何璐　姚遠(yuǎn)

義務(wù)教育是一項(xiàng)民生工程，均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)。伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平日益提高，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量涌入城鎮(zhèn)，優(yōu)質(zhì)的公共資源也隨之向城鎮(zhèn)聚集，使得本就存在一定差距的城鄉(xiāng)基本公共教育資源出現(xiàn)“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”等問(wèn)題。

2016年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出：“城鄉(xiāng)學(xué)校布局更加合理，大班額基本消除，鄉(xiāng)村完全小學(xué)、初中或九年一貫制學(xué)校、寄宿制學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)取得顯著進(jìn)展，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校（含教學(xué)點(diǎn)）達(dá)到相應(yīng)要求。”學(xué)校布局調(diào)整不僅是學(xué)校地理分布的變化，也是政府進(jìn)行教育資源重新配置的過(guò)程，更是各方利益的博弈和調(diào)整，其根本政策目標(biāo)是促進(jìn)學(xué)生發(fā)展。所以，探索適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的學(xué)校布局調(diào)整，解決“農(nóng)村空心?！焙汀俺擎?zhèn)大班額”問(wèn)題，是統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)此，筆者利用2010～2018年陜西省義務(wù)教育學(xué)校的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以求通過(guò)數(shù)據(jù)分析進(jìn)一步探索省內(nèi)有利的學(xué)校布局調(diào)整方法。

義務(wù)教育學(xué)校布局變化特點(diǎn)

近年來(lái)，陜西省以（扶貧）搬遷、重點(diǎn)示范鎮(zhèn)建設(shè)、旅游文化名鎮(zhèn)建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)等項(xiàng)目為抓手，全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，大量農(nóng)村人口帶著孩子離開(kāi)戶籍所在地外出就讀，出現(xiàn)了農(nóng)村“空心?！爆F(xiàn)象。而城鎮(zhèn)憑借承載力、集聚力和輻射力的提升，人口聚集效應(yīng)逐漸增強(qiáng)。2010～2018年，陜西省常住人口城鎮(zhèn)化率從45.7%增加到58.1%，2018年城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)至2246.38萬(wàn)人，相比2017年增長(zhǎng)了29萬(wàn)人。而伴隨著大量人口涌入城鎮(zhèn)，增加了城鎮(zhèn)地區(qū)教育供求矛盾。

1.撤點(diǎn)并校學(xué)校數(shù)量逐年減少。

在財(cái)權(quán)下放以及“人民教育人民辦”的體制下，農(nóng)村地區(qū)學(xué)校布局基本是“縣辦初中，鄉(xiāng)辦小學(xué)”。從小學(xué)數(shù)量變化看，陜西省小學(xué)學(xué)校數(shù)量從2011年的8867所降至2018年的4714所，減少了近五成。從在校生規(guī)?？矗W(xué)在校生規(guī)模先減后增，2011～2014年持續(xù)遞減，在校生人數(shù)減少約27萬(wàn)。2014～2018年小學(xué)在校生規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，達(dá)到265.6萬(wàn)，四年間分別增加6.7萬(wàn)、8.6萬(wàn)、10.6萬(wàn)、13.3萬(wàn)，年增幅超過(guò)5%。但與小學(xué)生人數(shù)逐年增加相反的是學(xué)校數(shù)仍然保持逐年減少。在此時(shí)期，初中在校生規(guī)模逐年減少，從2011年的149.8萬(wàn)減少到2017年的104.9萬(wàn)后才開(kāi)始平穩(wěn)，降幅達(dá)30.2%。由此預(yù)測(cè)，到2024年，初中學(xué)校在校生人數(shù)將比現(xiàn)在增加1/4，且隨著出生人口增長(zhǎng)，這種趨勢(shì)將進(jìn)一步增大。

2.城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡。

因撤點(diǎn)并校，陜西省農(nóng)村小學(xué)從2011年的6214所降至2018年的1865所，農(nóng)村小學(xué)數(shù)量減少了70%，學(xué)生減少了60%。而鎮(zhèn)區(qū)小學(xué)數(shù)量增加了5%，學(xué)生增加了22%;城區(qū)小學(xué)數(shù)量增加了11.6%，學(xué)生增加了69%。自2013年開(kāi)始陜西省每年流動(dòng)人口增加超過(guò)40萬(wàn)人，義務(wù)教育階段隨遷子女每年增加2萬(wàn)人。即使每年建設(shè)100所學(xué)校來(lái)應(yīng)對(duì)，其建設(shè)速度還是滿足不了西安市需求。

