耿國(guó)彪

紅樹林是生長(zhǎng)在熱帶、亞熱帶海岸潮間帶，由紅樹植物為主體的常綠喬木或灌木組成的濕地木本植物群落，在凈化海水、防風(fēng)消浪、固碳儲(chǔ)碳、維護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著重要作用，享有“海岸衛(wèi)士”“海洋綠肺”等美譽(yù)，也是珍稀瀕危水禽重要的棲息地，魚、蝦、蟹、貝類生長(zhǎng)繁殖的場(chǎng)所。

我國(guó)紅樹植物有37種，分布在廣東、廣西、海南、福建、浙江等省區(qū)。從趨勢(shì)上看，全球35%的紅樹林已經(jīng)消失，目前還在以1-2%的速度減少。我國(guó)紅樹林面積總體呈現(xiàn)先減少后增加的趨勢(shì)。20世紀(jì)50年代，我國(guó)紅樹林面積約5萬(wàn)公頃，在自然和人為因素的雙重作用下，紅樹林遭受了較大破壞，至2001年已減少到2.2萬(wàn)公頃。隨著近20年來(lái)各地保護(hù)意識(shí)加強(qiáng)，保護(hù)修復(fù)力度的加大，2019年我國(guó)紅樹林面積增加到約2.9萬(wàn)公頃。

雖然近20年來(lái)我國(guó)紅樹林面積穩(wěn)中有升，紅樹林生態(tài)狀況有所改善，但我國(guó)紅樹林生態(tài)系統(tǒng)依然面臨著不少威脅。

記者從國(guó)家林業(yè)和草原局濕地司了解到，我國(guó)目前紅樹林存在五大問(wèn)題。一是紅樹林總面積偏小。全世界紅樹林面積約1500萬(wàn)公頃，我國(guó)紅樹林面積僅占全球的0.2%。我國(guó)紅樹林面積20世紀(jì)50年代約5萬(wàn)公頃，2001年面積為2.2萬(wàn)公頃，2019年面積恢復(fù)至2.89萬(wàn)公頃?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)紅樹林面積呈先減少、后增加的趨勢(shì)，但總面積依然偏小。二是生境退化。生境退化主要表現(xiàn)為紅樹林群落退化、生境破碎化、棲息地質(zhì)量下降和生態(tài)功能降低。目前，低矮的白骨壤林和桐花樹林占據(jù)了中國(guó)紅樹林的主體。三是生物多樣性降低。相關(guān)研究表明：中國(guó)37種紅樹植物的50%處于不同程度的珍稀瀕危狀態(tài)，海南海桑和卵葉海桑的野外個(gè)體數(shù)不超過(guò)100株。同時(shí)，人為干擾導(dǎo)致紅樹林矮化、稀疏化及生物多樣性下降，尤其是掘穴動(dòng)物蟹類棲息密度的下降減少了土壤氧氣供應(yīng)，不利于紅樹植物生長(zhǎng)。四是區(qū)域整體保護(hù)協(xié)調(diào)不夠。部分生態(tài)區(qū)位重要的紅樹林分布區(qū)還未納入自然保護(hù)地范圍，紅樹林整體保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全；紅樹林保護(hù)修復(fù)與地方相關(guān)規(guī)劃銜接不夠。五是保護(hù)監(jiān)管能力還比較薄弱。作為濕地生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，國(guó)家法律還沒(méi)有對(duì)紅樹林保護(hù)作出有針對(duì)性的專門規(guī)定?，F(xiàn)有紅樹林自然保護(hù)地存在機(jī)構(gòu)不健全、專業(yè)人才缺乏等問(wèn)題，保護(hù)效率不高；自然保護(hù)地外的紅樹林存在管理主體不明確、職責(zé)不清晰等問(wèn)題。此外，紅樹林保護(hù)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系還需完善。

近年來(lái)，我國(guó)持續(xù)加大紅樹林資源保護(hù)修復(fù)力度，全面恢復(fù)提升紅樹林濕地生態(tài)功能。根據(jù)2019年紅樹林專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果，全國(guó)現(xiàn)有紅樹林分布的自然保護(hù)地共52處（不包括港澳臺(tái)），包括自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、海洋特別保護(hù)區(qū)等類型。在這些保護(hù)地中，紅樹林面積為15944公頃，占全國(guó)紅樹林的55%以上。從保護(hù)級(jí)別看，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地內(nèi)的紅樹林有9800公頃，占全國(guó)紅樹林面積的34%；地方級(jí)自然保護(hù)地內(nèi)的紅樹林有6144公頃，占全國(guó)紅樹林面積的21%。

“這些紅樹林保護(hù)地分布在東南部濱海地帶或海島上，所在區(qū)域人口密集，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市化、工業(yè)化進(jìn)程中人地矛盾沖突劇烈，土地開(kāi)發(fā)壓力極大。主要表現(xiàn)為：水產(chǎn)養(yǎng)殖、港口和碼頭設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等對(duì)紅樹林及其適生地塊需求旺盛。因此，對(duì)紅樹林的保護(hù)和恢復(fù)帶來(lái)了極大的壓力，紅樹林生態(tài)系統(tǒng)也出現(xiàn)比較嚴(yán)重的破碎化。”國(guó)家林業(yè)和草原局自然保護(hù)地司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

