冉芳

摘要：審計整改是審計監(jiān)督的關鍵環(huán)節(jié)，是促進審計成果轉(zhuǎn)化利用和實現(xiàn)審計增值的根本途徑，也是審計實踐中最難以突破的環(huán)節(jié)，《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署11號令）進一步強化了內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題整改。本文基于基層央行審計發(fā)現(xiàn)問題整改工作實踐，剖析審計整改存在的問題和困難，提出相關對策建議，進一步深化審計成果運用。

關鍵詞：央行;審計整改;內(nèi)部審計

一、人行天津分行推動審計整改工作實踐

（一）深入開展后續(xù)審計提高整改監(jiān)督效果

后續(xù)審計是強化審計整改效果的常規(guī)途徑和有效手段，天津分行組織轄區(qū)各級行持續(xù)加大后續(xù)審計力度，重點關注以前年度審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，通過連續(xù)審計督促相關單位（部門）切實落實問題整改。如2017年，分行組織轄區(qū)開展后續(xù)審計100項，其中，分行內(nèi)審處針對發(fā)行、保衛(wèi)、依法行政等重點業(yè)務領域和權力運行部門，對機關3個部門、轄區(qū)2家中心支行開展后續(xù)審計，取得較好審計效果。經(jīng)過后續(xù)審計，既往對這5家單位（部門）審計發(fā)現(xiàn)的85個問題，71個問題得到整改，整改率為83.5%。

（二）通報“屢查屢現(xiàn)”問題解決審計頑疾

屢查屢現(xiàn)問題往往是一個時期、一個地區(qū)的重復性問題或共性問題，背后隱藏著復雜的主客觀原因甚至是體制機制問題，因此一直以來也是審計的重點和頑疾。天津分行于2017年組織內(nèi)審專門力量，對2012—2016年期間分行轄區(qū)515份審計報告、4 909個問題進行了認真梳理，從管理決策、財務規(guī)范、依法行政、內(nèi)部控制、業(yè)務履職五個方面歸納出169個“屢查屢現(xiàn)”問題，形成問題清單;從員工個體、操作環(huán)節(jié)、管理層面和制度機制層面對問題存在的主、客觀原因進行深入剖析研究，通報給省會中支和有關單位，要求予以重點整改。

（三）開展風險排查建立治本長效機制

在督促有關單位（部門）及時整改審計發(fā)現(xiàn)問題的基礎上，如何加強問題和風險意識引導，促進業(yè)務部門發(fā)揮在風險防控和問題解決中的主體作用，通過采取治標措施逐步走向治本機制的建立完善，是天津分行一直重點思考的問題。2017年，分行內(nèi)審處牽頭在機關開展了風險排查工作，共發(fā)現(xiàn)管理漏洞和風險隱患問題248個，制定整改措施312條，整改問題238個，問題整改率為96%;同時各部門梳理各類風險領域170個、主要風險點507個，建立防控措施721項，制定完善制度規(guī)程268項，切實構筑起風險防范長效機制，從根本上實現(xiàn)了審計發(fā)現(xiàn)問題的提前解決。

（四）實行例會通報制度強化三級行整改聯(lián)動

自2015年制定實施監(jiān)督工作情況通報例會制度以來，分行與省會中支定期溝通黨委巡視、紀檢監(jiān)察、內(nèi)部審計等監(jiān)督信息，共同加強轄區(qū)各級行內(nèi)部風險防控工作，收到了很好的實踐效果，形成了分行、省會中支和地市中支推動問題整改的閉合環(huán)，彌補了當前分支行“管人”、“管事”相分離的管理體制缺陷，強化了內(nèi)部控制體系中的信息溝通。2015年以來，轄區(qū)各類監(jiān)督問題整改率分別為86.5%、93.1%、93.7%、96.5%，問題整改率逐年上升。

二、基層央行審計整改存在的問題和困難

（一）被審計單位（部門）整改主體責任落實不力

一方面，個別被審計單位（部門）對內(nèi)審監(jiān)督在完善內(nèi)部管理方面的重要性認識不足，認為內(nèi)審部門是在“挑刺、找茬”，或者覺得審計整改對本單位（部門）作用不大，因此在整改的時候不夠重視和積極主動，存在“不緊不慢”的心態(tài)。另一方面，個別被審計單位（部門）對審計整改工作定位不準確，認為審計整改是由內(nèi)審部門牽頭，自己只是配合單位（部門），因此缺乏主動抓整改的責任意識，主觀上會有意識地進行“整改篩選”，只接受對單位（部門）價值有利、牽扯精力少的簡單操作性問題，而對部門利益關系不緊密、整改難度大的問題消極應對、敷衍拖延，也影響了整改效果和質(zhì)量。