八年間撤銷(xiāo)了4349所農(nóng)村小學(xué)，只新增了196所城鎮(zhèn)小學(xué)，許多學(xué)校的就讀人數(shù)超出了招生限額，出現(xiàn)了大校額和大班額的現(xiàn)象。小學(xué)生師比自2013年逐年增加，從13.96增加到2018年的15.86。大校額、大班額使得生師比越來(lái)越大，最終導(dǎo)致學(xué)校教育質(zhì)量下滑、校園安全隱患頻發(fā)、教師職業(yè)壓力加大、師生人際關(guān)系冷漠、學(xué)生個(gè)性和社會(huì)性發(fā)展失衡等諸多并校難題。而撤點(diǎn)并校讓農(nóng)村學(xué)生可以享受優(yōu)質(zhì)教育資源的同時(shí)，學(xué)生往返學(xué)校的安全問(wèn)題、家長(zhǎng)陪讀增加的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也逐漸成為他們不能承受之重。同時(shí)，小學(xué)生家庭關(guān)愛(ài)的缺失也成為不容忽視的問(wèn)題，學(xué)生的心理健康狀態(tài)可能影響其一生的發(fā)展。

3.不同區(qū)域教育需求多樣性。

陜西的關(guān)中、陜北、陜南三大自然區(qū)人口變動(dòng)具有顯著的不平衡性。從人口分布看，由于自然條件的差異，地處陜北的延安和榆林兩市擁有全省超過(guò)1/3的土地面積，卻只有全省1/7的人口。關(guān)中人口最為稠密，承載著全境2/3左右的人口。近幾年人口流動(dòng)，向關(guān)中（主要是西安）聚集的趨勢(shì)持續(xù)強(qiáng)化，關(guān)中人口占比持續(xù)上升，陜南、陜北則持續(xù)下降。省會(huì)西安市以超強(qiáng)輻射力吸引人口落戶，2010～2016年間常住人口增長(zhǎng)約79萬(wàn)，2017年凈增78萬(wàn)人，2018年凈增38.7萬(wàn)人。伴隨著個(gè)別區(qū)域人口增長(zhǎng)，其他地市的人口是流出的。

這種人口遷移變化勢(shì)必造成不同區(qū)域教育需求多樣性。陜北、陜南“空殼村”增多，農(nóng)村生源不斷減少，需要大批量撤點(diǎn)并校;但人口流入地的城鎮(zhèn)學(xué)校區(qū)域?qū)W位相對(duì)不足，從而出現(xiàn)學(xué)校規(guī)模超出合理閾值的情況。按照各市學(xué)校平均規(guī)模來(lái)比較，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的西安市、延安市和榆林市的小學(xué)規(guī)模和初中規(guī)模也都超出了全省平均值。

學(xué)校布局調(diào)整中存在的主要問(wèn)題及原因

通過(guò)實(shí)地調(diào)研和解讀相關(guān)政策文本，筆者認(rèn)為可以將義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整中出現(xiàn)的問(wèn)題歸結(jié)為四個(gè)主要方面。

1.學(xué)校布局調(diào)整缺失正確的價(jià)值取向引導(dǎo)。

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界關(guān)于義務(wù)教育均衡發(fā)展、教育公平等問(wèn)題的討論雖在一定程度上有利于學(xué)校布局調(diào)整工作的推進(jìn)，但對(duì)于學(xué)校合理規(guī)模、學(xué)區(qū)服務(wù)半徑等制約學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心要素則缺乏深入分析。由于學(xué)術(shù)界并未給出學(xué)校合理規(guī)模的清晰邊界，部分地區(qū)在“對(duì)上負(fù)責(zé)”和“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”的錯(cuò)誤觀念引導(dǎo)下，極易引發(fā)“一刀切”式的盲目撤校和并校，最終導(dǎo)致本地區(qū)學(xué)校布局調(diào)整實(shí)踐隨著城鎮(zhèn)化人口涌入的積壓，脫離教育均衡化初衷。

