diào)整。獲得農(nóng)險(xiǎn)服務(wù)本質(zhì)上是農(nóng)民的一項(xiàng)基本人權(quán)。美國等國家通過立法形式對(duì)農(nóng)戶獲得保費(fèi)補(bǔ)貼權(quán)、參與保險(xiǎn)發(fā)展權(quán)、獲得保險(xiǎn)知識(shí)教育權(quán)、獲得農(nóng)險(xiǎn)扶持權(quán)等都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。國內(nèi)在這方面卻比較欠缺，中央層面除了頒布《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》以及相關(guān)涉農(nóng)行政法規(guī)文件和當(dāng)中提及農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展外，中央及省級(jí)政府在農(nóng)險(xiǎn)中長期規(guī)劃上的建設(shè)長期滯后。直接后果是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和基層政府的“短視行為”。對(duì)于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)而言，由于缺乏中長期規(guī)劃，地方政府對(duì)于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)入本地農(nóng)險(xiǎn)市場的準(zhǔn)入數(shù)量，準(zhǔn)入門檻采取招投標(biāo)的方式，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司過分注重短期行業(yè)利潤，在農(nóng)戶受災(zāi)后惜賠、拖賠，嚴(yán)重影響農(nóng)戶投保積極性。對(duì)于基層政府而言，由于缺乏中長期規(guī)劃，基層政府對(duì)農(nóng)險(xiǎn)的定位長期不清，視農(nóng)險(xiǎn)補(bǔ)貼為保險(xiǎn)公司占了自己便宜，常常對(duì)保險(xiǎn)公司保費(fèi)補(bǔ)貼的撥付延期或不能足額撥付，嚴(yán)重影響了農(nóng)險(xiǎn)公司正常經(jīng)營?；鶎诱男修r(nóng)險(xiǎn)事權(quán)時(shí)往往是農(nóng)林、財(cái)政、保監(jiān)會(huì)、發(fā)改委等多部門臨時(shí)組成一個(gè)松散的聯(lián)席會(huì)議，農(nóng)險(xiǎn)政策的執(zhí)行效率往往大打折扣。

（四）供需錯(cuò)配問題較為嚴(yán)重

一是高保障水平的農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品供給不足。目前有關(guān)收入保險(xiǎn)、價(jià)格保險(xiǎn)及完全成本保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)仍處于探索試點(diǎn)階段，占據(jù)主導(dǎo)地位的仍是產(chǎn)量保險(xiǎn)。以生豬保險(xiǎn)為例，盡管目前北京、山東、四川等地在積極推動(dòng)育肥豬價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)，但目前占主流的依舊是保直接物化成本的生豬保險(xiǎn)。對(duì)于農(nóng)戶而言，生豬養(yǎng)殖是農(nóng)戶增收的一個(gè)重要渠道，以四川省為例，其生豬養(yǎng)殖年出欄量達(dá)7000萬頭左右，但能夠投保生豬價(jià)格保險(xiǎn)的僅有80萬頭，遠(yuǎn)不能滿足目前生豬養(yǎng)殖的需求。

二是多樣化的特色農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品供給乏力。目前政策性農(nóng)險(xiǎn)的主要保障對(duì)象以關(guān)系國計(jì)民生的糧食作物為主，經(jīng)濟(jì)作物為輔，對(duì)地方特色的農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)供給乏力。西部地區(qū)的氣候、地形多樣，林地和草地面積較大，林業(yè)和畜牧業(yè)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程當(dāng)中將扮演日益重要的角色，目前國家對(duì)林木業(yè)和畜牧業(yè)特色農(nóng)險(xiǎn)供給嚴(yán)重不足，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)多樣化發(fā)展。

三是傳統(tǒng)小農(nóng)對(duì)農(nóng)險(xiǎn)需求不足以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)農(nóng)險(xiǎn)需求無法滿足并存。伯努利效用函數(shù)表明，個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避程度會(huì)隨財(cái)富的不斷變化而變化。小農(nóng)收入水平偏低，其貨幣邊際效用很高，利用保險(xiǎn)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)淡薄，再加上傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營規(guī)模狹小，生產(chǎn)經(jīng)營分散，信息滯后，對(duì)農(nóng)險(xiǎn)需求天然不足。對(duì)于政策性農(nóng)險(xiǎn)，由于采取的是“自愿參與”方針，加之近年來農(nóng)村人口流動(dòng)頻繁，收取單戶小農(nóng)的保險(xiǎn)費(fèi)成為村社干部每年最為“頭疼”的事務(wù)。對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言，雖有對(duì)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)有強(qiáng)烈的需求，但目前的農(nóng)險(xiǎn)品種顯然無法滿足。從目前情況看來，不同類型農(nóng)戶對(duì)農(nóng)險(xiǎn)的需求是具有差異的，其保險(xiǎn)費(fèi)的負(fù)擔(dān)能力也并不相同。對(duì)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶，也愿意購買保險(xiǎn)金額更高的產(chǎn)品，但“一刀切”式的產(chǎn)品供給顯然無法滿足其需求。

