龍少波 厲克奧博

3月27日召開(kāi)的中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要擴(kuò)大居民消費(fèi)，合理增加公共消費(fèi)。這是中央首次提及并要求增加公共消費(fèi)，以穩(wěn)定國(guó)內(nèi)總體消費(fèi)和釋放消費(fèi)潛力。

新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求受到較為嚴(yán)重的沖擊。而全球疫情的擴(kuò)散蔓延更是加劇了世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不確定性，也大大增加了我國(guó)出口需求下降的外部風(fēng)險(xiǎn)。因此，國(guó)內(nèi)消費(fèi)就成為有效擴(kuò)大內(nèi)需和完成全年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的重要保障之一。

提及消費(fèi)，大家的關(guān)注點(diǎn)往往會(huì)集中在居民消費(fèi)，而容易忽略消費(fèi)的另一個(gè)重要組成部分——公共消費(fèi)。總的來(lái)說(shuō)，相比世界主要經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)最終（總體）消費(fèi)率偏低是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，其主要原因就是居民消費(fèi)不足。

當(dāng)然，我國(guó)的公共消費(fèi)率（公共消費(fèi)占GDP的比重）也偏低，大約低于世界平均水平2個(gè)百分點(diǎn)，低于經(jīng)合組織國(guó)家3個(gè)百分點(diǎn)，低于歐元區(qū)近6個(gè)百分點(diǎn)。但根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2018年我國(guó)的公共消費(fèi)占最終消費(fèi)的比重達(dá)到了27.5%，似乎并沒(méi)有明顯落后于世界平均水平。

這其實(shí)是由于居民消費(fèi)更大幅度地低于世界平均水平而造成的，這也是國(guó)家平時(shí)更加注重提升居民消費(fèi)的原因。

然而，在疫情影響下，吸收就業(yè)人口比重最高的中小企業(yè)受到的沖擊較大，無(wú)疑會(huì)對(duì)就業(yè)、居民收入增長(zhǎng)以及與之緊密相關(guān)的居民消費(fèi)造成不利影響。

此時(shí)必須積極發(fā)掘公共消費(fèi)在抗擊疫情、提振消費(fèi)以及保障社會(huì)公平等方面的獨(dú)特潛力。在此過(guò)程中，必須要著力平衡好三大結(jié)構(gòu)關(guān)系，即政府自身消費(fèi)與社會(huì)性消費(fèi)的關(guān)系，公共消費(fèi)與居民消費(fèi)的關(guān)系，以及公共消費(fèi)與公共投資的關(guān)系。

公共消費(fèi)的作用

公共消費(fèi)是政府部門(mén)在社會(huì)性公共服務(wù)以及自身行政管理費(fèi)用方面的支出，其主要目的是為居民提供基本的社會(huì)公共服務(wù)并維持政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

公共消費(fèi)的支付主體是政府部門(mén)，其資金主要來(lái)源于財(cái)政收入，但其消費(fèi)主體則包括居民（社會(huì)性公共服務(wù)消費(fèi)支出）和政府部門(mén)（行政管理費(fèi)用消費(fèi)支出）。例如，政府在疫情期間對(duì)患者醫(yī)療方面的支出就屬于公共消費(fèi)，平時(shí)對(duì)城市公交系統(tǒng)的補(bǔ)貼也屬于公共消費(fèi)。

可見(jiàn)，公共消費(fèi)包括居民社會(huì)性消費(fèi)與政府自身消費(fèi)兩部分，而并非只是有些人所誤解的“三公消費(fèi)”或政府自身消費(fèi)。公共消費(fèi)對(duì)于擴(kuò)大總體消費(fèi)和保障社會(huì)公平起到重要的作用：

