賈林 王偉國

城市土地儲備制度是政府通過壟斷國有土地一級市場的供應(yīng)，提高土地宏觀調(diào)控能力，盤活存量土地資產(chǎn)，合理利用土地以及分配土地收益的重要工具，在一定程度上促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)體制的完善與發(fā)展。

文章以濮陽市主城區(qū)為例，通過走訪調(diào)查、與相關(guān)企業(yè)座談等方式，分析土地儲備運行過程中的收儲流程及規(guī)模、開發(fā)程度、市場需求、審批前置等工作，圍繞改善營商環(huán)境、提高政府工作保障能力、充分發(fā)揮土地資源的資產(chǎn)化效益等，分析如何進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置，發(fā)揮土地資源效益。

現(xiàn)行土地儲備運作模式

近年來，政府土地儲備的對象由過去的新增為主逐步轉(zhuǎn)向盤活存量為主。濮陽市主城區(qū)范圍內(nèi)的中原油田供應(yīng)處中心庫、龍豐熱電等國有存量、低效利用土地，城市舊工業(yè)區(qū)廠房、倉儲用地等利用率較低土地，在經(jīng)過重新整合、依照相關(guān)規(guī)定和程序進(jìn)行收儲后，將土地進(jìn)行歸類整理并實施有償出讓，既實現(xiàn)了對土地市場的直接調(diào)控，又能有效地防止國有資產(chǎn)的流失。

目前，濮陽市土地儲備運作模式屬于政府主導(dǎo)型，即行政指導(dǎo)和市場運行相結(jié)合的運作模式。運作程序由新增建設(shè)用地批準(zhǔn)征收或存量建設(shè)用地收回、收購，前期開發(fā)達(dá)到“凈地”“熟地”條件，根據(jù)市場情況實施供應(yīng)三個階段組成。

該模式在政府主導(dǎo)前提下充分發(fā)揮市場機制配置功能，把土地儲備作為政府對土地市場的宏觀調(diào)控手段，規(guī)定市城區(qū)范圍內(nèi)的住宅用地均由政府收購、儲備，并統(tǒng)一由政府向社會公開供應(yīng)，實現(xiàn)政府主導(dǎo)與市場運作的有效結(jié)合，從而保證政府對土地一級市場的高度控制，有利于城市土地市場的規(guī)范和城市化的有序發(fā)展。與此同時，由于該模式帶來的巨大收儲量，也給土地儲備機構(gòu)帶來了巨大的資金壓力。

土地供應(yīng)和市場需求概況

2016～2019年，濮陽市共出讓住宅用地81宗，出讓總金額91.98億元，出讓總面積4938.78畝。其中，2017年為出讓高峰，成交總面積2422.55畝，住宅、商住用地占總出讓面積的比重超66%。2019年，濮陽市主城區(qū)共出讓土地18宗，面積845.85畝，同比2018年減少22.58%;成交金額24.39億元，同比2018年增加7.6%，單宗土地成交價格略有漲幅。

2016～2019年土地成交規(guī)模先增后減，成交單價及成交總價普遍上漲，量減價增特征明顯，房地產(chǎn)市場“因城施策”“一城一策”長效管理調(diào)控機制初步形成。濮陽市主城區(qū)用地市場發(fā)展趨勢由商業(yè)和住宅項目為主向商住混合項目轉(zhuǎn)變，商住混合項目用地成交面積連年遞增，增幅分別為199%和12.2%。商業(yè)用地和住宅用地均先增后降，降幅分別為87.45%和79.34%，降幅較大，縮減明顯。

從時間分布來看，住宅用地項目成交多集中于二、三季度，此階段內(nèi)多數(shù)房企在經(jīng)歷年底資金回籠后具有新的投資意向。同時，因為第四季度需進(jìn)行年底財務(wù)結(jié)算對多數(shù)房企的市場投資精力和資金造成影響，使得該階段成為房企進(jìn)行開發(fā)建設(shè)銷售的黃金時間。

2016年以來，隨著樓市回暖，濮陽市主城區(qū)范圍內(nèi)土地市場開始理性回升。2017年平均溢價率為25.73%，最高用地溢價率達(dá)181%;2018年平均溢價率為23.81%，最高用地溢價率達(dá)47.6%;2019年平均溢價率為27.58%，最高用地溢價率達(dá)48.74%。2020年，隨著國內(nèi)知名房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)紛紛到濮陽投資，本土房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設(shè)革新，濮陽市房地產(chǎn)市場開始呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢。

2016～2019年，全國房地產(chǎn)市場調(diào)控政策密集出臺，政策體系不斷完善，尤其是2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確“房住不炒”定位，強調(diào)要全面落實“因城施策”。國家在房地產(chǎn)調(diào)控政策上，賦予地方更大空間和自由，加之“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”政策的出臺，國內(nèi)房地產(chǎn)調(diào)控進(jìn)入穩(wěn)定觀察期。

