李 加 吳 瓊

（安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030）

一、引言

收入分配不平等一直是社會關(guān)切的焦點話題。雖然我國基尼系數(shù)自2008年來經(jīng)歷“八連降”，從0.491降到0.462，但在2016年后又迎來小幅上升，到2017年已上漲到0.467①。我國基尼系數(shù)始終高于國際警戒值0.4，居民收入分配不公現(xiàn)象仍然嚴重。十八屆三中全會指出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，構(gòu)建科學(xué)的財稅體制是促進社會公平的制度保障。政府部門應(yīng)發(fā)揮收入再分配職能，重構(gòu)收入分配調(diào)節(jié)機制和渠道，深化財政體制改革[1]（高培勇，2010），努力降低收入分配不平等，促進社會公平。

財政分權(quán)理論指出，對地方政府應(yīng)給予其相應(yīng)地職責和財力，因為它具有獲取本轄區(qū)居民需求偏好的信息優(yōu)勢。對受益范圍僅局限于本地區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，由當?shù)卣┙o將有利于經(jīng)濟效率和民生福祉的提高。然而在實踐中，中央政府出于政治或經(jīng)濟等因素，財政分權(quán)多出現(xiàn)“財權(quán)上收、支出責任下解”現(xiàn)象，造成了中央和地方間財政收支錯配，即中央政府的財力超出支出責任，地方政府財力不滿足支出責任。Massimo et al.（2015）指出當?shù)胤秸闹С鲐熑闻c財力不匹配時，財政縱向失衡（Vertical Fiscal Imbalance）也就應(yīng)運而生[2]。關(guān)于財政縱向失衡影響收入分配的效應(yīng)，目前理論界看法并不一致。從傳統(tǒng)分權(quán)理論開始，Musgrave和Shoup（1959）認為地方政府具有更了解轄區(qū)居民需求偏好的信息優(yōu)勢，隨著財政自主權(quán)的提高，能更好的履行公共支出責任，從總體來說有利于改善收入分配[3]。而Oates（1972）從效率的角度，認為應(yīng)該由中央政府履行調(diào)節(jié)收入分配的職責，地方政府的收入調(diào)節(jié)政策并沒有達到預(yù)期效果[4]。Beramendi（2003）指出伴隨地方政府財政自主權(quán)的提高，政府越容易出現(xiàn)行為扭曲和效率低下現(xiàn)象，從而會加劇收入不平等[5]。國內(nèi)學(xué)者也對財政縱向失衡和收入不平等問題進行了有益研究。賀俊、吳照（2013）認為地方財政分權(quán)越高，政府公共支出越容易傾向能快速創(chuàng)造GDP的城市地區(qū)，進而加劇居民收入分配不平等[6]。鄭尚植（2016）認為財政分權(quán)與收入分配間并不是簡單的線性關(guān)系，而具有顯著的非線性關(guān)系，影響效應(yīng)取決于財政支出結(jié)構(gòu)[7]。韓一多、付文林（2019）也指出了收入分配和垂直財政不對稱之間的非線性影響效應(yīng)：當依賴中央轉(zhuǎn)移支付程度較低時，垂直財政不對稱的提升有利于縮短收入分配差距；當轉(zhuǎn)移支付依賴較高時，影響效果發(fā)生逆轉(zhuǎn)[8]。

一般而言，公共支出中的民生性支出不僅是提供具有民生屬性公共產(chǎn)品的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時也是發(fā)揮財政收入再分配功能的有效手段[9]（李普亮等，2018）。洪源等（2014）從收入和支出兩個層面詮釋了民生財政對城鄉(xiāng)居民收入差距的作用機制，實證分析結(jié)果表明：加大民生支出，特別是加大農(nóng)村地區(qū)民生資金投入，有助于縮短城鄉(xiāng)居民之間的收入分配差距[10]。余菊（2015）運用1978至2012年的數(shù)據(jù)構(gòu)建實證模式，估計結(jié)果顯示1978年后我國民生支出對城鄉(xiāng)收入差距的影響效應(yīng)呈“V”型，且影響效應(yīng)具有結(jié)構(gòu)差異，即相對于轉(zhuǎn)移性民生支出，投資性民生支出更有利于降低城鄉(xiāng)收入差距[11]。孫正（2014）的研究表明地方政府非生產(chǎn)性支出能顯著的降低居民收入分配不公，而生產(chǎn)性支出加劇了城鄉(xiāng)居民間收入差距[12]。