其一，公共消費(fèi)與居民消費(fèi)共同構(gòu)成國(guó)內(nèi)最終消費(fèi)需求，對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需起重要作用。一是，最終（總體）消費(fèi)需求由居民消費(fèi)和公共消費(fèi)兩部分構(gòu)成，公共消費(fèi)的增加本身就能擴(kuò)大總體消費(fèi)。二是，公共消費(fèi)對(duì)居民消費(fèi)有明顯的“擠入效應(yīng)”，能起到帶動(dòng)居民消費(fèi)的作用。具體來(lái)看，公共消費(fèi)支出主要集中在社會(huì)公共服務(wù)方面，政府財(cái)政支出能夠相應(yīng)地減少居民在該方面的支出，從而促進(jìn)居民消費(fèi)潛力在其他領(lǐng)域的釋放并引領(lǐng)消費(fèi)升級(jí)，對(duì)居民消費(fèi)產(chǎn)生“擠入效應(yīng)”。相反，如若公共消費(fèi)率過(guò)低，代表政府財(cái)政在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面的社會(huì)公共服務(wù)支出不足，使得居民所面臨的未來(lái)不確定性支出風(fēng)險(xiǎn)上升并導(dǎo)致預(yù)防性儲(chǔ)蓄增加，從而不利于居民消費(fèi)潛力的釋放和居民消費(fèi)率的提升。其二，公共消費(fèi)保障基本的消費(fèi)公平，對(duì)于維護(hù)社會(huì)公平起重要作用。公共消費(fèi)支出主要體現(xiàn)在基本教育、醫(yī)療、社保、公共交通等方面，保障了居民的基本生存、生活和消費(fèi)水平。經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展會(huì)伴隨著包括個(gè)人收入、財(cái)富、社會(huì)地位在內(nèi)的一系列差距和不均等，甚至導(dǎo)致低等收入群體特別是困難群眾在消費(fèi)上的不平等，不利于社會(huì)的公平穩(wěn)定。而公共消費(fèi)在社會(huì)性公共服務(wù)方面的支出能夠穩(wěn)定基本服務(wù)價(jià)格，保障中低收入者的消費(fèi)能力和基本生活質(zhì)量。

合理提升公共消費(fèi)率

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的公共消費(fèi)率一直低于全球平均以及主要國(guó)家的水平，在當(dāng)前疫情沖擊和國(guó)內(nèi)總需求不足的情況下，更是應(yīng)當(dāng)把合理地提升公共消費(fèi)率作為提振消費(fèi)的重要抓手。

其一，中國(guó)的公共消費(fèi)率明顯低于世界平均水平，具有提升潛力。公共消費(fèi)率是衡量公共消費(fèi)合理與否的重要指標(biāo)，一般以公共消費(fèi)支出占GDP的比重來(lái)表示。

20世紀(jì)70年代以來(lái)，全球的平均公共消費(fèi)率水平維持在14.7%至17.9%之間，雖有小幅波動(dòng)但總體呈現(xiàn)逐步上升的態(tài)勢(shì)；歐元區(qū)的公共消費(fèi)率高于世界平均水平，并在15.4%至21.8%之間震蕩上升；同期經(jīng)合組織國(guó)家（OECD）的平均公共消費(fèi)率處于15.7%至19.2%之間的較高水平，也總體呈上升態(tài)勢(shì)。

但在1970-2018年期間，中國(guó)的公共消費(fèi)率維持在11.1%-16.6%之間，明顯低于同期全球、歐元區(qū)以及經(jīng)合組織國(guó)家的平均水平。從最新數(shù)據(jù)來(lái)看，2018年全球平均公共消費(fèi)率為16.9%，歐元區(qū)公共消費(fèi)率為20.6%，經(jīng)合組織國(guó)家平均公共消費(fèi)率為17.7%，而中國(guó)的公共消費(fèi)率僅為14.7%，明顯低于全球以及主要經(jīng)濟(jì)區(qū)域水平（目前世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫(kù)關(guān)于消費(fèi)的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)僅更新至2018年）。

如若更細(xì)致地與世界主要國(guó)家相比較，中國(guó)的公共消費(fèi)率也明顯偏低。

一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、社會(huì)公共福利越好的國(guó)家，其公共消費(fèi)率也較高，因?yàn)榫用竦纳鐣?huì)公共服務(wù)主要是由國(guó)家的財(cái)政支出買(mǎi)單。

例如，丹麥、瑞典、荷蘭、冰島、比利時(shí)和芬蘭在2009-2018年的十年間的公共消費(fèi)率分別為25.94%、25.87%、25.37%、24%、23.78%和23.78%，明顯高于同期世界平均水平17.17%。

與美國(guó)（15.19%）、德國(guó)（19.62%）、英國(guó)（20.12%）、法國(guó)（23.86%）、日本（19.9%）、加拿大（21.07%）以及俄羅斯（18.27%）等主要國(guó)家相比，中國(guó)在2009-2018年十年間的平均公共消費(fèi)率（13.73%）也偏低，同時(shí)也低于巴西（19.38%）和韓國(guó)（15.08%），僅高于印度（10.8%）。