（二）審計整改工作的監(jiān)督依據(jù)和手段有限

目前，沒有一項專門的制度對審計整改的目標要求、方法手段、步驟標準、保障機制等內(nèi)容進行統(tǒng)一規(guī)范，審計部門和被審計單位（部門）對審計整改的內(nèi)涵、標準、手段等內(nèi)容存在理解誤差，且有關審計整改工作考核、審計整改情況通報、審計整改問責等保障機制尚未建立健全，影響審計整改工作的質(zhì)量和效果。另一方面，各分支行審計整改的監(jiān)督方式主要是通過審查整改情況報告或者開展后續(xù)審計，都屬于“事后復核式”監(jiān)督，客觀上存在監(jiān)督不及時、不全面、不深入的問題，也在一定程度上制約了整改監(jiān)督實效。

（三）屢審屢現(xiàn)問題的責任追究機制不易落實

從歷年審計數(shù)據(jù)分析看，部分單位屢查屢現(xiàn)（含義同以下兩個制度中的“屢審屢犯”或“屢查屢犯”）問題存在較多，制約了審計整改效果。關于屢查屢現(xiàn)問題的責任追究規(guī)定見于以下兩個制度依據(jù)，一個是2018年《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第二十八條規(guī)定，“被審計單位有下列情形之一的，由單位黨組織、董事會（或者主要負責人）責令整改，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員進行處理：……（四）整改不力、屢審屢犯的”;另一個是《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》（銀發(fā)〔2005〕73號）第二十七條規(guī)定，“對內(nèi)審監(jiān)督檢查中有下列行為之一的單位和個人，應予以批評并責令其糾正，情節(jié)嚴重的，對單位主要負責人和直接責任人予以行政處分：……（四）拒不糾正違規(guī)問題或?qū)也閷曳傅摹?。在實踐中，這兩個規(guī)定都存在不易操作的問題，原因在于這類問題的發(fā)現(xiàn)建立在多年審計數(shù)據(jù)分析的基礎上，操作起來需要投入大量的精力和時間，目前并沒有相關制度對這項工作提出明確要求，因此實踐中主動開展此項工作的主觀意愿不強。同時，對屢查屢現(xiàn)問題的責任追究涉及到內(nèi)審部門、紀檢監(jiān)察、組織人事等多個部門的協(xié)調(diào)配合，實際工作中整改問責共同落實工作機制還不健全，造成整改責任追究力度不夠，削弱了整改監(jiān)督效果。

（四）審計質(zhì)量不高制約了審計整改的開展

審計整改的前提依賴于審計部門利用知識優(yōu)勢和對法規(guī)制度的精準把握，對審計發(fā)現(xiàn)問題提出恰當?shù)恼囊蠛涂茖W的審計意見。但由于目前基層行存在內(nèi)審人員配備不足、專業(yè)結構不合理、復合型人才短缺等不利因素，在一定程度上影響了審計質(zhì)量，特別是在問題定性上由于慣性思維簡單著眼于微觀問題，在問題分析上缺乏考慮央行整體利益及全面風險管理的宏觀視角，不能對問題背后的制度機制進行深層次分析，因而不能提出具有說服力，以及指導性和操作性強的整改建議，被審計單位（部門）不能有的放矢有效整改，或者整改只注重“表面化”和“短期化”，存在“治標不治本”問題，審計建議的作用未能充分發(fā)揮。

（五）同級審計整改效果偏弱

目前基層央行內(nèi)審部門肩負著同級監(jiān)督和下查一級的雙重職能，在對同級審計發(fā)現(xiàn)問題督促整改時，被審計部門認為都是本單位同事，往往抱著無所謂心態(tài)，對整改工作一拖再拖;而內(nèi)審部門的同志考慮到選拔競聘、職稱聘任等問題，怕因為堅持原則而失去群眾基礎，所以下發(fā)審計結論的時候，回避實質(zhì)性問題而挑一些不輕不重的問題，或者放松對整改工作的督促，影響了整改進度和審計效果。另外，隨著近年來內(nèi)審部門參與本行決策工作越來越多，尤其是集中采購、招投標等工作，導致內(nèi)審部門既當守門員，又當裁判員，直接影響了審計工作效果。因此，與下一級審計整改工作相比，同級監(jiān)督整改效果一直偏弱。