在政治集權(quán)這一約束前提下，我國財政縱向失衡還會助推公共支出結(jié)構(gòu)偏向[13][14]，進而對居民收入分配產(chǎn)生更深層次的影響，但鮮有文獻統(tǒng)籌研究這三者間的關(guān)系。綜上所述，深入探究財政縱向失衡和公共支出結(jié)構(gòu)偏向?qū)用袷杖敕峙洳黄降鹊挠绊懶?yīng)是一個相對較新穎且有現(xiàn)實意義的課題，可對降低收入分配不公和為新一輪財政體制改革提供一些依據(jù)和參考。

二、理論機制詮釋

財政分權(quán)理論指出，對地方政府應(yīng)給予其相應(yīng)地職責和財力，因為它具有獲取本轄區(qū)居民需求偏好的信息優(yōu)勢。對受益范圍僅局限于本地區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，由當?shù)卣┙o將有利于經(jīng)濟效率和民生福祉的提高。但隨著地方政府的財政自主權(quán)不斷加大，其易借助“攝取之手”來擴張自身財力，導(dǎo)致中央政府的宏觀調(diào)控能力弱化。在這種情形下，中央政府上收部分財權(quán)可以增強對地方的實質(zhì)管控，同時也有助于經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)中央政府的治理意圖。換句話說，從國家治理的角度看，適當?shù)呢斦v向失衡是合理的。中央政府通過加強對地方政府的管控來有效修正地方政府行為，有利于地方政府調(diào)節(jié)公平與效率。而轉(zhuǎn)移支付制度，不僅彌補了地方政府的財政收入和支出不匹配造成的缺口，同時也促進了生產(chǎn)要素的流動，降低了區(qū)域競爭所形成的資源配置扭曲效應(yīng)，更進一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了財政資金分配的區(qū)域間差異，從而有利于實現(xiàn)財政的收入再分配功能。然而，財政縱向失衡下的地方政府過度依賴中央政府轉(zhuǎn)移支付和財政兜底政策時，其極易陷入“激勵陷阱”，導(dǎo)致地方政府行為異化，如放松財政預(yù)算軟約束、財政投資與支出風(fēng)險偏好類型改變以及稅收努力程度降低。這不僅會影響地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而且還會對經(jīng)濟社會發(fā)展和民生福祉形成負面影響。雖然Robin Boadway（2004）認為適度財政縱向失衡是必然而合理的，這將有助于地方政府公共支出結(jié)構(gòu)更趨于最優(yōu)水平，有助于公平和效應(yīng)的調(diào)節(jié)[15]。但我國財政分權(quán)面臨政治集權(quán)這一前提約束，在“自上而下”的任命制與“唯GDP”的考核機制下，地方政府官員注重追求本轄區(qū)GDP最大化。這就促使地方政府官員在有限任期和晉升機制的驅(qū)動下將更多的財政資源用于經(jīng)濟發(fā)展，而對有利于民生福祉增進的民生性支出重視程度不夠。傅勇、張晏（2007）就指出政治集權(quán)約束下中國式分權(quán)是助推公共支出結(jié)構(gòu)偏向的根源。