目前，中國(guó)和巴西的人均GDP均在1萬(wàn)美元左右，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為接近，但中國(guó)的公共消費(fèi)率卻比巴西低了5.65個(gè)百分點(diǎn)。可見(jiàn)，從與主要國(guó)家的對(duì)比來(lái)看，我國(guó)公共消費(fèi)率水平也偏低并存在一定的提升空間。

其二，面對(duì)重大事件沖擊更需提升公共消費(fèi)率來(lái)加以應(yīng)對(duì)。

2009年國(guó)際金融危機(jī)期間，全球主要國(guó)家和地區(qū)均顯著地提升了公共消費(fèi)率，以作為擴(kuò)大需求應(yīng)對(duì)危機(jī)的重要舉措之一。2009年全球以及主要地區(qū)的公共消費(fèi)率在短期內(nèi)均呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)。

具體來(lái)看，全球公共消費(fèi)率從2007年（危機(jī)前）的16.3%上升至2009年的17.9%；歐元區(qū)的公共消費(fèi)率從2007年的19.7%提升至2009年的21.8%；經(jīng)合組織國(guó)家的公共消費(fèi)率從2007年的17.4%提升至2009年的19.2%。

而在2008年國(guó)際金融危機(jī)期間，我國(guó)財(cái)政支出的主要發(fā)力點(diǎn)主要側(cè)重于公共投資，通過(guò)擴(kuò)大公共投資帶動(dòng)了全社會(huì)固定投資增速的大幅提升，同時(shí)我國(guó)的公共消費(fèi)率卻從2007年的13.5%跌至13.2%，出現(xiàn)了率略微下降的現(xiàn)象。這也是在此輪應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控中應(yīng)該有所改進(jìn)的地方。

其三，適當(dāng)提升公共消費(fèi)率可以促進(jìn)消費(fèi)公平。

在新冠肺炎疫情的沖擊下，停工停產(chǎn)使得居民的可支配收入在短期內(nèi)受到了一定的影響，這對(duì)居民消費(fèi)尤其是低等收入群體的消費(fèi)產(chǎn)生了一定的不利沖擊。

而公共消費(fèi)支出的增加可以通過(guò)幾種方式增加居民消費(fèi)，緩解疫情沖擊可能加劇的消費(fèi)不公平性。一是，以發(fā)放消費(fèi)券的形式帶動(dòng)居民實(shí)際消費(fèi)增加；二是，增加醫(yī)療保健方面的公共消費(fèi)支出，彌補(bǔ)疫情沖擊下大幅增加的醫(yī)療支出；三是，增加低等收入群體和困難收入群眾的消費(fèi)補(bǔ)貼，保證其基本生活消費(fèi)水平以維持社會(huì)的消費(fèi)公平。

因此，考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及前期與全球平均水平的差異，在長(zhǎng)期內(nèi)我國(guó)需緩慢提升公共消費(fèi)率；而在短期內(nèi)，為應(yīng)對(duì)疫情沖擊帶來(lái)的大幅增加的醫(yī)療等方面的支出，也需適當(dāng)?shù)卦黾庸蚕M(fèi)以擴(kuò)大總體消費(fèi)。為此，可以考慮將2020年的公共消費(fèi)率提升2個(gè)百分點(diǎn)至16.7%（接近世界平均水平），以應(yīng)對(duì)疫情帶來(lái)的不利沖擊。

這相當(dāng)于需要增加2萬(wàn)億政府財(cái)政支出作為提升居民社會(huì)公共服務(wù)的支出，減輕居民在社會(huì)公共服務(wù)消費(fèi)上的支付壓力，從而拉動(dòng)居民在其他領(lǐng)域消費(fèi)潛力的釋放并加快消費(fèi)升級(jí)。

考慮到今年財(cái)政支出在公共投資方面的力度也會(huì)加大、財(cái)政收入增速大概率下降的情況，2020年我國(guó)財(cái)政赤字率應(yīng)該需要突破3%，并發(fā)行特別國(guó)債彌補(bǔ)收支缺口。

