張澤滈，劉 宏

（1.西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049；2.南洋理工大學(xué) 公共管理研究生院，新加坡 637332）

2020年上半年，肆虐全球的新型冠狀病毒性肺炎嚴重影響了各國的經(jīng)濟發(fā)展與人民的日常生活。4月開始，東南亞地區(qū)疫情迅速蔓延，新加坡感染率也持續(xù)增長。截至6月中旬的4萬多確診病例中，約95%為居住在集體宿舍的外籍勞工，且治愈率高達44.86%，死亡率極低，僅20余人（每百萬人死亡4人，美國為340人[1]）。6月初，英國風(fēng)險投資公司Deep Knowledge Group，為全球200個國家和地區(qū)在新型冠狀病毒大流行中的安全水平進行排名，按隔離有效性、防控與檢測能力、政府效率等幾項指標(biāo)，新加坡名列全球第四。[2]新加坡政府在抗疫政策制定方面表現(xiàn)出明顯的階段性特征，防疫成效顯著。2020年開始后4個月，新加坡獲得了130億新幣（約650億人民幣）外資，超過了此前每年約100億新幣的平均外資額。其重要原因之一是外國投資者對新加坡政府的有效性充滿信心。[3]本文從政策視角出發(fā)，基于漸進主義決策的理論架構(gòu)，梳理新加坡應(yīng)對新冠肺炎的相關(guān)政策文件和機制，分析新加坡在應(yīng)對新冠肺炎不同階段的具體政策調(diào)整變化及其原因，進而揭示新加坡抗疫政策的調(diào)整演進路徑及其理論啟示。

一、漸進決策理論的內(nèi)涵及其當(dāng)代意義

“漸進決策”理論是一種政策分析模式，由美國學(xué)者林德布洛姆在1959年提出。[4](p79-88)他認為理性主義決策模式的解釋存在一定局限性，政策制定并非理性主義者所宣稱的理性分析過程，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)政策制定過程中實際情況，建立具有自身特色的決策制定理論模式，[5]因此，基于“理性決策”和“有限理性決策”繼承性地提出了漸進決策模型。[6](p20-27)“漸進決策”理論認為，決策的形成不是完全理性的，當(dāng)時間、信息、金錢等政策成本過高，新政策不確定性較大，已有政策投入巨大時，應(yīng)在“元政策”的基礎(chǔ)上修正與完善，通過一系列連貫微小的改變，在社會穩(wěn)定的前提下，逐漸實現(xiàn)決策目標(biāo)。[7](p139-153)

在漸進主義理論指導(dǎo)下制定政策需要遵循以下幾個原則：一是按部就班、循序漸進。漸進主義理論認為，決策的過程具有連續(xù)性特征，應(yīng)基于已有經(jīng)驗，修補原有政策，而非重新制定，借鑒歷史經(jīng)驗，結(jié)合實際情況與待解決問題，逐步修改與調(diào)整政策的制定；二是積小為大、由量到質(zhì)。林德布洛姆將決策視為由量變累積為質(zhì)變的過程，漸進決策看似緩慢，但其實際變化速度可能快于直接進行重大改革；三是注重穩(wěn)定、控制成本。任何決策的制定都與時間、信息、政治等因素息息相關(guān)，有時決策者缺乏時間或信息手段了解所有備選方案及其后果，因此要保持決策過程的穩(wěn)定以及控制調(diào)整決策產(chǎn)生的成本，決策者往往只能在現(xiàn)有政策上進行小幅度修正，采取漸進的決策思路，最大程度控制決策成本，維持決策穩(wěn)定；四是堅持增量改革原則。漸進決策在不改變原有制度格局的基礎(chǔ)上，通過優(yōu)化和擴大政策微調(diào)帶來的增量利益，將制度改革鞏固與強化。[8](p517-526)[9](p55-62)[10](p75-78)漸進主義理論將決策過程看作完整的體系，強調(diào)從決策從制定、實施到效果的連貫性。當(dāng)某項決策變革會對社會和人民帶來較大的沖擊，甚至引發(fā)社會不穩(wěn)定時，就需要從實際問題出發(fā)，按步驟、分階段、循序漸進制定政策。

