○大興安嶺林業(yè)集團公司 李 軍

作為國家林業(yè)和草原局的直屬企業(yè)，大興安嶺林業(yè)集團公司自重點國有林區(qū)天保工程試點啟動以來，在林業(yè)生態(tài)保護恢復(fù)資金、林業(yè)改革發(fā)展資金、大興安嶺林業(yè)補助項目資金以及國有資本經(jīng)營預(yù)算資金等中央財政資金支持下，為推進林區(qū)社會發(fā)展，維護國家生態(tài)安全、國防安全和能源安全做出了重要貢獻。管好用好財政資金，提高資金使用效益，對于積極穩(wěn)步推進大興安嶺重點國有林區(qū)改革攻堅目標(biāo)任務(wù)，有力服務(wù)保障林業(yè)集團公司高質(zhì)量發(fā)展大局意義重大。

一、中央財政資金投入情況

1998年大興安嶺重點國有林區(qū)天然林資源保護工程試點啟動。2000年10月，國務(wù)院批準(zhǔn)了天保工程實施方案，天保工程一期正式啟動，大興安嶺主要享受森林管護補助、社會保險補助及政社性支出補助等政策。天保工程一期(1998—2010年)期間，國家累計投入大興安嶺財政補助資金142.5億元，其中：天保資金98.1億元、財政專項補助資金38.2億元、林業(yè)項目資金 6.2億元。

2011年，國家啟動了天保工程二期(2011—2020年)，對大興安嶺的財政補助政策調(diào)整為 4項，延續(xù)并完善森林管護、社會保險和政策性社會性支出3項，新增了中幼林撫育政策。天保二期10年，國家對大興安嶺計劃投資198億元，截至目前，國家累計投入二期天保工程資金 243.91億元，其中基本建設(shè)資金7.12億元，財政專項資金236.79億元。2019年，國家林草局撥付集團公司天保工程資金36.03億元，比天保實施方案計劃多16.23億元。

2017—2019年，國家累計對大興安嶺林業(yè)集團公司投入資金169.01億元，包括：國有資本經(jīng)營預(yù)算26.43億元、轉(zhuǎn)移支付上劃資金42.63億元、天保補助資金67.12億元、大興安嶺林業(yè)補助23.73億元、林業(yè)項目專項經(jīng)費0.08億元、國投基本建設(shè)資金9.02億元。具體情況見表1—表4。

表1 2017—2019年國家財政資金投入情況 單位：萬元

表2 2017—2019年轉(zhuǎn)移支付上劃資金投入情況 單位：萬元

表3 2017—2019年天保補助資金投入情況 單位：萬元

表4 2017—2019年林業(yè)補助投入情況 單位：萬元

其中，2017—2019年國有資本經(jīng)營預(yù)算分別專項用于職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交項目支出，困難中央企業(yè)棚戶區(qū)改造配套設(shè)施建設(shè)補助資金，離休人員醫(yī)藥費支出。

二、中央財政資金使用管理情況

1.資金預(yù)算實施情況

以2019年為例，大興安嶺林業(yè)集團公司按照《預(yù)算法》的要求，開始全面實施預(yù)算管理，在資金分配上，嚴(yán)守“保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆钡闹С龅拙€，嚴(yán)格控制和壓縮會議、培訓(xùn)、差旅等公用經(jīng)費性質(zhì)的非重點、非剛性支出，重點支持生態(tài)、防火、民生等重大項目的剛性支出。2019年集團公司按國家批復(fù)的項目資金內(nèi)容，用因素法逐項測算，安排預(yù)算 443 176 萬元，占資金總量的98.72%，達(dá)到國家林草局提出的全面預(yù)算管理要求。其中：安排所屬林業(yè)局及直屬單位基本支出預(yù)算 336 918 萬元，占資金總量的75.05%，保證了集團公司正常運營；安排項目和改革專項支出 106 258 萬元，占資金總量的23.67%；對森林撫育、森林保險、濕地保護、森林航空消防飛行費及森林公安補助等項目進行全額安排，從而確保林區(qū)生態(tài)保護效果和林業(yè)生態(tài)安全。預(yù)備費安排5722萬元，占資金總量的1.28%，以防范各種突發(fā)事件和政策調(diào)整等不可預(yù)見因素。

2.資金運行監(jiān)管情況

一是強化主體責(zé)任。按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”的原則和“花錢必問效、無效必問責(zé)”的責(zé)任約束機制，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，層層落實責(zé)任。