2.農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整缺乏民主性和科學(xué)性。

義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整作為一項(xiàng)公共政策，其根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，回應(yīng)多元利益主題的差異化利益訴求。所以，義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整不僅是學(xué)校數(shù)量和分布空間、教育資源配置的變化，也是對(duì)城鄉(xiāng)學(xué)生和家庭利益的協(xié)調(diào)和分配，本質(zhì)是利益調(diào)整。農(nóng)村撤點(diǎn)并校中，學(xué)校布局調(diào)整直接受上級(jí)政府干預(yù)和介入，部分地區(qū)大撤大并學(xué)校，缺乏對(duì)弱勢(shì)群體的利益保護(hù)，未充分考慮農(nóng)民的利益主張。而最重要的利益群體——農(nóng)民恰恰缺位，他們沒(méi)有參與決策的機(jī)會(huì)。調(diào)整農(nóng)村學(xué)校布局是很有必要的，只是在實(shí)施的時(shí)候工作方法不細(xì)致，簡(jiǎn)單地以學(xué)校人數(shù)作為撤并的依據(jù)。城鎮(zhèn)化是一個(gè)過(guò)程，撤點(diǎn)并校也應(yīng)循序漸進(jìn)，在重視教育資源合理配置的同時(shí)，更要照顧到學(xué)生和家長(zhǎng)的意愿和承受力。所以，如何建立必要的民主程序，通過(guò)廣泛的公眾參與，推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的科學(xué)化、民主化，仍然是教育改革有待解決的重大命題。

3.區(qū)域?qū)W校布局調(diào)整缺乏對(duì)人口變化的分析和預(yù)測(cè)。

建國(guó)以來(lái)，陜西省人口變化過(guò)程先后經(jīng)歷三次生育高峰：第一次生育高峰（1949～1957年），第二次生育高峰（1962～1972年），第三次生育高峰（1986～1996年）。這源于人口自身的結(jié)構(gòu)特征以及人口慣性影響，每波高峰期相距25年基本為一代人。但由于計(jì)劃生育政策的實(shí)施，第三次出生人數(shù)低于前兩次，1996年之后計(jì)劃生育政策效應(yīng)進(jìn)一步顯現(xiàn)，出生人數(shù)逐年減少，特別是2000年以后，出生率在1.13左右浮動(dòng)。目前時(shí)間上正是第三次生育高峰這代人的生育后期，2010～2015年陜西省出生人口由36.34萬(wàn)人增長(zhǎng)到38.22萬(wàn)人。受“單獨(dú)二孩”和“全面二孩”政策影響，2016、2017、2018年分別達(dá)到40.46萬(wàn)人、42.48萬(wàn)人、41.08萬(wàn)人，全省出生人口數(shù)量依然較大。政策主導(dǎo)開(kāi)啟的生育拐點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn)，從學(xué)前到中小學(xué)相應(yīng)的教育配套設(shè)施也面臨新的壓力，學(xué)校布局調(diào)整如何適應(yīng)新的人口變化，保障學(xué)齡兒童的教育問(wèn)題，滿足“有學(xué)上”的利益訴求，這是實(shí)現(xiàn)教育公平和教育均衡最為重要的一點(diǎn)。

4.區(qū)域?qū)W校布局規(guī)劃滯后，缺乏學(xué)校布局標(biāo)準(zhǔn)。

由于歷史和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等原因，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間學(xué)校的教育發(fā)展差距依然存在?？h域現(xiàn)有中小學(xué)“麻雀”學(xué)校居多，容納的學(xué)生數(shù)量有限，面對(duì)蜂擁而至超出其承載能力的就學(xué)壓力，學(xué)校通常采用不斷擴(kuò)班或增加班額，甚至租用校外場(chǎng)地進(jìn)行辦學(xué)。這樣雖然暫時(shí)解決了新增學(xué)生的就讀問(wèn)題，接踵而來(lái)的新問(wèn)題就是教師不夠，很多地方只能盡量保證有書(shū)讀，不能保證讀好書(shū)。另外，也存在著由于政策落實(shí)、執(zhí)行不力而導(dǎo)致學(xué)校建設(shè)步伐跟不上：如有的樓盤(pán)開(kāi)發(fā)時(shí)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)唯利是圖，有意規(guī)避?chē)?guó)家政策，采取以分階段開(kāi)發(fā)的方式規(guī)避以居民數(shù)開(kāi)設(shè)學(xué)校的政策等手段，沒(méi)有按規(guī)定配套建設(shè)學(xué)?；蚶U納配套學(xué)校建設(shè)資金，結(jié)果導(dǎo)致小區(qū)開(kāi)發(fā)完畢后，人口暴漲，而配套學(xué)校沒(méi)有建起。