林德布洛姆的漸進主義理論在1950年代末期提出來后，在學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了重大的影響。該理論產(chǎn)生于西方政治和社會制度語境，經(jīng)過半個多世紀(jì)的演變及政府職能的轉(zhuǎn)化，對于新興的公共管理模式（如市場式政府、參與式國家、彈性化政府、解制型政府等）[11](p20-22)是否仍然具有現(xiàn)實意義？它對非西方國家的借鑒性是什么？有學(xué)者對該理論的生命力持懷疑態(tài)度，如Bendor認為他高估了漸進決策中不同因素中的聯(lián)系密切度，[12](p194-205)Pail則指出，該理論的一些方面（如理性決策的不足，對決策變遷的實踐背景和應(yīng)用型知識的重視）仍然具有現(xiàn)實意義，而他的一些理論（如西方中心和美國導(dǎo)向）在全球化和多元文化的時代已不再可行。[13](p29-39)

漸進主義決策過程的前提是政治與社會環(huán)境的穩(wěn)定，若面臨復(fù)雜的現(xiàn)實問題時決策者目標(biāo)不一致，將會導(dǎo)致漸進過程無法順利推動，進而阻礙問題解決的效率。[14](p1-18)我們認為，作為一黨獨大并長期執(zhí)政的國家，新加坡政府具有強大的執(zhí)行力，能夠在自身的社會環(huán)境下，把機制的有效性同漸進決策的要素結(jié)合起來。如同下文所分析的，新加坡政府的多部門協(xié)同合作抗疫機制需要不同部門決策者相互協(xié)調(diào)，而新冠疫情無疑屬于復(fù)雜的現(xiàn)實問題，兩種情況交織下，新加坡依然取得了不錯的抗疫成績，其保障是多元協(xié)同的價值觀。新加坡的社會結(jié)構(gòu)在種族、語言、宗教、文化等方面是多元化的，政府能夠?qū)⒍嘣鐣蹫楹椭C的整體，離不開其固有的協(xié)同價值觀。[15](p417)[16]新加坡政府各部門決策者也是如此，其協(xié)同合作的目標(biāo)是對抗疫情，即使決策者眾多，也不影響漸進推動不同政策的制定與推進。

二、新加坡抗疫模式分析

在應(yīng)對2020年新冠疫情此類重大公共衛(wèi)生危機方面，新加坡政府具備一套自身的應(yīng)對模式，綜合1997年H5N1、2003年SARS、2009年H1N1的疫情抗擊經(jīng)驗，形成了多部門協(xié)調(diào)合作的機制。[17](p848-850)2020年1月22日，新加坡政府宣布成立跨部門工作小組以應(yīng)對新冠肺炎（簡稱跨部門抗炎小組），其運行機制如圖1所示。

圖1 新加坡跨部門抗炎小組運行機制

新加坡政府擁有較為成熟的抗疫經(jīng)驗，因此跨部門抗炎小組運行機制相對成熟。該小組由新加坡第四代領(lǐng)導(dǎo)人核心成員王瑞杰副總理擔(dān)任顧問，衛(wèi)生部長顏金勇和國家發(fā)展部長兼財政部第二部長黃循財聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合帶領(lǐng)主導(dǎo)，多個政府部門的部長綜合參與，通過聯(lián)席會議的方式，部門之間展開協(xié)同合作，形成制定政策、實施決策、與民眾溝通、評估政策效果、協(xié)調(diào)修改的完整過程，共同抗擊新冠肺炎。[18]

通過各部門協(xié)同合作的模式，跨部門抗炎小組指導(dǎo)政府應(yīng)對新冠病毒疫情，協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌各部門的工作。其中以衛(wèi)生部、國家發(fā)展部、財政部為主導(dǎo)，通訊及新聞部、貿(mào)易及工業(yè)部、環(huán)境和水資源部、新加坡全國職工總會、教育部、人力部、社會和家庭發(fā)展部、交通運輸部協(xié)同合作。[19]政府其他各部門則配合跨部門抗炎小組制定和實施配套政策。隨著疫情內(nèi)外部環(huán)境的變化，各個部門對已有政策不斷補充和更新，以保證政策能夠應(yīng)對最新疫情問題，體現(xiàn)出漸進主義決策循序漸進的特征。