（五）農(nóng)險(xiǎn)監(jiān)管不到位

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論表明，政府也是追求自身利益最大化的理性人，也部分地具有為自身利益而尋租的動(dòng)機(jī)，在缺乏權(quán)力制約的情況下很容易誘發(fā)政府自身腐敗現(xiàn)象。現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》僅就保險(xiǎn)公司的經(jīng)營行為進(jìn)行了規(guī)定，相應(yīng)的處罰均針對(duì)保險(xiǎn)公司，對(duì)于政府的權(quán)力邊界卻少有相應(yīng)的界定。由于沒有出臺(tái)專門的法律條文對(duì)地方政府的行為進(jìn)行監(jiān)管，目前各省農(nóng)險(xiǎn)的大部分展業(yè)活動(dòng)集中在縣及以下地區(qū)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)卻集中在省會(huì)城市，監(jiān)管力量也存在嚴(yán)重不足，監(jiān)管部門僅是每年采取定向突擊檢查的方式進(jìn)行巡檢，由此便產(chǎn)生監(jiān)管“漏洞”和監(jiān)管“真空”，給保險(xiǎn)業(yè)的合法合規(guī)經(jīng)營帶來了負(fù)面影響。

三、結(jié)論與改革路徑

（一）結(jié)論

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”和農(nóng)村社會(huì)安全的“蓄水池”，其“托底”功能的發(fā)揮離不開日益完善的社會(huì)化服務(wù)體系支持，農(nóng)險(xiǎn)在激勵(lì)糧食產(chǎn)出、保障國家糧食安全、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村、增加農(nóng)戶收入等方面發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)我們也應(yīng)看到，受限于現(xiàn)階段市場經(jīng)濟(jì)體系不完善，政府依舊掌握過多資源配置權(quán)力等體制約束，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)鄉(xiāng)村振興作用的發(fā)揮還有待進(jìn)一步提高。

（二）改革路徑

1.持續(xù)提高現(xiàn)有農(nóng)險(xiǎn)保障水平，增強(qiáng)融資支持能力

《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)意見》要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為農(nóng)戶提供融資支持，將農(nóng)村地區(qū)由風(fēng)險(xiǎn)厭惡的“資本洼地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y本高地”。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須持續(xù)提高現(xiàn)有農(nóng)險(xiǎn)保障水平，目前國內(nèi)的農(nóng)險(xiǎn)保障水平為32.4%，與美國、加拿大、日本等國家相比，仍存在較大差距。只有不斷提高農(nóng)險(xiǎn)保障水平，才能持續(xù)擴(kuò)大農(nóng)險(xiǎn)保險(xiǎn)資金總額，增加農(nóng)險(xiǎn)基金的積累程度，為鄉(xiāng)村振興提供部分融資支持。為此，一方面要提高農(nóng)險(xiǎn)承保面積（數(shù)量），另一方面要提高單位農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品的保險(xiǎn)金額。前者決定于農(nóng)險(xiǎn)保障深度，后者決定于農(nóng)險(xiǎn)保障廣度，只有提高農(nóng)險(xiǎn)保障水平，才能增強(qiáng)農(nóng)業(yè)整體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，各類經(jīng)營主體才能真正提高其信用水平，減輕融資約束。

2.完善政策性農(nóng)險(xiǎn)的財(cái)政支持體系

四級(jí)聯(lián)動(dòng)的補(bǔ)貼方式是為了提高政府對(duì)農(nóng)險(xiǎn)的重視，但“一刀切”的補(bǔ)貼費(fèi)率實(shí)際上加大了農(nóng)業(yè)大縣、財(cái)政窮縣的壓力。根據(jù)最新發(fā)布的《中央財(cái)政保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》，僅從絕對(duì)值來看，在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)和藏區(qū)品種4大主要農(nóng)險(xiǎn)品種方面，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的種養(yǎng)殖業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼比例已經(jīng)達(dá)到65～80%，高于沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，但沿海發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，能夠提供比直接物化成本更高的保障水平，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往只能按照直接物化成本來限定保障水平?？紤]到經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為滯后的貧困地區(qū)財(cái)政實(shí)力有限，建議遵照2014年中央一號(hào)文件“逐步減少或取消產(chǎn)糧大縣和貧困縣縣級(jí)保費(fèi)補(bǔ)貼”的要求，對(duì)于深度貧困地區(qū)，盡快取消縣級(jí)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼的配套要求，對(duì)于保費(fèi)補(bǔ)貼壓力靠前，財(cái)政收入靠后的省份，酌情考慮減少財(cái)政補(bǔ)貼的配套金額，由中央財(cái)政承擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼的資金缺口，同時(shí)從中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金當(dāng)中撥出一部分用于獎(jiǎng)勵(lì)支持貧困地區(qū)開展特色農(nóng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)貙?duì)特色農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)險(xiǎn)的開發(fā)，替代原來的災(zāi)害救濟(jì)扶貧項(xiàng)目。

