郭振興 趙錳 三亞海事局

2019年以來(lái)，隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，特別是今年新冠疫情的肆虐，郵輪產(chǎn)業(yè)遭受巨大沖擊，但海南自貿(mào)港建設(shè)兩年多來(lái)，政策紅利不斷推出，本土郵輪企業(yè)的成立，南海郵輪無(wú)目的港游的推出，又給低迷的郵輪市場(chǎng)注入一劑強(qiáng)心針。在機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的時(shí)代，從政府到社會(huì)不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的呼聲下，海事部門亟待與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)調(diào)整對(duì)郵輪的安全監(jiān)管舉措。

1.三亞市郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)記載，第一艘到訪三亞的郵輪是1984年廣州海運(yùn)局的“馬蘭”號(hào)，緊接著巴哈馬籍“海洋珠寶”號(hào)、德國(guó)籍“歐羅巴”號(hào)等分別到訪。持續(xù)周期最長(zhǎng)、噸位最大、給三亞郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)最強(qiáng)的當(dāng)屬麗星郵輪公司的“獅子星”號(hào)，自2000年起持續(xù)近3年，每周一個(gè)航班?？咳齺?。2006年，鳳凰島郵輪港建成了當(dāng)時(shí)全國(guó)最大的8萬(wàn)噸級(jí)郵輪碼頭，可一次性接待2000名游客出入境，年接待游客能力可達(dá)到60 萬(wàn)人次。2011年11月，“寶瓶星”郵輪首次以三亞為母港，2014年三亞開通三條抵達(dá)越南的郵輪觀光航線，三亞郵輪到港艘次和旅客人數(shù)達(dá)到小高峰（見表1）。2015年，三亞鳳凰島國(guó)際客運(yùn)碼頭2期建成，新增22.5萬(wàn)噸泊位1個(gè)，15萬(wàn)噸泊位3個(gè)。近兩年，受國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和新冠疫情的沖擊，三亞靠泊國(guó)際郵輪艘次跌至個(gè)位數(shù)，三亞傳統(tǒng)的旅游旺季是每年的冬季至次年的春節(jié)，今年的疫情恰恰發(fā)生在春節(jié)前夕，不僅給郵輪業(yè)也給全球的旅游產(chǎn)業(yè)造成了巨大損失。

表1 三亞鳳凰島郵輪碼頭國(guó)際郵輪旅客吞吐量表（單位：人次）

表2 鳳凰島郵輪碼頭國(guó)內(nèi)客滾船旅客吞吐表

近年來(lái)，隨著國(guó)家南海戰(zhàn)略的整體推進(jìn)，西沙旅游蓬勃興起。以“南海之夢(mèng)”輪和“長(zhǎng)樂(lè)公主”為代表的國(guó)內(nèi)郵輪，開始涉足這一領(lǐng)域，且受到市場(chǎng)的廣泛歡迎。從表2看出，除了今年外，自2014年到2019年，西沙旅游人數(shù)和班次逐年遞增。

2.海事部門的郵輪監(jiān)管舉措

郵輪一直是三亞海事局監(jiān)管和服務(wù)的重點(diǎn)，在通航水域保障、防臺(tái)搜救、口岸聯(lián)檢、PSC、污染物接收等方面都采取了一系列措施。在通航水域保障方面，鳳凰島國(guó)際客運(yùn)碼頭處于港務(wù)局老港區(qū)航道附近，鳳凰島國(guó)際客運(yùn)碼頭掉頭區(qū)經(jīng)常存在商船、漁船、游艇交織擁堵的現(xiàn)象。每一次郵輪進(jìn)出港前，三亞海事局為確保郵輪靠離泊安全，都派出海巡艇進(jìn)行航道清理必要時(shí)提供護(hù)航服務(wù)；每年臺(tái)風(fēng)季節(jié)，三亞海事局作為三亞海上搜救分中心的辦公室，提前將氣象信息和防臺(tái)指令通報(bào)給郵輪公司和碼頭，協(xié)調(diào)南海救助三亞基地、郵輪公司和本地涉客船舶企業(yè)建立溝通合作渠道；在口岸聯(lián)合檢查方面，三亞海事局根據(jù)交通運(yùn)輸部和有關(guān)部委達(dá)成的共識(shí)，對(duì)外輪實(shí)施一次性集中登輪，開辟綠色通道，提交無(wú)紙化材料一次性申報(bào)，最大限度地方便郵輪企業(yè)；在PSC和污染物接收管理方面，三亞海事局寄管理于服務(wù)當(dāng)中，積極當(dāng)好郵輪的“安全醫(yī)生”，按郵輪檢查窗口期進(jìn)行PSC，通過(guò)查找缺陷來(lái)督促船方查漏補(bǔ)缺，指導(dǎo)郵輪和有關(guān)污染物接收單位簽訂協(xié)議，保證郵輪產(chǎn)生的大量生活垃圾和污油水得到無(wú)害化處理。