三、新加坡抗疫模式分析

（一）階段劃分及其依據(jù)。

本文參照漸進決策理論的分析模式，梳理新加坡2020年1月23日—6月19日期間各個政府部門為抗擊新冠肺炎出臺的政策措施，并根據(jù)新加坡新冠肺炎累計確診病例上升趨勢（如圖2）以及不同階段疫情問題，將抗疫工作分成三個階段。

圖2 不同階段新加坡累計確診病例數(shù)

經(jīng)查閱新加坡衛(wèi)生部官網(wǎng)每日更新各部門出臺的最新政策發(fā)現(xiàn)，從2020年1月23日新加坡宣布第一例新冠肺炎確診病例至2020年6月19日新加坡宣布進入“斷路器”結(jié)束后的第二階段，其間各個政府職能部門共計發(fā)布317份政策文件措施。

基于漸進決策理論的按部就班、循序漸進的原則，新加坡抗疫過程的三個階段分別是：第一階段由2020年1月23日至2020年3月18日，這一階段以新加坡第一例新冠肺炎確診病例為起點，以全球疫情升級，新加坡宣布所有入境人員都將接獲居家隔離令為第一階段節(jié)點；第二階段由2020年3月19日至2020年4月6日，以新加坡對境外來新人員實施居家隔離令為起點，以勞工群體疫情暴發(fā)為第二階段節(jié)點；第三階段由2020年4月7日至2020年6月19日，這一階段新加坡全面封鎖并嚴格實施“斷路器”政策。對新加坡疫情期間抗疫主導(dǎo)部門、協(xié)同部門、配合部門發(fā)布的政策措施文件進行階段性劃分，體現(xiàn)了林德布洛姆漸進主義理論的“循序漸進”分析特點，逐步制定政策措施，對現(xiàn)實問題不斷建言和改進，連續(xù)有效的提出新的政策內(nèi)容。與此同時，新加坡的經(jīng)驗也體現(xiàn)了非西方社會的特點，如政府的執(zhí)行力和機制的有效性以及民眾對政府有較大程度的遵從，從而為漸進決策提供有效的支撐。

（二）第一階段——未雨綢繆：中國境外的抗疫“典范”。

表1 新加坡參與新冠疫情政策制定的職能部門

表2 新加坡抗疫第一階段政策梳理

新加坡是全球較早出現(xiàn)疫情的國家之一，2020年1月23日確診第一位病例拉開了新冠肺炎防疫大幕。在抗疫初期，不同于中國的鐵腕措施，外界將其評價為“佛系”抗疫。[20](p36-39)然而，其第一階段預(yù)防、篩查為主的抗疫體系不僅大獲成功，還被世界衛(wèi)生組織稱為中國境外的抗疫“典范”。在新加坡抗疫第一階段，共有22個部門共宣發(fā)了66份文件，從文件內(nèi)容分析，第一階段措施在防疫范圍、保障群體方面體現(xiàn)出大規(guī)模及全面性的特點。主要政策內(nèi)容如表2所示。

第一階段重點防控對象為疫情嚴重地區(qū)與新加坡的往來人員，以大力度篩查和高強度預(yù)防措施為主，經(jīng)濟政策支持為輔，保障民眾健康安全，降低社會與個人經(jīng)濟損失。