平衡三大結(jié)構(gòu)性關(guān)系

作為公共政策，公共消費(fèi)政策需要在確保政策公平的前提下再盡量兼顧效率。

也就是說(shuō)，在通過(guò)公共消費(fèi)支出確保消費(fèi)公平性的社會(huì)政策目標(biāo)下，兼顧其提升財(cái)政支出效率和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。因此，疫后的公共消費(fèi)政策需合理地平衡好以下三大結(jié)構(gòu)性關(guān)系：

其一，需平衡好公共消費(fèi)中政府自身消費(fèi)與社會(huì)性消費(fèi)之間的關(guān)系。

需調(diào)整公共消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，增加的公共消費(fèi)應(yīng)主要用于社會(huì)性消費(fèi)而非政府自身消費(fèi)。

一是，增加的公共消費(fèi)支出應(yīng)主要用于醫(yī)療、社保、交通、教育、科研、文化、體育等社會(huì)公共服務(wù)方面。二是，社會(huì)性消費(fèi)支出的合理性需體現(xiàn)在輕重緩急性、傾斜性和公平性方面。即公共消費(fèi)要優(yōu)先考慮醫(yī)療衛(wèi)生支出、低收入和困難群眾、受疫情沖擊嚴(yán)重的區(qū)域以及中西部欠賬較多的區(qū)域。

而對(duì)于公共消費(fèi)中的政府自身消費(fèi)部分，則需繼續(xù)按照中央要求保持緊約束，嚴(yán)格控制行政管理費(fèi)用支出及“三公支出”，讓公共消費(fèi)支出最大幅度地流向社會(huì)性公共服務(wù)方面。

其二，需平衡好公共消費(fèi)與居民消費(fèi)的關(guān)系。

需要明確的是，盡管適當(dāng)增加公共消費(fèi)對(duì)提高總體消費(fèi)起著重要作用，但居民消費(fèi)依然是最終消費(fèi)的主體部分，總體消費(fèi)率的提升最主要還是靠居民消費(fèi)拉動(dòng)。

在重大疫情沖擊下，居民的消費(fèi)能力和消費(fèi)信心在短期會(huì)受到一定程度的影響，而政府的公共消費(fèi)支出行為在彌補(bǔ)總體消費(fèi)不足的同時(shí)，還可以通過(guò)“擠入效應(yīng)”起到提升消費(fèi)信心、帶動(dòng)居民消費(fèi)以及維護(hù)好消費(fèi)公平的作用。但是，政府仍然需采取更多的政策措施來(lái)培育市場(chǎng)和重點(diǎn)促進(jìn)居民消費(fèi)需求釋放。

其三，需平衡好公共消費(fèi)與公共投資的關(guān)系。但從對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)的見(jiàn)效快慢以及投入產(chǎn)出效率來(lái)看，毫無(wú)疑問(wèn)，公共投資要?jiǎng)龠^(guò)公共消費(fèi)。

無(wú)論是以“鐵公基”為代表的傳統(tǒng)基建，還是5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)為代表的“新基建”，公共投資的乘數(shù)效應(yīng)均比公共消費(fèi)更為明顯。

這也是一旦遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)、金融危機(jī)等重大沖擊時(shí)，政府優(yōu)先考慮增加公共投資的主要原因，而且公共投資帶來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施的完善也能為未來(lái)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)正外部效應(yīng)。

因此，在因疫情沖擊而帶來(lái)的全球供需同時(shí)萎縮的情況下，政府增加公共投資仍然是應(yīng)對(duì)沖擊的主要手段。但從人類社會(huì)生產(chǎn)的最終目的和社會(huì)公平性來(lái)看，公共消費(fèi)可以在短期內(nèi)為居民尤其是低收入群體提供最基本的、切身的生活保障，從而降低外部的不利沖擊和維持生活消費(fèi)的公平性。需平衡好公共投資和公共消費(fèi)之間的關(guān)系，在增加公共投資的同時(shí)，仍然要合理地增加公共消費(fèi)。而對(duì)于公共投資，也是建議盡可能地向消費(fèi)性投資傾斜，從而為未來(lái)居民消費(fèi)潛力的釋放打好基礎(chǔ)。

（摘自4月13日《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》。作者分別為清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)思想與實(shí)踐研究院研究員、清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)思想與實(shí)踐研究院常務(wù)副院長(zhǎng)）