黃邦琴

摘 要：現階段，隨著社會的發(fā)展，我國的鄉(xiāng)村規(guī)劃問題的發(fā)展也有了進步。鄉(xiāng)村規(guī)劃指對鄉(xiāng)村建設在用地布局、建設要求等方面的部署與安排。其對規(guī)范農村土地利用，提高鄉(xiāng)村建設質量以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展具有重要意義。對鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范體系則是指國家現行的有關鄉(xiāng)村規(guī)劃的制度，實施以及修改等方面的法律規(guī)范的總稱。只有全面地把握鄉(xiāng)村規(guī)劃制度，明確鄉(xiāng)村規(guī)劃與其他規(guī)劃制度的聯系與區(qū)別，在憲法、法律、法規(guī)以及規(guī)章等層面上加以規(guī)范，從而推動我國鄉(xiāng)村規(guī)劃制度的發(fā)展與完善。

關鍵詞：鄉(xiāng)村規(guī)劃;若干法律問題;研究

1引言

改革開放開始，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷提速，與此同時，原本就存在的城鄉(xiāng)二元化體制強化了城鄉(xiāng)二元結構，阻礙了城鎮(zhèn)化，特別是偏遠地區(qū)的農村發(fā)展。自2008年頒布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》后，更加強調了城鄉(xiāng)的協(xié)同發(fā)展，并且城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展不是抹殺城鄉(xiāng)差異，而是盡可能縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。因此，在原有的法規(guī)中，用城鄉(xiāng)把原來的城市進行替換，同時用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的法律體系代替原有的城市和鄉(xiāng)村二元結構的法律體系，在城市穩(wěn)步發(fā)展的同時，更加注重農村地區(qū)的發(fā)展。目前鄉(xiāng)村建設正處在“生產發(fā)展，生活富裕，鄉(xiāng)風文明，村容整潔，管理民主”的全新時代，新時代的鄉(xiāng)村規(guī)劃目的是滿足鄉(xiāng)村多元化發(fā)展的需求。

2鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質

鄉(xiāng)村規(guī)劃（含鄉(xiāng)村振興規(guī)劃）都包含農村地域的空間結構、鄉(xiāng)村建設在用地布局、建設要求等方面的部署與安排，旨在規(guī)范農村土地利用布局結構，提高鄉(xiāng)村建設質量，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范體系則是指國家現行的有關鄉(xiāng)村規(guī)劃的制度，實施以及修改等方面的法律規(guī)范的總稱，其法律性質涉及行為和結果兩個層面的法律意義。

首先是鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過程。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條規(guī)定鄉(xiāng)村規(guī)劃的組織編制機關為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的上一級政府審批確定。可見，我國鄉(xiāng)村規(guī)劃采用政府部門組織編制、審批確定的模式，是政府部門的職權之一。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過程屬于抽象行政行為，即行政機關制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為。

其次是鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施過程?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第一款規(guī)定在鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設的，由建設單位或個人提出申請，并由市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。通過頒發(fā)許可證的方式賦予相對人在規(guī)劃區(qū)內使用土地或進行建設的行為屬于行政許可行為。此外，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施還包括對違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的，有權行政部門可以采取行政處罰及行政強制等具體行政行為。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施過程實際上是政府行使職權從事具體行政行為的過程。

3鄉(xiāng)村規(guī)劃中的若干法律問題優(yōu)化措施

3.1鄉(xiāng)村規(guī)劃法律規(guī)范體系的形成脈絡

高起點定位鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的法律地位，才能更好地統(tǒng)籌配置各類要素資源，協(xié)調激發(fā)各部門的能動性，調動地方政府推進鄉(xiāng)村振興事業(yè)的積極性，增強鄉(xiāng)村振興投資者和參與者的信心。首先，制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施法案，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上升到法律層面，明確各級政府、企業(yè)和農民在鄉(xiāng)村振興中的責任與權力;其次，改革和完善支持鄉(xiāng)村振興的制度政策，如農業(yè)補貼制度、宅基地退出、財政轉移支付以及農村基層管理等;最后建立和完善鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的管理與協(xié)調機制，統(tǒng)籌協(xié)調不同部門、不同層級政府鄉(xiāng)村振興要素投入和支持政策，形成鄉(xiāng)村振興發(fā)展的合力。

首先是憲法層面上，《憲法》第十六條第五款規(guī)定：“一切使用土地的組織和個人必須合理的利用土地?！钡诎耸艞l關于國務院行使的職權中規(guī)定：“領導和管理經濟工作和城鄉(xiāng)建設?！钡谝话倭闫邨l規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域的……城鄉(xiāng)建設事業(yè)……等行政工作……”憲法的這些規(guī)定提出了公民合理利用土地的義務，并且授予政府管理城鄉(xiāng)建設的權力，也構成鄉(xiāng)村規(guī)劃對公民使用土地進行建設加以限制的憲法依據。