3.三亞市郵輪管理存在的短板

3.1 服務(wù)設(shè)施能力不足

三亞發(fā)展郵輪經(jīng)濟(jì)起步較晚，碼頭考泊能力有大幅提升，但受地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模所限，碼頭服務(wù)能力不足、服務(wù)設(shè)施不完善。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，自鳳凰島2期投入使用后，郵輪停泊的泊位能力得到大幅增強(qiáng)，但綜合仍存在明顯不足。一是二期碼頭的通關(guān)聯(lián)檢、旅客接待設(shè)施未完善；二是碼頭管理人員和工作人員經(jīng)驗(yàn)不足；三是碼頭沒有專門的污染物接收設(shè)施和岸電配套設(shè)施，不能滿足當(dāng)前防污染和環(huán)保政策的要求。

3.2 專業(yè)郵輪人才缺乏

郵輪經(jīng)濟(jì)具有綜合性特征，由航海、餐飲、康樂(lè)、海關(guān)業(yè)務(wù)、法律、醫(yī)療等眾多部門組成，需要相關(guān)的專業(yè)人士來(lái)組織管理、協(xié)調(diào)。這對(duì)郵輪管理者的綜合素質(zhì)要求較高，三亞極缺這樣的人才。近年來(lái)，很多高校開設(shè)新興的旅游專業(yè)課程，但郵輪旅游課程的偏少，導(dǎo)致我國(guó)郵輪產(chǎn)業(yè)的專業(yè)人才稀缺，缺乏熟悉國(guó)際郵輪碼頭經(jīng)營(yíng)管理、安全管理的高層人才。目前，三亞市的高校能夠設(shè)置郵輪旅游相關(guān)專業(yè)（郵輪乘務(wù)專業(yè)）的鳳毛麟角，遠(yuǎn)不能滿足三亞未來(lái)建設(shè)郵輪母港和發(fā)展國(guó)際郵輪碼頭對(duì)專業(yè)郵輪人才的需要。

3.3 PSC專業(yè)水平不高

PSC被譽(yù)為海上安全的最后一道防線，是海事部門對(duì)外輪管理的利器?？坎慈齺喌泥]輪多來(lái)自于世界三大郵輪公司，無(wú)論從船舶整體狀況到船員素質(zhì)都是一流的。但與之對(duì)應(yīng)的是，三亞轄區(qū)日常管理的旅游船舶為主，且噸位小、數(shù)量多，船舶安檢員在面對(duì)國(guó)際郵輪的PSC時(shí)顯得力不從心，業(yè)務(wù)能力尤其是英語(yǔ)水平不足。同時(shí)郵輪靠港時(shí)間短，安檢時(shí)間長(zhǎng)還存在影響船期的問(wèn)題。

3.4 南海無(wú)目的航線郵輪帶來(lái)的挑戰(zhàn)

隨著海南建設(shè)自貿(mào)港步伐的加快，在郵輪產(chǎn)業(yè)方面，南海無(wú)目的游已提上日程。按照交通運(yùn)輸部剛剛頒布的支持海南自貿(mào)港港口和航運(yùn)業(yè)發(fā)展的舉措，要?jiǎng)?chuàng)新郵輪管理政策，鼓勵(lì)海南出臺(tái)優(yōu)惠政策促進(jìn)郵輪要素集聚，吸引郵輪產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)在三亞注冊(cè)；開發(fā)運(yùn)營(yíng)涉及三亞、?？卩]輪港的郵輪航線產(chǎn)品；支持符合條件的郵輪企業(yè)開展海南郵輪海上游試點(diǎn)，這些都給海事部門的監(jiān)管提出新的挑戰(zhàn)。