二是完善監(jiān)管制度。修訂完善資金項目及財務(wù)管理規(guī)章制度，強化制度執(zhí)行，確保國家重大決策部署按制度要求落到實處。著力強化單位內(nèi)控管理，將項目立項、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和績效管理等環(huán)節(jié)的責(zé)任明確到人、落實到位，有效防控業(yè)務(wù)和管理風(fēng)險。

三是嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。嚴(yán)格資金規(guī)范運行，要求各單位堅決不準(zhǔn)借政企分開之機，擴大財政專項資金使用范圍，擠占挪用中央財政補助資金；對于大額資金使用必須及時呈報林業(yè)集團公司審批，有效維護財政資金運行安全。嚴(yán)格執(zhí)行各項法律法規(guī)，切實把財經(jīng)紀(jì)律和各項管理制度落到實處，對相關(guān)違規(guī)違紀(jì)違法行為嚴(yán)格按照《預(yù)算法》、《財政違法行為處罰處分條例》等有關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)肅處理。

三、存在的主要問題與困難

1.全面預(yù)算管理不夠精細(xì)化

目前大興安嶺林業(yè)集團公司正處于改革過渡期、企業(yè)實行全面預(yù)算管理初期，完整的全面預(yù)算管理體系尚未建立，基本按照“人員經(jīng)費按實際，公用經(jīng)費按定額，專項經(jīng)費按財力”原則分配資金，對如何確立優(yōu)先發(fā)展順序和按財力分配缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。部分單位預(yù)算編制缺乏科學(xué)合理的項目論證，對項目的社會、經(jīng)濟效益量化不夠，缺乏可比指標(biāo)；預(yù)算細(xì)化滯后、預(yù)算執(zhí)行進度過慢、采購預(yù)算剛性不夠，項目資金預(yù)算精細(xì)化、完整化不夠。

2.財務(wù)管理不夠規(guī)范

部分單位存在著重項目資金爭取、輕項目實施管理，自籌資金匹配不到位、使用界限模糊、核算不規(guī)范、項目實施時間戰(zhàn)線過長等問題。在一些項目中已投入使用的固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)固不及時，造成一些國有資產(chǎn)管理不嚴(yán)格。賬務(wù)管理與實物管理不夠同步，財會主體、采購主體、核算主體相互溝通不夠，制度執(zhí)行落實不到位，不同程度地存在日常資產(chǎn)管理工作與財務(wù)管理脫節(jié)等現(xiàn)象。

3.財務(wù)監(jiān)督職能發(fā)揮不到位

財務(wù)管控力度不夠，財政監(jiān)督不及時。專項項目資金績效評價反饋體系不完善，財政支出監(jiān)督滯后，對責(zé)任單位和相關(guān)責(zé)任人處理缺乏應(yīng)有力度。財務(wù)人才短缺、梯隊建設(shè)結(jié)構(gòu)不合理，人員綜合素質(zhì)有待提升。

4.專項資金補助缺項

①林業(yè)職工住房公積金問題。按照國家有關(guān)規(guī)定，國有企業(yè)職工應(yīng)當(dāng)享受職工住房公積金政策，但國家天保工程相關(guān)政策中并不包括此方面的資金補助。如按住房公積金12%標(biāo)準(zhǔn)，林業(yè)職工 52 015人，年人均工資3.5萬元測算，每年需補助資金 21 846 萬元。②參公管理單位未執(zhí)行養(yǎng)老保險政策問題。集團公司總部機關(guān)和直屬事業(yè)單位一直參照公務(wù)員管理，沒有參加養(yǎng)老保險，退休人員養(yǎng)老金全額由集團公司承擔(dān)。③退休人員相關(guān)問題。一是醫(yī)療保險問題。大興安嶺地區(qū)由于退休人員多于在職職工人數(shù)，致使醫(yī)療保險制度實行“雙基數(shù)”征收，即用人單位需要為在職職工和退休人員都按工資額的6%匹配繳納醫(yī)療保險。但是天保工程僅安排了在職職工的醫(yī)療保險補助資金，而退休人員的醫(yī)保補助資金，按退休職工 56 199人，年工資3.6萬元測算，每年需資金 12 139 萬元。二是取暖費補貼問題。大興安嶺年平均氣溫-2.6℃,最低氣溫-52℃，供暖期為每年9月25日至下一年5月5日，長達(dá)7個多月，按退休職工 56 199人，人年1200元標(biāo)準(zhǔn)測算，每年需要補助資金6744萬元。另外由于黑龍江省出臺文件規(guī)定對退休人員發(fā)放菜金和冬季取暖費的福利政策，資金一直是由集團公司籌集發(fā)放。三是統(tǒng)籌外項目養(yǎng)老金問題。在納入省統(tǒng)籌發(fā)放工資時，由于原退休人員工資中包含不能進入省統(tǒng)籌項目內(nèi)的工資項目，又無法取消，只能由集團公司承擔(dān)。

