潘沖

摘 要：本文通過介紹衛(wèi)生行政許可案卷制作及歸檔規(guī)范化管理的必要性和重要性，指出案卷制作和檔案管理上存在問題，提出規(guī)范衛(wèi)生行政許可行為、開展案卷評查，提升案卷質量、加強檔案室建設，制定檔案利用制度和強化衛(wèi)生行政許可檔案 管理的建議對策，逐步完善衛(wèi)生行政許可案卷的制作及歸檔的規(guī)范化管理，不斷規(guī)范衛(wèi)生許可工作行為，提升衛(wèi)生行政許 可工作質量。

關鍵詞：案卷制作;歸檔;規(guī)范化;管理

衛(wèi)生行政許可是各級衛(wèi)生行政機關依法采取事先控制的方 式管理衛(wèi)生事務的一種重要手段[1]。衛(wèi)生行政許可案卷是衛(wèi)生行 政部門依法實施衛(wèi)生行政許可事項的申請、受理、審查、許可決 定、許可送達的過程中所形成的具有保存價值的文字、圖片等形 式的記錄，記載著衛(wèi)生行政許可行為，是衛(wèi)生行政許可活動的原 始記錄和法律憑證。加強衛(wèi)生許可案卷制作和歸檔的規(guī)范化管理 已經(jīng)成為衛(wèi)生行政部門從法律層面保證衛(wèi)生行政許可工作的正 常開展，體現(xiàn)自我保護和規(guī)避執(zhí)法風險的重要手段，也成為當前 加強衛(wèi)生行政許可工作的重要內(nèi)容。

1 衛(wèi)生行政許可案卷制作及檔案規(guī)范化管理的必要性和重要性

1.1 法律法規(guī)的要求 2004 年 7 月正式實施的《中華人民共和國行政許可法》第五 條規(guī)定“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原 則”?！靶姓S可的實施和結果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個 人隱私的外，應當公開” [2]。同年衛(wèi)生部發(fā)布的《衛(wèi)生行政許可管 理辦法》第三條規(guī)定“實施衛(wèi)生行政許可，應當遵循公開、公平、公 正、便民原則”[3]。第二十五條規(guī)定“衛(wèi)生行政部門作出的衛(wèi)生行 政許可決定，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，應當 予以公開，公眾有權查閱” [3]。第二十六條規(guī)定“衛(wèi)生行政部門應 當建立健全衛(wèi)生行政許可檔案管理制度，妥善保存有關申報材料 和技術評價資料”[3]。第五十二條規(guī)定“衛(wèi)生行政部門對被許可 人提供的有關技術資料和商業(yè)秘密負有保密責任”[3]，這四條規(guī)定 明確而直接地對衛(wèi)生行政許可案卷制作及檔案管理提出了嚴格 的要求。

1.2 涉及面廣、社會影響大 目前衛(wèi)生行政許可包括公共場所衛(wèi)生許可、放射診療衛(wèi)生許 可、供水單位衛(wèi)生許可、醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可、執(zhí)業(yè)醫(yī)師注冊、護士 執(zhí)業(yè)注冊等 12 項許可事項，涉及到《中華人民共和國傳染病防治法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《中華人民共和國母嬰保健法》三部法律以及 《護士條例》、《公共場所衛(wèi)生管理條例》、《放射性同位素與射線裝 置安全和防護條例》及十多部配套的規(guī)章。以鎮(zhèn)江市區(qū)為例，每年 的許可辦件量在 9000 件左右，面廣量大，行政許可相對人涉及到 政府機關事業(yè)單位、學校、醫(yī)療機構、企業(yè)、個人等。因此規(guī)范衛(wèi)生 行政許可案卷制作和檔案管理具有十分重要的社會意義和現(xiàn)實 意義[5]。