一般而言，公共支出中的民生性支出不僅是提供具有民生屬性公共產(chǎn)品的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時也是發(fā)揮財政的收入再分配功能的有效手段。一方面，民生支出中的教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出是提升勞動者生產(chǎn)能力和素質(zhì)、提高人力資本的基本手段和重要保障，而人力資本對調(diào)節(jié)居民收入分配不公具有重要作用。另一方面，民生支出通過降低公共服務(wù)支付價格影響收入不平等。以醫(yī)療衛(wèi)生支出為例，通過報銷患者部分醫(yī)療費用，降低看病成本，節(jié)省了人們的可支配收入，有利于解決“因病致貧”問題，有助于縮短人們因負擔較高所帶來的收入差距。然而，地方政府因財政縱向失衡傾向于能直接帶來經(jīng)濟效益的經(jīng)濟建設(shè)支出，而相對忽視提升民生福祉的民生性支出，從而不利于財政發(fā)揮收入再分配職能。

三、變量說明、數(shù)據(jù)來源與統(tǒng)計特征

（一）變量說明

1.收入不平等

衡量收入不平等的指標一般有城鄉(xiāng)收入比、基尼系數(shù)及泰爾指數(shù)等。但城鄉(xiāng)收入比沒有考慮到人口結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)的影響作用，無法準確體現(xiàn)居民收入不平等程度。基尼系數(shù)在實踐中很難找到統(tǒng)一口徑進行衡量，同時由于部分省份統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失，導(dǎo)致無法測算出我國所有省份的基尼系數(shù)，進而會影響到實證分析的科學(xué)性和可信性。而泰爾指數(shù)不僅考慮了人口因素的影響，而且對高收入階層和低收入階層的變動比較敏感。相較于基尼系數(shù)，泰爾指數(shù)更體現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)的影響作用，更清晰說明收入不平等的變動由什么因素引起。綜上分析，本文選取泰爾指數(shù)來衡量居民間收入不平等。

其中，Theil為度量居民間收入不平等的泰爾指數(shù)；P為總?cè)丝跀?shù)；Y為總收入。

總體而言，泰爾指數(shù)的數(shù)值越小，居民間收入差異也就越小，收入分配也就越公平。如果收入比重/人口比重=1，即權(quán)重為0，泰爾指數(shù)也為0，此時收入分配完全公平。

2.財政縱向失衡

本文引用 Luc Eyraud和 Lusine Lusinyan（2013）[16]的度量方法來測度財政縱向失衡，即財政縱向失衡。具體測度公式為其中，VFI為財政縱向失衡，F(xiàn)R為地方政府財政收入，F(xiàn)S為地方政府財政支出。

3.公共支出結(jié)構(gòu)偏向

十九大報告指出，要多謀民生之利、多解民生之憂，并將“在發(fā)展中保障和改善民生”列為中國特色社會主義基本方略之一。十九屆四中全會進一步指出“增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展是我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求”。而地方政府貫徹中央意愿、增進人民福祉的實現(xiàn)與否可由其公共支出中民生性支出的占比來集中體現(xiàn)。因此，本文借鑒儲德銀，邵嬌（2018）的研究思路，運用公共支出中民生性支出的比重來測度公共支出結(jié)構(gòu)偏向程度。即公共其中，地方政府民生性財政支出包含教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生及住房保障等方面支出。一般而言，若Fstr的值越大，即民生性支出占公共總支出的比例越大，則說明地方政府公共支出行為越趨向 “增進人民福祉、執(zhí)政為民”的愿景，公共支出結(jié)構(gòu)偏向程度越低，公共支出結(jié)構(gòu)越合理。

4.控制變量

本文根據(jù)相關(guān)經(jīng)濟理論和國內(nèi)學(xué)者的已有研究，在實證模型中引入下列控制變量。

一是用GDP增長率來表示各地方的經(jīng)濟發(fā)展水平（GDP-growth）；

二是用平均受教育年限衡量人力資本（Education）。本文借鑒前人的研究思路，根據(jù)“沒上過學(xué)、小學(xué)、初中、高中、大專及以上”現(xiàn)行統(tǒng)計年鑒分類標準，按各層次人口比重加權(quán)計算各地區(qū)的平均受教育年限；