在健康保障方面，及時為民眾科普新冠肺炎預(yù)防知識，提供公共衛(wèi)生出行建議，提升疾病暴發(fā)應(yīng)對系統(tǒng)風(fēng)險至橙色；嚴格執(zhí)法，對入境人員實施強制居家隔離令，《傳染病法》規(guī)定違反缺席假和隔離令人員，最高面臨半年監(jiān)禁，外國人則面臨取消簽證等處罰；嚴防本土傳播，加大陸上交通和海上交通檢測力度，對保障人群進行劃分，提出學(xué)齡前兒童、老年人、海外留學(xué)生、外籍傭工相應(yīng)的防疫建議，向民眾發(fā)放醫(yī)用外科口罩，暫停宗教活動等舉措以最大限度降低社區(qū)傳播風(fēng)險；同時，新加坡政府推出了一系列經(jīng)濟支持政策措施，保障民眾的生活來源。針對新加坡公民、永久居民以及1月31日或之前前往疫情地區(qū)的工作通行證持有人，收到居家隔離令者可申請每人每天100新幣（約500人民幣）的臨時失業(yè)津貼；政府還將滿足企業(yè)短期的現(xiàn)金流需求，幫助企業(yè)留住和培訓(xùn)員工，包括為員工的工資成本提供部分支持；新加坡旅游發(fā)展局為有確診病例和疑似病例的酒店，支付50%的專業(yè)清潔費用；疫情期間出租車（Comfort，CityCab，SMRT Taxis，Trans-Cab，Premier Taxis，Prime and HDT Taxi）和私家雇傭車（Grab，Gojek）司機生計受影響較大，政府推出7700萬新幣點對點支持計劃，以幫助司機群體渡過難關(guān)，包括一次性津貼和每輛車每日津貼。

表3 新加坡抗疫第二階段政策梳理

（三）第二階段——由量到質(zhì)：防控措施升級。

2020年3月中旬，新冠肺炎在全球范圍廣泛傳染，各國疫情持續(xù)加重時，新加坡開啟了抗疫的第二個階段，政府28個部門共計頒發(fā)了69份文件措施。其間，政府的防控措施由大面積、大規(guī)模逐漸向細致化、科技化、高質(zhì)量轉(zhuǎn)變。如表3所示。

一是，運用科技手段提高追蹤質(zhì)量。政府技術(shù)部門與衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布名為“合力追蹤”(Trace To?gether)的移動應(yīng)用程序，支持不同確診病例的追蹤工作，協(xié)助形成追蹤鏈，大幅度提升了追蹤效率和準(zhǔn)確程度。

二是，更嚴格、細致地規(guī)定了社交規(guī)范，有效控制本地傳播。規(guī)定了公共部門、學(xué)校、課外興趣班、金融機構(gòu)、宗教聚會、外傭幫工等不同組織人群的工作與社交規(guī)范、消毒與清潔措施以及多個建議，包括遠程會議、分區(qū)域?qū)W習(xí)、一周上課一天、取消外傭休假、暫停10人以上聚會活動等。

三是，及時升級防控手段。2020年4月初，新加坡外籍勞工群體確診率表現(xiàn)出爆發(fā)趨勢，4月3日新加坡總理李顯龍宣布，從4月7日開始，新加坡將執(zhí)行代號為“斷路器”（Circuit Breaker）的病毒阻斷措施，為期四周。內(nèi)容包括：第一，關(guān)閉所有非必要服務(wù)場所，只保留必要的公共服務(wù)；第二，所有公立和私立急癥醫(yī)院（包括門診?？圃\所和門診外科中心)、社區(qū)醫(yī)院、綜合醫(yī)院、公共衛(wèi)生準(zhǔn)備診所和腎透析中心將繼續(xù)開放。非全科醫(yī)生診所、專科診所、牙科診所和中醫(yī)診所只能提供基本服務(wù)；第三，居家社區(qū)照顧服務(wù)，例如護理院、精神科康復(fù)院、精神科庇護院、家居醫(yī)療、家居護理、臨時照顧服務(wù)會繼續(xù)運作。老年護理中心、日間康復(fù)中心、精神康復(fù)中心和日間臨終關(guān)懷中心將關(guān)閉；第四，全國大中小學(xué)等所有教育機構(gòu)將轉(zhuǎn)為全面居家學(xué)習(xí)；第五，公園和體育館將繼續(xù)開放，游泳場館、室內(nèi)體育館、健身房和演播室、社區(qū)中心課程、博物館、圖書館和藝術(shù)畫廊/表演場地關(guān)閉。

