? 北京青年政治學(xué)院現(xiàn)代管理學(xué)院 于澤浩

加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，滿足廣大老年人日益增長(zhǎng)的多元化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求，迫切需要理清養(yǎng)老服務(wù)政策推進(jìn)的著力點(diǎn)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出：“（要）構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，這為新時(shí)代發(fā)展中國(guó)特色養(yǎng)老事業(yè)指明了方向。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)充分發(fā)揮家庭在養(yǎng)老中的基礎(chǔ)性作用，在社會(huì)上形成良好的敬老、愛老氛圍，大力發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)家庭、社會(huì)、服務(wù)業(yè)有效整合。伴隨著家庭養(yǎng)老資源的弱化，如何構(gòu)建社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系成為要?jiǎng)?wù)，養(yǎng)老服務(wù)是服務(wù)人的工作，必須要以老年人生存和發(fā)展需求為中心，解決養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過程中面臨的問題和障礙，圍繞老年人需求，形成科學(xué)、高效、精準(zhǔn)的方向引領(lǐng)。

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)程加快

伴隨著有針對(duì)性的養(yǎng)老服務(wù)政策出臺(tái)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)步伐也逐步加快，基本養(yǎng)老服務(wù)功能得到持續(xù)鞏固，養(yǎng)老布局得到合理化發(fā)展，形成了初步的養(yǎng)老服務(wù)體系框架。

養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施發(fā)展迅速。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施是養(yǎng)老服務(wù)政策中公共服務(wù)和集中養(yǎng)老服務(wù)的載體。2000年以后，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)迅速發(fā)展，特別是公辦民營(yíng)和公建民營(yíng)的民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)。根據(jù)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截至2019年末，全國(guó)有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)3.4萬個(gè)，養(yǎng)老服務(wù)床位761.4萬張。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施發(fā)展雖快，但無論是結(jié)構(gòu)、功能還是服務(wù)都還有待調(diào)整和完善。比如，在數(shù)量上、規(guī)模上，都存在城市領(lǐng)先于農(nóng)村，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不平衡；總體床位數(shù)量增長(zhǎng)迅速，但結(jié)構(gòu)不合理，護(hù)理型床位比例偏低和專業(yè)化護(hù)理水平不高，缺少區(qū)域消費(fèi)市場(chǎng)細(xì)分。

基本養(yǎng)老服務(wù)功能不斷鞏固。基本養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)體系中實(shí)現(xiàn)老年福利制度安排的重要體現(xiàn)。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)主要體現(xiàn)在兩方面，一是公共養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和公共養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，解決所有老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的帶有普適化福利特征的服務(wù)。二是解決因各種原因面臨生活困難的困境老年人，帶有托底性福利特征的服務(wù)。基本養(yǎng)老服務(wù)功能體現(xiàn)著整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)不發(fā)育，老年人及家庭就不能從中得到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)降價(jià)的紅利，專業(yè)水平低，公共服務(wù)水平不可能高，因而基本養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展密不可分，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)可以提升基本養(yǎng)老服務(wù)水平。

養(yǎng)老服務(wù)布局日趨合理。落實(shí)“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”，實(shí)現(xiàn)就地化養(yǎng)老已成多地發(fā)展共識(shí)，各地加快了嵌入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，以形成機(jī)構(gòu)為中心輻射居家服務(wù)的產(chǎn)業(yè)布局。與此同時(shí)，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的功能和水平還有待提高。一方面，現(xiàn)階段的區(qū)域化導(dǎo)向有利于提升轄區(qū)服務(wù)；另一方面，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看則需要打破區(qū)域壁壘，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的快速流通。應(yīng)看到有些老年人普遍面臨的難題還未有效解決，困境老年人的保障和服務(wù)水平較低，養(yǎng)老服務(wù)有效供給的導(dǎo)向機(jī)制仍需完善。

養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變

在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展進(jìn)程中，一些問題也突顯出來，資源有待整合、擴(kuò)容更應(yīng)提質(zhì)、服務(wù)有待精準(zhǔn)定位，以實(shí)現(xiàn)向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。