三是用各地區(qū)的人口自然增長率代表各地區(qū)人口結(jié)構(gòu)（Person）。現(xiàn)有研究文獻認為人口過快增長會加劇收入不平等程度，同時隨著我國二胎政策的實施，納入這一指標進行實證分析具有一定的實踐意義。

（二）數(shù)據(jù)來源與統(tǒng)計特征

本文所用原始數(shù)據(jù)來源于 《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》及各省統(tǒng)計年鑒。因我國在2007年對政府收支分類標準和統(tǒng)計口徑進行了改革，同時由于西藏地區(qū)部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失，為保證實證分析的科學(xué)性和可信性，本文最終選取的樣本為我國30個省或直轄市（不含西藏、港澳臺）2007至2017年的數(shù)據(jù)。所有變量的均值、標準差等統(tǒng)計特征值如表1所示。

表1 各變量描述性統(tǒng)計特征

四、實證估計及結(jié)果分析

（一）模型構(gòu)建

為全面考量財政縱向失衡、公共支出結(jié)構(gòu)偏向?qū)用袷杖氩黄降鹊挠绊?，本文借鑒前人的研究思路，構(gòu)建如下面板模型：

其中，i代表地區(qū)，t代表時間。泰爾指數(shù)（Theilit）為被解釋變量，衡量居民收入不平等程度，公共支出結(jié)構(gòu)偏向（Fstrit）和財政縱向失衡（VFIit）為核心解釋變量，GDP-growthit、Educationit和 Personit為控制變量，α0為截距項，μit為隨機誤差項。

（二）實證估計結(jié)果及分析

實證估計結(jié)果如表2所示。核心解釋變量財政縱向失衡和公共支出結(jié)構(gòu)偏向回歸系數(shù)的符號都保持不變，且均通過了顯著性檢驗，說明模型實證估計結(jié)果具有較高的穩(wěn)健性和可信性。

首先，財政縱向失衡和收入不平等間正相關(guān)，并在1%的顯著性水平上通過了t檢驗。這表明財政縱向失衡程度的提升會助推居民收入分配不平等。正如前文理論分析，地方政府因財政縱向失衡傾向于能直接帶來經(jīng)濟效益的經(jīng)濟建設(shè)支出，而相對忽視提升民生福祉的民生性支出，從而不利于財政發(fā)揮收入再分配職能。同時，財政縱向失衡下的地方政府過度依賴中央政府轉(zhuǎn)移支付和財政兜底政策時，其極易陷入“激勵陷阱”，導(dǎo)致地方政府行為異化，如放松財政預(yù)算軟約束、財政投資與支出風(fēng)險偏好類型改變以及稅收努力程度降低，進而不利于增進民生福祉。

表2 財政縱向失衡、公共支出結(jié)構(gòu)偏向影響收入不平等的實證估計結(jié)果

其次，公共支出結(jié)構(gòu)偏向和收入不平等間負相關(guān)，并在5%的顯著性水平上通過了t檢驗。即公共支出結(jié)構(gòu)偏向程度越低，居民間收入分配越公平。這也意味著增加民生性資金投入有助于降低收入分配不公。這是因為，一方面加大民生投入會提升勞動者生產(chǎn)能力與效率，提升人力資本質(zhì)量，縮小不同勞動者間的生產(chǎn)效率差距，提高低生產(chǎn)能力者獲得高收入工作機會，縮短人力資本薪酬差距；另一方面，通過不斷健全的社會保險、社會救濟和政策補貼等制度，對不同的群體提供相應(yīng)程度的保障，特別是給予生活困難的弱勢群體必要的保障，有利于提升他們的收入水平，縮短與高收入群體間的差距，進而有助于居民間收入分配公平。同時，加大民生性支出還會降低居民消費準公共產(chǎn)品的支付價格，從而縮小居民因負擔過高引起的收入差距。