四是，注重“斷路器”執(zhí)行期間的保障措施。2020年4月6日，副總理兼財政部長王瑞杰在國會發(fā)表同舟共濟“團結(jié)預(yù)算案”聲明，在之前已宣布的480億新元之上，增加51億新元，幫助新加坡公眾保工作、保生計。具體措施包括：所有聘請本地員工的企業(yè)，薪資補貼一律調(diào)高到75%；政府工業(yè)、辦公室和農(nóng)業(yè)租戶可獲一個月租金回扣；商業(yè)租戶繼續(xù)享有兩個月免租援助；滿21歲的新加坡公民本月可直接獲一次性600元的現(xiàn)金補助?！皵嗦菲鳌逼陂g，政府透過薪資補貼、租金回扣、融資援助等各種方式，全力加強對國民的經(jīng)濟援助。

（四）第三階段——增量變革：“斷路器”措施及其調(diào)整。

表4 新加坡抗疫第三階段政策梳理

與一些國家或城市完全封鎖的政策或政府不作為的態(tài)度不同，由于其城市國家融為一體和高度全球化的特點，新加坡在聚焦抗疫的同時保持經(jīng)濟有限開放。新加坡原計劃從2020年4月7日起實行“斷路器”措施至5月4日，4月21日總理李顯龍宣布“斷路器”措施將延長至6月1日，并在6月19日進入“斷路器”后的第二個階段，基本恢復(fù)日常生活，整個過程持續(xù)兩個月多。新加坡抗疫第三階段，外籍勞工群體大規(guī)模爆發(fā)感染，這些外籍勞工大部分來自南亞或東南亞，也有部分來自中國，居住密度高進一步加速了新冠肺炎病毒在本土社區(qū)的傳播，因此第三階段的新加坡抗疫轉(zhuǎn)變?yōu)閲栏窆芸?。在此期間，新加坡政府27個部門共計發(fā)布182條政策措施，如表4所示。

“斷路器”措施的實行是由于4月初新加坡疫情的反彈，而反彈原因主要是外籍勞工的聚集性感染。新加坡20多萬外籍勞工居住在勞工宿舍，另有約10萬勞工居住在不同工地建筑的宿舍，這些外籍勞工居住密度高，社交距離難控制，宿舍衛(wèi)生條件欠佳，用餐集中排隊等都使得勞工群體大規(guī)模感染現(xiàn)象無法避免。因此，在抗疫的第三階段政府首先將外籍勞工群體與本地社區(qū)群體徹底分割，阻斷病毒傳播路徑。勞工們統(tǒng)一在宿舍集中隔離，政府采取相應(yīng)措施提升其居住環(huán)境質(zhì)量，同時有序為所有勞工展開新冠病毒檢測。包括清潔公共區(qū)域、用餐分段、專業(yè)飲食、建立方艙隔離等。直至“斷路器”結(jié)束，新加坡勞工累計感染30688例，占據(jù)感染總?cè)藬?shù)的95%。[21]雖然感染規(guī)模較大，但累計治愈率高達61.4%，勞工感染人數(shù)也在有條不紊地持續(xù)減少。截至2020年6月1日，新加坡已經(jīng)進行了超過40萬8千次檢測。

在控制本地社區(qū)傳播方面，嚴格執(zhí)法是“斷路器”初期新加坡政府政策措施的聚焦方向?！皵嗦菲鳌眴拥牡谝惶?，《冠狀病毒疾?。ㄅR時援助措施）法案》在新加坡國會三度通過，以法律形式定義疫情下的違法行為，被認為是新加坡歷史上罕見的緊急立法。新加坡環(huán)境及水資源部指出，公眾如果不遵守“斷路器”規(guī)定，首次會接到警告信，第二次罰款300新元，第三次直接控上法庭，在“斷路器”開啟僅僅三天時，執(zhí)法人員已出書面警告達1萬份。同時，將所有境外返新者的隔離措施升級為在指定設(shè)施進行兩周隔離，而并非居家隔離。