從分散資源走向整合。養(yǎng)老服務(wù)涉及多個(gè)部門，部門之間業(yè)務(wù)劃分，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象。應(yīng)增強(qiáng)政策的涵蓋性，還應(yīng)對(duì)整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)作全局性審視和分析。整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)的中心是老年人，服務(wù)的依據(jù)是老年人養(yǎng)老需求，加強(qiáng)以老年人為中心的服務(wù)機(jī)制是構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系的基點(diǎn)。因而，需要對(duì)老年人及其動(dòng)態(tài)需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)的分類，再通過高效的運(yùn)作機(jī)制，將服務(wù)傳遞到老年人周邊、床邊和身邊。以評(píng)估為例，老年人評(píng)估是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能力評(píng)估、服務(wù)專業(yè)化評(píng)估、服務(wù)滿意度評(píng)估的中心，其他評(píng)估都是圍繞老年人需求評(píng)估為中心的外部支撐，因此做好老年人需求分類、精準(zhǔn)需求對(duì)接，做好動(dòng)態(tài)需求變化分析與銜接，形成以之為中心的運(yùn)作機(jī)制是現(xiàn)有服務(wù)由分散走向整合的基礎(chǔ)。

從重?cái)U(kuò)容走向重提質(zhì)。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策為在限期內(nèi)實(shí)現(xiàn)設(shè)定目標(biāo)必然會(huì)出現(xiàn)量大于質(zhì)的現(xiàn)象，表現(xiàn)為硬件服務(wù)強(qiáng)于軟性服務(wù)、機(jī)械性服務(wù)先于專業(yè)性服務(wù)、服務(wù)體系不完善、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施功能不合理。因此，今后應(yīng)側(cè)重養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施功能的匹配，以社區(qū)老年人需求為中心，精準(zhǔn)對(duì)接需求，以解決基層最突出、最普遍、最急迫的服務(wù)，普惠化養(yǎng)老服務(wù)與托底化養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧。

由粗放走向精準(zhǔn)。引領(lǐng)服務(wù)向著科學(xué)性、專業(yè)化、人性化高效發(fā)展是大勢(shì)所趨，應(yīng)不斷充實(shí)與形成良性供需機(jī)制，以老年人為中心，評(píng)估老年人需求，滿足老年人動(dòng)態(tài)需求。老年人需求是動(dòng)態(tài)變化的，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)環(huán)境也是不斷發(fā)展變化的，必然要求養(yǎng)老服務(wù)精準(zhǔn)化。我國(guó)還處于人口老齡化發(fā)展初期，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的宏觀指導(dǎo)性強(qiáng)，落實(shí)質(zhì)量有待提高，政策執(zhí)行面臨的障礙多，精準(zhǔn)性不強(qiáng)，計(jì)劃性福利與動(dòng)態(tài)需求變化之間難免有脫節(jié)現(xiàn)象，應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研分析和試點(diǎn)，以提高前瞻性。

養(yǎng)老服務(wù)仍需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

未來我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)在發(fā)展規(guī)則制定、需求精準(zhǔn)分類、有效激勵(lì)創(chuàng)新方面有待進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，將養(yǎng)老服務(wù)送上發(fā)展快車道。

加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展的軌道設(shè)計(jì)。養(yǎng)老服務(wù)政策體系建設(shè)初期導(dǎo)向性特征明顯，應(yīng)加強(qiáng)理論指導(dǎo)，養(yǎng)老服務(wù)理論基礎(chǔ)有偏差，可能導(dǎo)致極大的浪費(fèi)，并錯(cuò)失發(fā)展良機(jī)。因而正確和高效的軌道設(shè)計(jì)是內(nèi)涵式養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的基礎(chǔ)，從化繁為簡(jiǎn)來看，頂層的軌道設(shè)計(jì)應(yīng)把該管的管好，不該管的交由市場(chǎng)。該管的就是加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展的規(guī)劃和邊界制定，引導(dǎo)企業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、提升服務(wù)傳遞效率、提倡服務(wù)主體競(jìng)爭(zhēng)、擴(kuò)大老年人對(duì)服務(wù)的自主選擇。

構(gòu)建基于個(gè)案分析的精準(zhǔn)分類體系。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給的目標(biāo)是滿足老年人的動(dòng)態(tài)需求變化。老年人有穩(wěn)定的需求，也有變化的需求，精準(zhǔn)分類是實(shí)現(xiàn)有效供給的基礎(chǔ)。需要熟悉社區(qū)情況的養(yǎng)老專員結(jié)合動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)和需求實(shí)際，按分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)轄區(qū)老年人需求進(jìn)行分類把握，將市場(chǎng)上的養(yǎng)老服務(wù)對(duì)接到老年人及家庭。

形成養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的有效激勵(lì)機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展還處在摸著石頭過河的階段，老年人消費(fèi)能力有限、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、市場(chǎng)發(fā)育緩慢、專業(yè)化程度較低，全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)后，一是要鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)營(yíng)主體在服務(wù)形式、內(nèi)容、模式上創(chuàng)新，激發(fā)企業(yè)和社會(huì)組織活力；二是形成有效激勵(lì)機(jī)制，以刺激供給主體形成發(fā)展動(dòng)力，吸引多方資源進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。