3.5 郵輪搜救反應(yīng)機(jī)制不足

郵輪載著數(shù)以千計(jì)的游客，安全問(wèn)題應(yīng)該排在郵輪旅游的第一位，郵輪的應(yīng)急反應(yīng)和救助是旅客和船舶安全的有力保障。三亞的海上應(yīng)急反應(yīng)受多種條件的影響：一是救助力量配備薄弱，風(fēng)力在6級(jí)以下，可調(diào)用的海上救助力量為18艘救助船舶，而當(dāng)風(fēng)力在9-10級(jí)時(shí)，可調(diào)用的海上救助力量?jī)H為2艘，當(dāng)大型郵輪在遠(yuǎn)海遇險(xiǎn)時(shí)，可調(diào)動(dòng)救助力量遠(yuǎn)不能滿足要求；二是三亞海上搜救分中心無(wú)論從人員配備還是硬件設(shè)施，從現(xiàn)場(chǎng)指揮視頻到遠(yuǎn)海通信設(shè)施，都不能滿足對(duì)遠(yuǎn)海航行郵輪的救助需要；三是救助的社會(huì)參與度不夠，盡管過(guò)往船舶對(duì)事故船有救助的義務(wù)，但社會(huì)力量參與救助，往往增加了自身的航運(yùn)成本，因此即便有社會(huì)力量參與海上救助，也難以確保證救助效果。

4.破解三亞郵輪管理難題的對(duì)策和建議

4.1 加大協(xié)調(diào)力度，指導(dǎo)企業(yè)完善服務(wù)設(shè)施

目前，三亞鳳凰島郵輪港2期泊位還沒有整體通過(guò)驗(yàn)收，5、6號(hào)泊位還不能靠泊郵輪。海事部門應(yīng)積極協(xié)調(diào)政府有關(guān)部門，督促碼頭企業(yè)加快完善碼頭相關(guān)設(shè)施，在污染物接收、岸電接入等方面加大投入，盡快完善硬件設(shè)施。郵輪港也應(yīng)堅(jiān)持內(nèi)外資郵輪一視同仁，降低國(guó)內(nèi)航運(yùn)企業(yè)的有關(guān)收費(fèi)，加快乘客進(jìn)出港速度，共同做大郵輪市場(chǎng)這塊蛋糕。

4.2 政企齊抓共建，建立高效管理體制

郵輪旅游通常涉及旅游、交通、港口、海關(guān)、口岸等多個(gè)職能部門，需要建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和合作規(guī)范，使各部門在更加廣泛的基礎(chǔ)上展開合作，如國(guó)家對(duì)郵輪的出入關(guān)和口岸管理還是采用一般的出入關(guān)和口岸管理?xiàng)l例，導(dǎo)致郵輪旅客出入關(guān)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，出入口岸不方便。三亞作為郵輪旅游的先行者，必須建立規(guī)范統(tǒng)一、高效便捷的管理體制，方便快捷的通關(guān)政策是基本條件。

4.3 加強(qiáng)校企合作、扶持地方院校有關(guān)郵輪專業(yè)的壯大

發(fā)展郵輪經(jīng)濟(jì)，離不開人才，建設(shè)海南自貿(mào)港，人才是第一要?jiǎng)?wù)。地方政府應(yīng)鼓勵(lì)三亞本地院校成立有關(guān)郵輪專業(yè)，院校也應(yīng)與郵輪企業(yè)加強(qiáng)合作。在這方面，我們應(yīng)借鑒國(guó)內(nèi)成熟經(jīng)驗(yàn)，高職院校與世界知名的郵輪企業(yè)建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，畢業(yè)生源源不斷的輸送到各艘頂級(jí)郵輪，海事部門也應(yīng)扶持地方院校，在基本安全培訓(xùn)等方面提供支持，壯大三亞的航海教育產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，三亞也應(yīng)制定優(yōu)惠政策引進(jìn)國(guó)內(nèi)外郵輪旅游管理人才，并且積極創(chuàng)造條件選拔有能力、高素質(zhì)的人才到郵輪發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)。