2017年，濮陽市主城區(qū)住宅用地市場供應(yīng)和成交量大幅攀升，成交單價及土地出讓收入快速上漲。2018～2019年，濮陽市主城區(qū)住宅用地市場供應(yīng)量和成交量有所下降，但土地成交單價、成交總價和出讓總收入仍呈現(xiàn)穩(wěn)中有進(jìn)的上升趨勢，與國家宏觀調(diào)控步調(diào)一致。

2016～2019年，濮陽市常住人口城鎮(zhèn)化率年均提高1.23%。通過對恒大、碧桂園、建業(yè)等房地產(chǎn)企業(yè)座談和調(diào)研。近三年，濮陽市中心城區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)項目從繳清土地出讓金到辦結(jié)預(yù)售許可證平均開發(fā)周期為6～9個月。其中，政府未“凈地”交付、前期規(guī)劃方案審批周期、揚塵管控時間較長等，均為影響企業(yè)建設(shè)周期的主要因素。

優(yōu)化土地儲備運行模式的建議

完善再開發(fā)激勵政策。加強土地一級市場管理，實行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一出讓”的土地經(jīng)營機制。加強收儲土地管理，出臺土地增值收益核定撥付、分配方案、使用監(jiān)督等方面的政策措施，并在土地收儲中建立統(tǒng)一的土地經(jīng)營機制。探索對土地增值收益進(jìn)行合理比例分成方式，充分調(diào)動各城區(qū)及收儲對象的積極性，規(guī)范有序推進(jìn)城區(qū)閑置、低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)。開展濮陽市城區(qū)低效土地摸底調(diào)查，針對中心城區(qū)改制企業(yè)、城中村等低效土地制訂增值收益共享的激勵政策，全面有序推進(jìn)城市經(jīng)營。探索圍繞濮陽市工業(yè)項目“西減東加”戰(zhàn)略、企業(yè)“紅黃藍(lán)綠”退出制度、政府金融平臺建設(shè)、土壤污染修復(fù)、增加城市用地規(guī)模等制訂相應(yīng)政策，建立工作機制，并列入濮陽市“十四五”發(fā)展規(guī)劃。

建立土地收儲資金運轉(zhuǎn)保障體系。保證儲備土地報批、征收補償、拆遷環(huán)節(jié)資金充足，確保一次性完成經(jīng)省政府批復(fù)后的儲備土地征收，不因補償不到位等問題拖延。保證儲備土地前期開發(fā)階段資金及時到位，實行“三通一平”（通電、路、水，場地平整），達(dá)到基本施工條件，實現(xiàn)土地收益最大化。保證土地儲備流程整體實施資金的有效落實和順利運轉(zhuǎn)，加強政府部門間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、集中保障。

合理確定土地儲備與供應(yīng)規(guī)模。引入土地儲備系數(shù)、土地儲備周期、土地儲備總量及分類等概念，匹配房地產(chǎn)市場合理需求，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求，實現(xiàn)土地收益最大化。科學(xué)合理預(yù)測住宅用地儲備規(guī)模，有序穩(wěn)定土地供給，降低房地產(chǎn)市場波動風(fēng)險。

科學(xué)把握土地儲備、供應(yīng)時序。根據(jù)城市控制性詳細(xì)規(guī)劃和年度土地儲備計劃，結(jié)合人口變化預(yù)測、住房普查數(shù)據(jù)、商品房庫存、房地產(chǎn)用地供應(yīng)潛力以及過往三年實際供應(yīng)規(guī)模等，合理安排、有序調(diào)節(jié)儲備土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序和方式，全力保障公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重要領(lǐng)域，提升儲備土地配置效率。科學(xué)謀劃、統(tǒng)籌平衡、合理安排各領(lǐng)域用地供應(yīng)，在多重目標(biāo)中尋求動態(tài)平衡。

土地收儲與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深度融合互補。部門計劃要融合，土地收購儲備和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分屬不同的行政管理部門，工作機制不盡相同。因此，制訂土地儲備計劃與基建計劃時，要加強各部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)有效互補。收益與支出額度要互補，土地收購儲備收益根據(jù)土地市場情況、城市基礎(chǔ)設(shè)施投入并發(fā)揮作用的期限，合理預(yù)測土地收益?；A(chǔ)設(shè)施投資支出根據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃，按照具體項目的建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)測定。

前置設(shè)計環(huán)節(jié)，構(gòu)建土地大儲備格局。探索將城市設(shè)計納入規(guī)劃條件，作為儲備土地出讓前置條件，引導(dǎo)儲備土地供應(yīng)相關(guān)內(nèi)容納入濮陽市法規(guī)和技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，深度融合儲備土地收儲流程，建立完善“出讓前納入出讓條件—出讓后納入審批內(nèi)容—建成后納入規(guī)劃核實”的“三納入”工作機制，保證重要地區(qū)城市設(shè)計有效指導(dǎo)土地供給。逐步探索建立“五統(tǒng)一”（統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)）的土地大儲備格局，將住宅用地納入土地儲備機構(gòu)統(tǒng)一儲備，著力構(gòu)建由“生地”變“凈地”“熟地”的運行體系，真正發(fā)揮儲備土地作為土地一級市場“調(diào)節(jié)器”“穩(wěn)定器”的作用。（作者單位：濮陽市自然資源和規(guī)劃局）