再次，經(jīng)濟發(fā)展水平與收入不平等顯著正相關(guān)，即伴隨GDP增長率的增長，居民間收入分配差距也會加大，這與賀俊、吳照（2013）的研究結(jié)論相一致。本文認為這可能與我國的基本國情有關(guān)，雖然我國經(jīng)濟總量僅次于美國，但約占全球人口1/5的人口數(shù)量，使得我國人均GDP排名并不靠前，且我國經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)差異明顯，導(dǎo)致地方政府在經(jīng)濟發(fā)展的情形下仍然需要注重生產(chǎn)建設(shè)性投入，也就說GDP增長率的提升會導(dǎo)致公共支出結(jié)構(gòu)偏向（儲德銀、邵嬌，2018），從而加劇收入間分配差距。

最后，人力資本和人口結(jié)構(gòu)對收入不平等的影響具有區(qū)域差異性。具體而言，在全國范圍和中西部地區(qū)，伴隨受教育年限和人口自然增長率的增長，居民間收入分配差距縮短；而對東部地區(qū)的居民來說，人力資本和人口結(jié)構(gòu)這兩個變量并沒有對居民間收入分配產(chǎn)生顯著影響。

（三）穩(wěn)健性檢驗

為了檢驗上述實證估計結(jié)果的穩(wěn)健性，本文選擇傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)收入比來衡量居民間收入分配不公水平，并代入模型進行回歸，具體估計結(jié)果如下表3。通過比較表2和表3的回歸結(jié)果，發(fā)現(xiàn)財政縱向失衡和公共支出結(jié)構(gòu)偏向影響收入不平等的效果完全一致，且都通過了t檢驗，僅人口結(jié)構(gòu)（Person）這一控制變量在既定顯著性水平下未通過t檢驗。綜上多維度分析可知，本文的實證結(jié)果是穩(wěn)定的、可信的。

表3 穩(wěn)健性估計結(jié)果

五、結(jié)論與政策建議

本文首先闡釋了財政縱向失衡和公共支出結(jié)構(gòu)偏向?qū)κ杖氩黄降鹊挠绊懧窂?，理順三者間的邏輯脈絡(luò)。然后引用更具針對性的泰爾指數(shù)作為衡量收入不平等指標，運用我國30個省或直轄市（不含西藏、港澳臺）2007至2017年的數(shù)據(jù)建立面板模型，實證分析財政縱向失衡和公共支出結(jié)構(gòu)偏向?qū)用耖g收入分配不平等的影響效應(yīng)，結(jié)果表明：當前我國財政縱向失衡程度的提升會加劇居民間收入分配不公；地方政府公共支出結(jié)構(gòu)偏向程度越低，居民間收入分配越公平，即增加民生性資金投入有助于降低收入分配不公；受教育程度和人口自然增長率的提升會縮短居民間的收入差距，而經(jīng)濟增長率的提升會加劇居民間收入分配不公。

基于以上的研究結(jié)論，本文認為新一輪的財政體制改革需注意以下幾個方面。一是合理控制和不斷降低我國財政縱向失衡程度。一方面，加快劃分央地政府間的事權(quán)和支出責任，厘清央地政府間的事權(quán)和支出范疇，使得各級政府間的財力與支出責任相匹配，防止地方政府過多承擔支出責任；另一方面，加速中央與地方財政收入之間分配改革，健全地方稅體系建設(shè)，加大地方政府自有收入。二是健全中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度，對與財政事權(quán)不相符的轉(zhuǎn)移支付要進行清理和整合，努力構(gòu)建區(qū)域均衡的財政關(guān)系。三是貫徹落實“在發(fā)展中保障和改善民生”這一基本方略，將民生工程納入地方政府考核目標，以制度來糾正地方政府公共支出結(jié)構(gòu)偏向。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于2018年《中國住戶調(diào)查年鑒》中的“全國居民人均可支配收入基尼系數(shù)”。