其次是法律層面上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》系統(tǒng)規(guī)定了鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實施、修改程序，并明確了相應的法律責任，構成鄉(xiāng)村規(guī)劃制度的主要法律依據。《土地管理法》第三章“土地利用總體規(guī)劃”以及第五章“建設用地”對鄉(xiāng)村規(guī)劃的建設用地規(guī)劃和用地程序做出了限定。這些規(guī)定與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有關鄉(xiāng)村規(guī)劃的內容共同構成法律層面上的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系。

再次是行政法規(guī)與部門規(guī)章層面上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布后，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》并未廢止，依舊具有效力。在鄉(xiāng)村規(guī)劃領域，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》未加以規(guī)定的則適用《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》。2008年1月30日建設部關于貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的指導意見作為部門規(guī)章構成鄉(xiāng)村規(guī)劃法律規(guī)范體系的內容。

最后是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章層面上，如各地城鄉(xiāng)規(guī)劃條例以及實施城鄉(xiāng)規(guī)劃法辦法、實施《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》辦法等。

3.2 重建村規(guī)民約

將村莊規(guī)劃內化為村規(guī)民約，將村莊規(guī)劃的成果轉化為村民的自治規(guī)范，保證村民積極行駛村莊規(guī)劃參與權，有效地推進村莊規(guī)劃成果的實施。實現村莊規(guī)劃向村規(guī)民約轉化的路徑主要包括：（1）利用鄉(xiāng)村血緣傳統(tǒng)約束力，將村莊規(guī)劃轉換成家族事務，增強村民實施村莊規(guī)劃的責任感;（2）發(fā)揮村委會的自治效能，從村委會法定職能入手，發(fā)揮村委組織的領導帶頭作用，推進農村的法制化建設;（3）將村莊規(guī)劃的實施與村集體經濟組織收益綁定，充分調動村民實施村莊規(guī)劃的積極性;（4）發(fā)揮農村杰出人物的治理效能，即發(fā)揮農村權威人物的個人威信力及其道德模范作用，促進村莊規(guī)劃建設內化為全體村民的共同使命。

3.3建立村莊規(guī)劃“三方制衡”的主體權能分配結構

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為協(xié)調多方權利的國家公共政策，在協(xié)調公共利益過程中應遵守權利制衡原則，即若公共利益的實現途徑受到現有權力結構的制約，為了實現公共利益的平衡分享，政府應采取放權、還權或是集權、分權的方式推進相應的改革?；谠摾碚撎岢觥叭街坪狻钡臋嗄芊峙浣Y構?！叭街坪狻钡臋嗄芊峙鋵嶋H上是在現有的村莊規(guī)劃法規(guī)基礎上解決村莊規(guī)劃管理權與村民自治權相互制約的問題。通過合理分配權能，明確界定各主體的職能范圍。其中，保留地方政府對村莊規(guī)劃最終審批與監(jiān)督的權利，將其原有的組織編制權利還權于村民自治組織，部分決策權下放至村委會，這樣可形成村民自治組織、地方政府和建設投資組織三方權力制衡。按該結構進行權能分配，將有效防止在村莊規(guī)劃編制實施過程中地方政府公權力使用過度及建設投資組織過度追求投資收益而損害公眾利益的現象發(fā)生。村莊規(guī)劃涉及的權利主體是指從規(guī)劃編制到規(guī)劃實施及評估的全流程或直接或間接參與的個人、團體、組織。村莊規(guī)劃涉及的權利主體包括：代表國家利益的地方政府，代表村民利益的村民自治組織，代表市場利益的建設投資組織，具備專業(yè)規(guī)劃技能的村莊規(guī)劃師?！叭街坪狻钡臋嗄芊峙浼词堑胤秸?、村民自治組織和建設投資組織三方的權責制衡。地方政府作為審批、管理與監(jiān)督主體，負責把握農村總體發(fā)展方向，把控村莊開發(fā)建設底線，負責村莊規(guī)劃的審批并監(jiān)督其實施效果;村民自治組織作為村莊規(guī)劃決策、審議主體，負責村莊規(guī)劃組織編制、審議和決策;建設投資組織作為村莊規(guī)劃的實施主體，承擔村莊開發(fā)建設的資金投入和具體實施的職能，在建設項目選址、開發(fā)強度等方面擁有發(fā)言權;村莊規(guī)劃師作為三方權利主體的協(xié)調者，負責在具體的村莊規(guī)劃建設過程中協(xié)調多方利益，化解各方矛盾并促成村莊規(guī)劃的編制和實施。

結語

鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質是指其屬于何種性質的文件，具有怎樣的法律效力。結合規(guī)定，因為鄉(xiāng)村規(guī)劃由縣級人民政府批準確定的，這就排除了其成為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的可能性。但是依據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第七條與第九條，鄉(xiāng)村規(guī)劃一經批準公布，則成為鄉(xiāng)村建設和規(guī)劃管理的依據，任何單位都應當服從規(guī)劃的管理。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃文本屬于沒有立法權的行政機關制定的行政規(guī)范性文件，即行政機關針對不特定對象發(fā)布的能反復適用的具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

參考文獻

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