1.3 重要作用 衛(wèi)生行政許可案卷是衛(wèi)生行政許可活動的原始記錄，不僅直 接記載和真實、客觀反映了衛(wèi)生行政許可事項及審批程序的全部 過程，還客觀反映了衛(wèi)生行政許可工作的質量和水平，是衛(wèi)生行 政許可活動的法律憑證，也是衛(wèi)生行政許可工作接受社會監(jiān)督，進 行行政復議、行政訴訟的重要法律依據(jù)[1]。衛(wèi)生行政許可檔案還是 日常性監(jiān)督工作的基礎資料，是做好經(jīng)常性監(jiān)督的前提，也為衛(wèi) 生行政部門掌握衛(wèi)生行政許可工作狀況，制訂衛(wèi)生行政許可工作 計劃提供重要的參考依據(jù)。

2 衛(wèi)生行政許可案卷及歸檔管理存在問題

2.1 案卷制作方面存在的問題 ①許可文書使用不規(guī)范。衛(wèi)生部文件中提出省級衛(wèi)生行政部 門可以按照實際情況增添相應的許可文書，以江蘇省為例，目前仍 未對許可文書的類別和使用進行規(guī)范，在對鎮(zhèn)江市許可案卷的評 查工作中，也發(fā)現(xiàn)許可案卷中普遍存在沒有落款，或者是自行設 計模仿衛(wèi)生部、省衛(wèi)生廳的落款，沒有以本地衛(wèi)生行政部門的名 義重新制定的問題。②許可申報資料不符合要求。如申請人提交 的申請資料內(nèi)容不齊全，缺少衛(wèi)生設施布局平面圖、衛(wèi)生設備和 消毒設備清單填寫不完整等關鍵資料;受理時未提交檢測資料，無補證通知。③文書制作不規(guī)范。如申請資料中申請表項目填寫 不全，提供的資料不能逐頁加蓋公章;現(xiàn)場審查不夠規(guī)范，缺少資 料核查記載，許可審查文書上無執(zhí)法人員證件號記載;審批資料 中不簽署審批意見，缺少衛(wèi)生行政部門負責人簽字;送達回證中

只有準予許可決定書的送達，缺少衛(wèi)生許可證的送達，送達回證 上只有 1 名衛(wèi)生監(jiān)督人員簽字等。④案卷歸檔不符合要求。沒有 形成行政許可卷宗檔案，裝訂時未使用統(tǒng)一規(guī)范的卷皮;卷內(nèi)目 錄未標注對應頁碼，案卷沒有逐頁編寫頁碼或者用鉛筆手工標 注;案卷裝訂線處沒有立卷人簽章或加蓋歸檔專用章;案卷材料 排序不正確等。

2.2 檔案管理存在的問題 ①思想上重視不夠。有些部門尤其是基層單位領導和衛(wèi)生行 政許可審辦人員對衛(wèi)生行政許可檔案的作用重視不夠，實際工作 中只注重衛(wèi)生行政許可數(shù)量，而對申請資料審查不嚴[4]，忽視審批 過程的文書制作及所形成的衛(wèi)生行政許可檔案的管理。②缺少統(tǒng) 一管理規(guī)范。目前我國對衛(wèi)生行政許可檔案的內(nèi)容、格式、管理等 方面沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各地衛(wèi)生行政許可審查內(nèi)容不一致。加之目 前各地衛(wèi)生行政許可授權不一，衛(wèi)生行政許可檔案管理工作有的 在衛(wèi)生局，有的在衛(wèi)生監(jiān)督所（局），因此管理上較為混亂。③缺少 相應的管理制度。許可檔案立卷歸檔無具體制度，案卷制作缺標 準[5]。沒有專人對許可檔案進行管理，有的在許可科管理，有的分 散在各個業(yè)務部門管理，檔案存放條件也不符合要求。

3 對策探討

3.1 規(guī)范衛(wèi)生行政許可行為 規(guī)范許可行為是做好許可案卷的源頭。

①及時、準確公示許 可事項。不斷完善衛(wèi)生行政許可辦事指南、一次性告知等許可事 項，不僅要在本地衛(wèi)生監(jiān)督網(wǎng)站、行政服務中心網(wǎng)站及窗口及時 公開，還應在受理窗口擺放申請表樣式和申報資料模板供申請人 參考，做到公開、透明、便民，有條件的還應開通網(wǎng)上受理，方便群 眾申報，提高工作效率。