義務(wù)段學(xué)校布局調(diào)整的思路

1.堅(jiān)持“以人為本”政策價(jià)值取向。

義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的最終目的是優(yōu)化教育資源配置，促進(jìn)學(xué)生發(fā)展。堅(jiān)持“以人為本”價(jià)值取向，最根本就是堅(jiān)持“就近入學(xué)”，保持教育公平，保證教育質(zhì)量。未來(lái)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展將形成與資源承載能力相匹配，城市、縣鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村各歸其位的梯度發(fā)展格局。所以學(xué)校布局調(diào)整，一要根據(jù)城市功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口變動(dòng)，加強(qiáng)城市學(xué)校建設(shè)，預(yù)留充足城市教育用地;二要發(fā)揮縣鎮(zhèn)學(xué)校的“蓄水池”作用，分流和吸引農(nóng)村學(xué)生，緩解城市教育資源不足導(dǎo)致的大班額問(wèn)題;三要推進(jìn)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展，給予適當(dāng)政策優(yōu)惠，增強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育的吸引力，保證弱勢(shì)群體能在家門(mén)口享受優(yōu)質(zhì)教育。

2.城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展合理布局調(diào)整。

學(xué)校規(guī)模是布局調(diào)整的內(nèi)在價(jià)值尺度，要重視教育內(nèi)部規(guī)律，結(jié)合學(xué)校所在地區(qū)的人口密度、學(xué)校對(duì)所在城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村的文化輻射以及承載學(xué)校合理規(guī)模所需的經(jīng)濟(jì)支持力等，將學(xué)校的合理規(guī)模控制在一個(gè)合理區(qū)間內(nèi)，而不是籠統(tǒng)確定一個(gè)數(shù)值。對(duì)于農(nóng)村和城市學(xué)校，按照教育規(guī)律的動(dòng)態(tài)平衡，通過(guò)合理布局調(diào)整，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展一體化，構(gòu)建互助學(xué)校服務(wù)區(qū)，實(shí)現(xiàn)共享資源配置，使資源配置較好學(xué)校的師資服務(wù)范圍擴(kuò)大，從而通過(guò)師資的均衡發(fā)展帶動(dòng)學(xué)校其他資源的均衡發(fā)展。同時(shí)，構(gòu)建多樣化教育需求的學(xué)校布局調(diào)整，實(shí)現(xiàn)教育資源合理配置。

3.人口預(yù)測(cè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度分析。

人口因素是導(dǎo)致義務(wù)教育學(xué)校變化的最直接、最關(guān)鍵、最根本因素。城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村流動(dòng)人口從“候鳥(niǎo)式”短暫停留逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榕e家搬遷的長(zhǎng)期定居，城鄉(xiāng)人口分布重心開(kāi)始轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)。根據(jù)城鎮(zhèn)化與人口流動(dòng)趨勢(shì)推動(dòng)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整是大勢(shì)所趨。要通過(guò)大數(shù)據(jù)分析和預(yù)測(cè)學(xué)齡人口變化趨勢(shì)，建立學(xué)齡人口監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)，制定具有前瞻性的區(qū)域中長(zhǎng)期學(xué)校布局調(diào)整規(guī)劃。

4.制定合理的學(xué)校布局標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格規(guī)范學(xué)校布局程序。

義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、區(qū)域地理與人口特征、教育發(fā)展目標(biāo)、民眾教育需求有密切關(guān)聯(lián)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。在此過(guò)程中，影響義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的多種因素處于動(dòng)態(tài)變化的狀態(tài)，唯有制定科學(xué)的學(xué)校布局標(biāo)準(zhǔn)，保證學(xué)校撤并程序的公平正義，才能在義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整過(guò)程中辦好人民滿意的教育。民眾參與是制定學(xué)校布局標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施學(xué)校布局程序的核心內(nèi)容之一。因此，要轉(zhuǎn)變政府職能，擴(kuò)大民眾參與，構(gòu)建多元化利益表達(dá)機(jī)制，實(shí)施規(guī)范的學(xué)校布局程序。

學(xué)校布局調(diào)整已經(jīng)不再是單純根據(jù)地圖依次新建學(xué)校，布置學(xué)校硬件配置了，而應(yīng)該是緊隨學(xué)生人流涌動(dòng)的方向，詳細(xì)勘察預(yù)測(cè)出學(xué)生就讀趨勢(shì)圖，進(jìn)一步強(qiáng)化學(xué)生流入地的學(xué)校資源配置。只有通過(guò)教育資源配置方式改革，盤(pán)活存量、合理配置增量，在義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)總體水平不斷提高的同時(shí)，才能使縣域內(nèi)城鄉(xiāng)之間、校際之間義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件差距進(jìn)一步縮小，最終實(shí)現(xiàn)教育資源日趨均衡。必須統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展，促進(jìn)義務(wù)教育學(xué)區(qū)劃分，做好城鄉(xiāng)學(xué)校布局，辦好人民滿意的義務(wù)教育。

作者單位：陜西省教育信息化管理中心