3.在現(xiàn)有政府引導(dǎo)，商業(yè)化運(yùn)作之外考慮互助保險(xiǎn)模式

由于目前農(nóng)村基層組織的治理能力和治理體系孱弱，無法承擔(dān)起發(fā)展農(nóng)戶互助保險(xiǎn)模式的重任，因此，在確立我國的農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展模式的時(shí)候選擇了以商業(yè)化運(yùn)作為主導(dǎo)。相較于商業(yè)化運(yùn)作，互助農(nóng)險(xiǎn)組織不以盈利為目的，收取的保費(fèi)當(dāng)中也不包含利潤因素，因此其保險(xiǎn)費(fèi)率較低，當(dāng)發(fā)生意外災(zāi)害以后，賠付更為及時(shí)，較少出現(xiàn)“惜賠”現(xiàn)象，再加上互助農(nóng)險(xiǎn)組織以本地農(nóng)戶自身為主體，在農(nóng)險(xiǎn)險(xiǎn)種開發(fā)過程中更能及時(shí)反映農(nóng)戶訴求，減少逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的機(jī)率，提高創(chuàng)新效率。因此，建議在今后的農(nóng)險(xiǎn)實(shí)踐過程中，政府可以選取當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層組織較為健全，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為充分的地方，試點(diǎn)農(nóng)村互助保險(xiǎn)模式，在一定程度上作為現(xiàn)有主導(dǎo)模式的補(bǔ)充，為農(nóng)險(xiǎn)改革提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。

4.推動(dòng)農(nóng)險(xiǎn)供給側(cè)改革，加快生豬期貨市場上市和特色農(nóng)險(xiǎn)開發(fā)工作

目前國內(nèi)農(nóng)險(xiǎn)市場面臨著嚴(yán)重的供需失衡問題，典型表現(xiàn)就是生豬收入和價(jià)格保險(xiǎn)遲遲不能推廣。自2013年起，四川等省份雖已經(jīng)在陸續(xù)試點(diǎn)生豬價(jià)格保險(xiǎn)，但囿于缺乏生豬期貨市場合理的價(jià)格發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖機(jī)制，導(dǎo)致生豬價(jià)格保險(xiǎn)長期處于探索階段，難以在短期內(nèi)大規(guī)模開展。自2019年以來的豬肉價(jià)格雖處于高位運(yùn)行區(qū)間，但不確定性因素增多，養(yǎng)殖戶對(duì)是否補(bǔ)欄還缺乏信心?？紤]到各地“大商所”從2017年開始公布白條豬肉價(jià)格指數(shù)，一些生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)在市場規(guī)模、規(guī)范化以及交割快捷性等方面已可以對(duì)沖現(xiàn)貨市場的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，據(jù)“大商所”在各省大型養(yǎng)殖企業(yè)進(jìn)行調(diào)研后反映目前大部分省份已經(jīng)做好生豬期貨交易所籌建的準(zhǔn)備工作，建設(shè)生豬期貨的條件己經(jīng)成熟。

針對(duì)特色農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品開發(fā)不足問題，建議暫將特色農(nóng)險(xiǎn)開發(fā)的重點(diǎn)放在貧困地區(qū)。相較于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)以山地、高原為主，氣候、土壤條件各異，自然稟賦條件惡劣，很難與東部地區(qū)進(jìn)行競爭，而森林資源豐富，在特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢，建議大力開發(fā)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，給予特色農(nóng)產(chǎn)品更高的保費(fèi)補(bǔ)貼水平從而鼓勵(lì)特色農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展，將貧困地區(qū)的自然稟賦劣勢轉(zhuǎn)變?yōu)樘厣r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對(duì)優(yōu)勢，從而鼓勵(lì)貧困戶發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)而增收致富。

5.全面強(qiáng)化對(duì)農(nóng)險(xiǎn)的監(jiān)管工作

一是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)險(xiǎn)公司的監(jiān)管。農(nóng)險(xiǎn)公司是農(nóng)險(xiǎn)市場的經(jīng)營主體，在頂層設(shè)計(jì)上必須完善現(xiàn)有的法律框架體系，構(gòu)建真正的具有正向激勵(lì)的制度體系，引導(dǎo)同一片區(qū)的農(nóng)險(xiǎn)公司相互合作，使農(nóng)險(xiǎn)市場真正具有合作精神。二是加強(qiáng)對(duì)政府部門的監(jiān)管，農(nóng)險(xiǎn)不僅是政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的事情，也是農(nóng)戶的事情，在法律上必須真正改變農(nóng)戶“權(quán)力貧困”的地位，將獲得農(nóng)險(xiǎn)服務(wù)作為農(nóng)戶的基本權(quán)利，引導(dǎo)農(nóng)戶參與農(nóng)險(xiǎn)事務(wù)的管理與決策，制約政府部門的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶三方的權(quán)力均衡。三是省級(jí)政府必須明確對(duì)市縣基層政府的監(jiān)管，落實(shí)監(jiān)管職責(zé)，通過外部約束明確基層政府在協(xié)助農(nóng)險(xiǎn)公司活動(dòng)當(dāng)中的權(quán)力邊界。

（責(zé)任編輯：孟潔）

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