“斷路器”期間，政府配合第二階段的“團結(jié)預(yù)算”進一步追加330億新幣“堅韌預(yù)算案”，重點是幫助國民保障工作收入。具體包括將雇傭補貼延長一個月至8月份；為中小企業(yè)提供現(xiàn)金補貼和免租措施；免除建筑、海事、加工產(chǎn)業(yè)公司6月份外籍勞工稅，并給予回扣；原定調(diào)高年長工友公積金繳費率將延遲一年；獎勵采用電子付款的商戶；支持企業(yè)進行數(shù)碼轉(zhuǎn)型；為民眾創(chuàng)造新工作和實習(xí)機會；為需要幫助的人繼續(xù)提供短期經(jīng)濟援助；新加坡家庭水電費減免100元；幫助老年人使用數(shù)碼科技；補貼慈善組織。

在“斷路器”中期的5月19日，新加坡政府已經(jīng)為恢復(fù)生產(chǎn)和安全重啟做好了準(zhǔn)備。為了避免疫情再次反彈，政府宣布未來會將“斷路器”后的復(fù)蘇也漸進規(guī)劃為三個階段：Safe Re-opening（安全重啟），Safe Transition（安全過渡），Safe Nation（安全國家）。第一階段允許復(fù)工的行業(yè)有金融、批發(fā)貿(mào)易、陸地運輸、航空運輸、商務(wù)咨詢、書店、美發(fā)、寵物醫(yī)療等服務(wù)行業(yè)，以及印刷、裝修、醫(yī)療科技、電子等制造業(yè)，不允許復(fù)工的有餐飲堂食（在店內(nèi)用餐）、補習(xí)中心、興趣班等。學(xué)校分階段復(fù)課，樂齡中心逐步重開，嚴格限制團體活動人數(shù)。同時全國僅有三分之一員工可回到公司上班，目前可以居家辦公的未來應(yīng)繼續(xù)居家辦公。衛(wèi)生部部長顏金勇6月在抗疫跨部門工作小組記者會上宣布，將于6月18日晚11時59分進入解封后第二階段，屆時餐飲堂食、體育健身、補習(xí)中心、興趣班等可以逐步復(fù)工，休閑娛樂場所所可以逐步開放，工作人員盡可能繼續(xù)居家上班，學(xué)生不必再輪流居家遠程學(xué)習(xí)，此階段預(yù)計持續(xù)數(shù)月。[22]未來第三階段的開啟建立在順利控制疫情的基礎(chǔ)上，到時大部分活動都可以照常進行，但仍要嚴格限制人數(shù)，保持社交距離，避免群體感染，最后一階段將持續(xù)至有效疫苗面市。

三、新加坡抗疫的經(jīng)驗與啟示

本文以漸進主義決策理論為解釋框架，對2020年新冠疫情暴發(fā)以來新加坡30個政府部門發(fā)布的317個政策措施進行了具體的分析。疫情期間，新加坡政府各部門幾乎每天開會討論當(dāng)下的抗疫對策和已有對策成效，[23](p848-850)主導(dǎo)部門、協(xié)同部門、配合部門緊密合作，有階段分層次共同完善了新加坡防疫政策體系。從政策措施的數(shù)量、內(nèi)容方面可以看出，在防疫過程中根據(jù)現(xiàn)實疫情的變化，各部門不斷調(diào)整、修正、增加政策內(nèi)容，同時保持有效政策的持續(xù)性，形成了漸進式防疫的完整路徑。通過對三個階段政策的梳理，總結(jié)歸納新加坡防疫政策中符合漸進決策理論的幾個基本特點：

一是防疫政策對象階段性轉(zhuǎn)變，符合漸進決策理論依據(jù)實際情況循序漸進的特點。第一階段防疫政策提出的現(xiàn)實環(huán)境是新加坡與世界多國保持著密切的公務(wù)與商業(yè)往來，因此第一階段防疫政策對象的重點是發(fā)生新冠疫情地區(qū)與新加坡的往來人員；第二階段防疫政策提出時，全球疫情升溫，多國呈現(xiàn)出新冠疫情暴發(fā)趨勢，在第二階段新加坡政府將防疫政策重點集中在防控其他國家返回新加坡的人員；第三階段防疫政策進一步升級，新加坡國內(nèi)外籍勞工群體大規(guī)模感染暴發(fā)，這一階段政府一方面隔離了全體勞工，對這一群體進行新冠篩查，另一方面針對其他居民頒布了“斷路器”政策，要求居民全面居家防疫，關(guān)閉一切不必要的場所，停止一切不必要的工作，平穩(wěn)度過爆發(fā)期。