5.補助標(biāo)準(zhǔn)偏低問題

一是政社性補助資金不足問題。由于國家對政社性人員補助標(biāo)準(zhǔn)偏低，政社性單位每年招考公務(wù)員及事業(yè)單位人員，導(dǎo)致經(jīng)費出現(xiàn)缺口。二是林業(yè)企業(yè)管理人員工資待遇相對較低問題。同級別執(zhí)行企業(yè)工資標(biāo)準(zhǔn)的林業(yè)職工相對于執(zhí)行地方公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)工資低且差距較大。

四、提高中央財政資金使用效益的措施與建議

要切實提高中央財政資金使用效益，必須在“籌好、管好、分好、用好錢”上加大工作力度，以績效為導(dǎo)向，創(chuàng)新預(yù)算管理模式，提高財政資金績效管理水平，努力做到少花錢、多辦事、辦好事，全面保障和改善民生，助力林區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

1.落實改革政策“籌好錢”

按照中央省地的政策，統(tǒng)一思想、統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一要求，把相關(guān)問題現(xiàn)狀摸準(zhǔn)、問題理清、要害抓住、思路想好，基礎(chǔ)打好、模式定好、規(guī)模計劃好、需求測算好，積極爭取政策資金，解決專項資金補助缺項、補助標(biāo)準(zhǔn)偏低和歷史遺留問題，為林區(qū)改革打好基礎(chǔ)。

2.健全制度機制“管好錢”

加強資金精細(xì)化管理，堅持“一項資金一個辦法”原則，制定完善相應(yīng)的管理辦法，使專項資金管理有章可循、有規(guī)可依。健全項目資金績效評價機制，強化績效評價結(jié)果運用，切實增強預(yù)算單位“花錢問效”意識。

3.規(guī)范審批程序“分好錢”

樹立“大財政大預(yù)算大資產(chǎn)”管理理念，堅持集中財力，保障重點，將財政專項資金優(yōu)先保障中央、省和地委部署的重大改革、重要政策和重點項目資金需求，確保不留“硬缺口”，集中財力辦大事。進一步規(guī)范全面預(yù)算管理，嚴(yán)格按照《預(yù)算法》及《預(yù)算法實施條例》建立健全預(yù)算編制、分配、下達(dá)的相關(guān)制度，按照精準(zhǔn)性、完整性、規(guī)范性的要求編制落實好預(yù)結(jié)算。推行“零基預(yù)算”，強化“硬預(yù)算”管理，全部預(yù)算資金細(xì)化到具體的支出內(nèi)容，有效發(fā)揮資金效益。

4.嚴(yán)格管理監(jiān)督“用好錢”

努力構(gòu)建涵蓋預(yù)算、核算、資金、資產(chǎn)、稅收以及財務(wù)風(fēng)險管理等一體化的財務(wù)集中管控體系。堅持以制度管人、管事、管錢，進一步建立健全預(yù)算管理、財務(wù)管理、資金管理、資產(chǎn)管理及重大事項決策等方面的內(nèi)控制度，建立高效的運行管理流程，實現(xiàn)全面全員參與、全過程控制，將財務(wù)管理由事后管理轉(zhuǎn)化為事前控制、事中監(jiān)督、預(yù)警管理的全面管理。健全績效管理機制，全面設(shè)置績效目標(biāo)，將財政資金使用的績效責(zé)任傳導(dǎo)到各部門和各個預(yù)算單位，開展績效執(zhí)行監(jiān)控，對偏離績效目標(biāo)的要及時糾正；在年度終了之后，通過績效評價對發(fā)現(xiàn)的問題進行整改。完善和打造過硬財務(wù)隊伍，提升財務(wù)人員履職能力。加強人才梯隊建設(shè)，提升人員綜合素質(zhì)，通過多種形式加大會計、財務(wù)、金融、稅務(wù)、法律等新知識的培訓(xùn)力度，具體詳解績效目標(biāo)的設(shè)定、績效評價和績效管理等相關(guān)知識，以便將資金使用得更安全高效。