三、進一步深化審計整改工作實效的建議

（一）統(tǒng)一規(guī)范審計整改落實工作制度

建議研究制定審計整改工作專門制度，就審計整改工作目標要求、工作內(nèi)容、方法步驟、結果運用等內(nèi)容進行統(tǒng)一規(guī)范，細化審計整改工作環(huán)節(jié)，明確審計整改工作職責，量化審計整改工作效果，建立問題整改臺賬，打造科學化、規(guī)范化流程體系，便于審計部門和被審計單位（部門）有效落實審計整改監(jiān)督責任和主體責任。同時，建立完整的整改工作評價標準，綜合考慮審計發(fā)現(xiàn)問題的整改難度以及措施制定的基礎上，對整改狀態(tài)進行清晰的界定，以對整改工作進行考核或評判，提升整改工作效果。

（二）建立完善審計整改保障機制

一是建立整改問責共同落實工作機制，加強內(nèi)審部門與巡視監(jiān)察、紀檢監(jiān)察、組織人事等監(jiān)督力量的協(xié)調(diào)配合，做到分工具體、責任清晰、人員到位、措施有力，真正形成部門聯(lián)動的整改監(jiān)督合力。二是建立審計整改情況通報機制，明確通報的方式和內(nèi)容，使審計結果和相關整改情況公開透明，發(fā)揮全員監(jiān)督作用，使審計整改工作落到實處。三是建立整改不力問責機制，對審計發(fā)現(xiàn)問題不整改或整改不力的審計單位（部門），將視情節(jié)輕重，內(nèi)審部門聯(lián)合紀檢監(jiān)察、組織人事等部門，通過約談、通報批評、考核或評先評優(yōu)“一票否決”、給予行政處分等方式進行嚴肅處理，用強有力的問責推動審計整改落實。

（三）強化被審計單位（部門）整改主體責任落實

通過宣傳、教育、培訓、通報等手段，進一步提高被審計單位（部門）主體責任意識，引導他們充分認識到內(nèi)部審計對強化內(nèi)部管理和提高治理能力的重要作用，增強抓整改的自覺性和主動性。被審計單位要對照審計發(fā)現(xiàn)問題清單，逐條逐項深入分析問題，制定整改方案，明確整改時限和責任領導、責任部門、責任人，建立整改臺賬，實行達標銷號管理。

（四）提高內(nèi)審部門審計監(jiān)督質(zhì)量和價值

內(nèi)審部門各個審計環(huán)節(jié)都要本著“問題”和“風險”導向，圍繞“發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題、評估效果”開展工作，提高審計監(jiān)督有效性。審計開始前，要充分運用風險評估系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析，明確風險隱患較大的重點業(yè)務領域和薄弱環(huán)節(jié)，作為審計重點予以關注。審計開展過程中，要加強與黨委巡視、紀檢監(jiān)察、組織人事、會計財務、法律事務等部門的協(xié)調(diào)配合，及時通報監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題，提高監(jiān)督質(zhì)量和效率。審計結束后，要及時對某一時間段、某一單位或某一領域相關審計數(shù)據(jù)進行綜合統(tǒng)計，通過“大數(shù)據(jù)”手段，重點發(fā)現(xiàn)“屢查屢現(xiàn)”問題以及背后的體制機制原因，進而為后續(xù)審計并提出整改建議提供價值參考，實現(xiàn)審計監(jiān)督價值。

（五）強化上級行業(yè)務主管部門管理監(jiān)督責任

上級行業(yè)務主管部門要積極發(fā)揮業(yè)務條線管理職能作用，重點關注本業(yè)務條線在各類審計中發(fā)現(xiàn)的問題及其整改情況，在全轄范圍內(nèi)加大集中整治力度，完善業(yè)務考評、獎懲措施，夯實基礎工作開展，加強對下級行業(yè)務部門在問題整改中的督促、指導、跟蹤和評估，推動提高問題整改質(zhì)量。

（六）提升同級審計監(jiān)督效力

為有效破解同級監(jiān)督難題，可考慮在審計思路上，改變以往“以查出問題多少為主”的慣性思維，變?yōu)橐燥L險導向為主，站在全行的高度和視野去開展審計工作，以提升全行內(nèi)部管理水平、為本級黨委提出更多建設性建議、指導業(yè)務部門有效防范化解風險隱患為目標，扭轉(zhuǎn)業(yè)務部門不理解、不支持內(nèi)審工作的想法，讓雙方的競爭關系變?yōu)椤澳繕艘恢?、路徑不同”的雙贏關系。

作者簡介：冉 芳（1981—），女，湖北利川人，碩士研究生，中級經(jīng)濟師，主要從事審計監(jiān)督研究。