二是防疫政策內(nèi)容逐漸調(diào)整，符合漸進決策理論積累量變實現(xiàn)質(zhì)變，逐步完成政策目標(biāo)。在第一階段政策明確了居家隔離令、社交安全距離、入境健康申報、聚會人數(shù)限制等政策措施，第二階段和第三階段的抗疫政策在第一階段政策的基礎(chǔ)上進行了升級、加強、擴大。隔離令從第一階段的居家隔離升級為第二和第三階段的在指定設(shè)施內(nèi)隔離；社交距離限制由工作場所范圍擴大至交通工具、公共場所等每一處；限制聚會人數(shù)由最初的250人以下到10人以下到自我居家；援助金額預(yù)算由前兩個預(yù)算合計210億新元升級至480億新元，第三階段再補充310億新元，共計約1000億新元。這一系列的措施都符合漸進主義理論積小成大、積少成多、由量變實現(xiàn)質(zhì)變的原則。

三是政策的漸進變化符合穩(wěn)定為主調(diào)整為輔的特點，逐步實現(xiàn)抗疫政策的平穩(wěn)過渡以及可持續(xù)性。在第一階段政府認為，根據(jù)世衛(wèi)組織當(dāng)時的建議，健康人不需要戴口罩，保持個人衛(wèi)生和勤洗手比戴口罩更有效，普通人如果咳嗽和打噴嚏，戴普通醫(yī)用口罩即可，保證為每個家庭配發(fā)4只普通外科口罩，呼吁大家把N95口罩留給醫(yī)護人員。這一觀點雖然受到質(zhì)疑，但是在疫情初期，保障了一線醫(yī)護人員的防護資源，同時配合嚴密的追蹤檢測系統(tǒng)，在第一階段新加坡疫情防控取得了良好的效果；第二、第三階段，不僅全球疫情升級，新加坡勞工群體爆發(fā)，本土社區(qū)傳播也逐漸增多，此時，政府果斷改變措施，在前一階段民眾建立起良好衛(wèi)生習(xí)慣的基礎(chǔ)上，進一步要求民眾外出時必須佩戴口罩，違反規(guī)定者將重罰。

我們認為，新加坡抗疫政策能夠以漸進模式取得顯著成效，與政府的治理能力密不可分，良好的治理能力可以提高公共政策制定與機制實施的成效。[24](p5-8)包括以下幾個特征：

一是全政府(whole of government)治理，政府強有力、具有權(quán)威性。新加坡由于國土面積特點，其政府行政層級少，政策輸入與輸出過程流暢，形成了強勢有效的政府。[25](p195-210)強勢而廉潔的政府及其高度協(xié)調(diào)的機制使其具備良好的執(zhí)行力，能夠負責(zé)任地將政策有效有力的貫徹到底。而有效的公共部門和高素質(zhì)的人才隊伍則被視為新加坡成功的關(guān)鍵因素。[26](p2)[27](p15-17)財政資源是政府高效治理的保障，新加坡?lián)碛行酆竦墓藏斦A(yù)算和政府儲備金。疫情期間共推出的四個應(yīng)對疫情的預(yù)算案，共動用520億新元政府儲備金，政府表示有足夠的政府儲備金(而非通過舉債的方式)協(xié)助民眾對抗疫情和應(yīng)對新常態(tài)的挑戰(zhàn)。[28]

二是全社會(whole of society)合作，政府和民眾之間保持信任。2015年新加坡全國選舉人民行動黨獲得70%選票，人民對政府持肯定態(tài)度。[29]新加坡獨立民調(diào)機構(gòu)Blackbox Rsearch調(diào)查了全球23個國家和地區(qū)的民眾對其政府抗疫舉措的滿意程度，新加坡排名第九，大部分公民對政府在抗疫中的表現(xiàn)感到滿意。[30][31]民眾的信任是維持政府公信力的基礎(chǔ)，[23]這為政府漸進推行其抗疫政策打下了良好的根基。