4.4 建立郵輪實(shí)訓(xùn)平臺(tái)，加快培養(yǎng)PSC專業(yè)人才

為了提高PSC人員業(yè)務(wù)能力，三亞海事局已與南海夢(mèng)之旅郵輪有限公司簽訂了合作備忘錄。海事部門將以“南海之夢(mèng)”輪為平臺(tái)，科學(xué)制定培訓(xùn)計(jì)劃，大力培養(yǎng)安檢員。堅(jiān)持“請(qǐng)進(jìn)來(lái)、走出去”的方針，積極引入“外腦”，選派優(yōu)秀安檢員到國(guó)內(nèi)郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟的港口跟班，鍛煉隊(duì)伍。探索建立郵輪PSC“一小時(shí)機(jī)制”，對(duì)新船、船況較好的郵輪，采取分模塊快速檢查機(jī)制，最大限度降低對(duì)船方的影響。

4.5 簡(jiǎn)化對(duì)南海無(wú)目的航線郵輪的檢查

在南海無(wú)目的航線郵輪的先行先試同時(shí)，探尋郵輪產(chǎn)業(yè)先行先試政策的合法性、合理性和必要性，對(duì)中資方便旗無(wú)目的航線郵輪嘗試開展每3個(gè)月一次現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，港口國(guó)監(jiān)督按照選船標(biāo)準(zhǔn)確定的檢查周期開展，涉及我國(guó)專項(xiàng)檢查時(shí)不受檢查頻率限制。開展南海無(wú)目的航線中資方便旗郵輪進(jìn)出口岸管理創(chuàng)新，郵輪在開展無(wú)目的地游航線首次經(jīng)營(yíng)進(jìn)口岸時(shí)辦理一次進(jìn)口岸審批和口岸查驗(yàn)，同時(shí)根據(jù)經(jīng)營(yíng)航線的時(shí)間長(zhǎng)短辦理定期出口岸許可證，參照中國(guó)籍船舶報(bào)告制管理，加強(qiáng)對(duì)郵輪產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)防控同步融合。

4.6 提升郵輪救助應(yīng)急反應(yīng)能力

加大救助力量的配備，有效完善郵輪的應(yīng)急救助。一是從救助船舶配備上，增加抗風(fēng)等級(jí)較大，功能齊全的專業(yè)救助船舶數(shù)量，提高救助種類和在惡劣天氣情況下進(jìn)行救助的能力；二是加強(qiáng)同周邊國(guó)家合作交往，簽訂海上搜救雙邊協(xié)議，建立長(zhǎng)效機(jī)制，定期舉行聯(lián)合搜救演習(xí)等；三是對(duì)三亞海上搜救分中心進(jìn)行升級(jí)，更新設(shè)備，培訓(xùn)人員；四是對(duì)到達(dá)三亞港口的郵輪，要求郵輪企業(yè)在某航線固定運(yùn)營(yíng)的，應(yīng)簽署搜救互助協(xié)議；五是設(shè)立郵輪專項(xiàng)救助基金，對(duì)參與救助的船舶和人員給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償，提高社會(huì)參與度。

4.7 完善地方立法，建立三亞海域防污應(yīng)急法律保障體系

現(xiàn)階段，我國(guó)關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)和防治船舶污染海洋環(huán)境管理的法律、法規(guī)較多。我國(guó)加入的有關(guān)國(guó)際公約也為加強(qiáng)船舶污染防治工作提供了管理依據(jù)和技術(shù)支持。但在船舶污染事應(yīng)急反應(yīng)體系的主管機(jī)構(gòu)和各相關(guān)單位職責(zé)劃分方面均不夠明確，因此，政府和主管機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合三亞實(shí)際，加強(qiáng)地方立法研究，建立完善的應(yīng)急反應(yīng)法律體系，盡快從法律層面上明確船舶污染應(yīng)急預(yù)案的法律地位，使之走上依法管理的軌道，以法律形式明確應(yīng)急反應(yīng)的組織、協(xié)調(diào)、指揮職責(zé)以及相關(guān)各方的責(zé)任、義務(wù)，確保應(yīng)急反應(yīng)的效果。