②規(guī)范許可文書制作。針對現(xiàn)階段衛(wèi)生行 政許可的要求，參照市政府法制部門和行政許可法律文書樣式，建 議制定《衛(wèi)生行政許可文書規(guī)范》，對衛(wèi)生行政許可文書進行規(guī)范 設計，一律落款為本地衛(wèi)生行政部門，既統(tǒng)一規(guī)范又整齊劃一;許 可文書應包括申請與受理類文書、審查與決定類文書、變更與延 續(xù)類文書、監(jiān)督核查類文書及其他類文書。

③規(guī)范許可人員工作 行為，提升案卷制作能力。制定《衛(wèi)生行政許可工作規(guī)范》，不斷規(guī) 范許可行為，受理階段窗口工作人員應持認真、細致、嚴謹?shù)墓ぷ?態(tài)度，嚴格把好申請材料的第一道關口;審查階段工作人員應熟 練掌握各類許可現(xiàn)場審查的要求，把好現(xiàn)場審查第二道關;審批階 段各環(huán)節(jié)相關人員及單位負責人應簽署具體意見，做出是否許可 的決定;送達階段應有兩名衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員簽字等，每一項流 程的規(guī)范實施都為提高案卷質量提供了有力的保證。

3.2 開展案卷評查，提升案卷質量 開展衛(wèi)生行政許可案卷評查活動是不斷規(guī)范衛(wèi)生行政許可 審批工作，提高衛(wèi)生行政許可業(yè)務能力和案卷質量的有效抓手和 措施。通過案卷評查活動要做到以下三個方面：①要制定適合本

地區(qū)許可工作實際情況的《行政許可案卷評查內(nèi)容和評分標準》，可 采用當?shù)厥姓ㄖ妻k的標準加以完善;②要及時發(fā)現(xiàn)各地案卷 制作中的亮點和規(guī)范制作的成功經(jīng)驗，做到及時推廣，全面提升;③通過評查結果，確定案卷制作要求和歸檔管理規(guī)范，制定《衛(wèi)生 行政許可檔案管理規(guī)范》，對案卷格式、裝訂要求、卷內(nèi)文件排列 順序、卷宗封面等進行統(tǒng)一，所有卷宗材料的收集、整理、歸類，均 按 A4 紙規(guī)格進行取、舍、折（左、下邊對齊）[6]，使案卷條理分明、清晰有序，不斷提升案卷質量。

3.3 加強檔案室建設，制定檔案利用制度 建議按照檔案管理的要求，配備許可檔案專用保管檔案室，購 置符合規(guī)范要求的檔案裝備和設備，以及能夠適應檔案現(xiàn)代化管 理需要的計算機和復印機等設備。設有專兼職管理人員，建章立 制，統(tǒng)一管理。制定檔案利用制度[7]，行政相對人需查閱相關資料 的，按照一定的程序和手續(xù)辦理;借閱或復印的，需經(jīng)單位負責人 同意，并辦理相關手續(xù)。許可資料一律不得外借。

3.4 強化衛(wèi)生行政許可檔案管理 ①集中保管。建議無論是市級還是縣區(qū)級衛(wèi)生監(jiān)督機構都應 按集中保管的原則，統(tǒng)一管理，嚴禁在各個業(yè)務部門自行分散保 管和個人保存。②制定《衛(wèi)生行政許可檔案管理規(guī)范》。按照《檔案 法》和《行政許可法》的要求，對衛(wèi)生行政許可檔案管理制度、保管 期限、管理人員、設施、考核等方面統(tǒng)一標準。制定衛(wèi)生行政許可 檔案的相關管理制度，使衛(wèi)生行政許可檔案管理工作制度化、規(guī)范 化、科學化。③強化考核制度。將許可檔案的質量作為考核衛(wèi)生行 政許可工作人員的一項重要內(nèi)容，明確許可發(fā)證部門為許可檔案 管理的直接負責人，嚴把許可案卷歸檔質量關，對提交資料不全、缺少審批簽字蓋章、歸檔不符合要求的，一律退回，不予入檔;檔 案制作人員要熟悉檔案的門類、內(nèi)容、數(shù)量及存放規(guī)律[8]。將許可 案卷質量與工作人員績效考核評分掛鉤，使之制度化，不斷規(guī)范檔 案管理工作。

參考文獻

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