三是行之有效的動態(tài)治理模式。新加坡政府制定政策理性、務(wù)實且具有一定動態(tài)性，會隨著社會的需求而做出調(diào)整，關(guān)注國家長遠利益，積極主動的做出規(guī)劃，持續(xù)不斷地對政策進行微調(diào)和改善。前述的政策及其實施充分體現(xiàn)出前瞻思考、反復(fù)思考、換位思考這些動態(tài)治理的特征，并在政策實施過程中進行調(diào)整和優(yōu)化，從而達到最好的效果。[32]

新加坡對抗新冠疫情是一個總體工程，抗疫跨部門工作小組包括衛(wèi)生部、國家發(fā)展部、人力部、教育部、貿(mào)工部、環(huán)境及水資源部、通訊及新聞部、社會及家庭部等部的所有部長。政府抗疫措施采取多管齊下的方式，在應(yīng)對疫情的同時通過經(jīng)濟補貼，對受影響的行業(yè)、相關(guān)企業(yè)和員工、以及全體公民提供不同形式的幫助。新加坡的事例也說明，一個國家采取何種抗疫措施及其成效取決于各自國情和政府的執(zhí)行力。例如新加坡是一個小型而開放的經(jīng)濟體，國土面積小，人口密度大，沒有腹地，對國際貿(mào)易的依存度很高。新加坡近三分之一人口為外國人，包括30多萬名外籍勞工。政府感謝他們對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，并承諾照顧和幫助他們渡過難關(guān)。新加坡在制定抗疫措施時，首要考量是保障國民健康和安全（包括歡迎在海外的新加坡公民回國），其次也考慮了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的韌性和疫情結(jié)束后的長遠發(fā)展。

從國際比較的角度，新加坡事例也驗證日裔美國學(xué)者福山的看法，即應(yīng)對疫情的結(jié)果并非取決于不同國家的意識形態(tài)和政治制度，而是國家能力（state capacity）、政府執(zhí)行力和社會對政府的信任度等因素。[33](p26-32)[34]新加坡的漸進主義決策和有效的協(xié)調(diào)機制保證了上述能力的實踐。

面對新冠疫情這樣重大公共衛(wèi)生危機時，應(yīng)對政策應(yīng)當(dāng)深度與廣度兼具。然而新加坡抗疫政策深度逐步加強，廣度卻仍有待拓展。在其推行的許多惠民政策只適用于公民與永久居民（例如相關(guān)的津貼），而外籍勞工擁擠的居住環(huán)境被新加坡巡回大使許通美稱為是第三世界的水準(zhǔn)，間接導(dǎo)致后期疫情在外籍勞工群體中爆發(fā)，這被一些學(xué)者認為是政策的一個缺陷，[35](p345-362)雖然政府在發(fā)現(xiàn)問題后加大了對外籍勞工的全面檢測力度和范圍，在8月7日完成對26萬多名居住集體宿舍的勞工檢測工作，并著手改善他們的居住環(huán)境。這也顯示，抗疫政策的全面性、多元性、普惠性的重要意義。

總之，從新加坡防疫三個階段的特征可以發(fā)現(xiàn)，政府結(jié)合了不同階段外部環(huán)境、內(nèi)部問題、民眾需求以及國家資源等多方面因素而制定的。政府多部門在三個階段遵循漸進主義原則與特征，圍繞抗擊、預(yù)防新冠肺炎，實現(xiàn)國家安全、國民安全的最終目標(biāo)，每一階段的政策都在前一階段基礎(chǔ)上進行調(diào)整、修改、提升，并未完全否認前一階段政策，體現(xiàn)了漸進決策理論在公共政策中的漸變性特征，而這一特征的有效性則與政府能力密不可分。新加坡經(jīng)驗顯示，漸進決策理論仍然具有其實踐和政策意義，但它必須結(jié)合不同國家和社會的語境下，并注重機制的作用、治理能力、社會對政府的信任度等因素。