為加強(qiáng)紅樹林的保護(hù)修復(fù)，我國(guó)已建立并不斷完善紅樹林保護(hù)國(guó)家法律制度體系，出臺(tái)了《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等多個(gè)與紅樹林保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)，全面強(qiáng)化了紅樹林保護(hù)修復(fù)工作。2018年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù) 嚴(yán)格管控圍填海的通知》，對(duì)圍墾占用包括紅樹林在內(nèi)的濱海濕地作出嚴(yán)格規(guī)定。廣東、廣西、海南、福建、浙江等省區(qū)，還制定了地方濕地保護(hù)修復(fù)制度實(shí)施方案，出臺(tái)了省級(jí)濕地保護(hù)條例，明確了紅樹林保護(hù)目標(biāo)任務(wù)。各地各部門通過(guò)編制實(shí)施中長(zhǎng)期規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，開(kāi)展了紅樹林資源調(diào)查、保護(hù)修復(fù)、科研監(jiān)測(cè)、科普宣教等工作，加快推進(jìn)紅樹林保護(hù)修復(fù)和保護(hù)體系建設(shè)。

2019年4-5月，自然資源部會(huì)同國(guó)家林草局組織有關(guān)技術(shù)單位和500多人的專業(yè)隊(duì)伍，運(yùn)用現(xiàn)代衛(wèi)星遙感技術(shù)與現(xiàn)場(chǎng)核查相結(jié)合的辦法，對(duì)我國(guó)紅樹林現(xiàn)狀和育林潛力地塊進(jìn)行全覆蓋專項(xiàng)調(diào)查，實(shí)現(xiàn)紅樹林資源和適宜恢復(fù)地落地、上圖，建立了紅樹林調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫(kù)，為紅樹林資源管理和生態(tài)修復(fù)提供科學(xué)依據(jù)。近日，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《紅樹林保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃（2020-2025年）》（自然資發(fā)〔2020〕135號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》）。

《行動(dòng)計(jì)劃》以2020-2025年為實(shí)施周期，明確了到2025年預(yù)期實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)：對(duì)浙江省、福建省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省現(xiàn)有紅樹林實(shí)施全面保護(hù)。推進(jìn)紅樹林自然保護(hù)地建設(shè)，逐步完成自然保護(hù)地內(nèi)的養(yǎng)殖塘等開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)的清退，恢復(fù)紅樹林自然保護(hù)地生態(tài)功能。實(shí)施紅樹林生態(tài)修復(fù)，到2025年，營(yíng)造和修復(fù)紅樹林18800公頃，其中，營(yíng)造紅樹林9050公頃，修復(fù)現(xiàn)有紅樹林9750公頃。

《行動(dòng)計(jì)劃》針對(duì)紅樹林保護(hù)修復(fù)工作中的突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，提出7項(xiàng)重點(diǎn)行動(dòng)任務(wù)。主要包括：一是實(shí)施整體保護(hù)，明確了將紅樹林及適宜恢復(fù)地劃入生態(tài)保護(hù)紅線的具體要求，以及用途管制規(guī)則等。二是加強(qiáng)自然保護(hù)地管理，明確新建一批紅樹林自然保護(hù)地，實(shí)施自然保護(hù)地內(nèi)的養(yǎng)殖塘清退，加強(qiáng)基層保護(hù)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)和專業(yè)人員培養(yǎng)。三是強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)的規(guī)劃指導(dǎo)，明確了統(tǒng)籌保護(hù)修復(fù)規(guī)劃、落實(shí)保護(hù)修復(fù)任務(wù)的要求。四是實(shí)施生態(tài)修復(fù)，明確了科學(xué)實(shí)施生態(tài)修復(fù)、提高生物多樣性、保護(hù)珍稀瀕危紅樹物種等任務(wù)。五是強(qiáng)化科技支撐，明確了紅樹林保護(hù)修復(fù)科技攻關(guān)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等要求。六是加強(qiáng)監(jiān)測(cè)與評(píng)估，明確了紅樹林生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)、生態(tài)修復(fù)跟蹤評(píng)估的要求。七是完善保護(hù)修復(fù)法律法規(guī)和制度體系，就推進(jìn)紅樹林保護(hù)修復(fù)立法、完善地方保護(hù)修復(fù)制度等提出要求。

針對(duì)《行動(dòng)計(jì)劃》的出臺(tái)和實(shí)施，自然資源部生態(tài)修復(fù)司負(fù)責(zé)人表示，按照應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡保的要求，將紅樹林劃入生態(tài)保護(hù)紅線嚴(yán)格保護(hù)。一是明確管控規(guī)則。按照“劃管結(jié)合”的思路，代中辦、國(guó)辦起草印發(fā)《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），明確生態(tài)保護(hù)紅線管控規(guī)則，即：“生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)。在符合現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，除國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)”。二是開(kāi)展科學(xué)評(píng)估。制定《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指南（試行）》，結(jié)合國(guó)土“三調(diào)”成果，準(zhǔn)確識(shí)別紅樹林分布區(qū)域，要求將達(dá)到國(guó)土“三調(diào)”最小上圖面積標(biāo)準(zhǔn)的紅樹林全部劃入生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)現(xiàn)應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡保的目標(biāo)。三是細(xì)化管控要求。按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確的規(guī)則，自然資源部正在牽頭制定《生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法》，細(xì)化生態(tài)保護(hù)紅線管控規(guī)則：劃入生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)、自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的紅樹林，實(shí)施更加嚴(yán)格的保護(hù)，原則上禁止人為活動(dòng)；劃入生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)、自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外的紅樹林，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，包括零星的原住民生活必需的少量養(yǎng)殖、捕撈，不破壞生態(tài)服務(wù)功能的適度參觀旅游，允許建設(shè)必要的公共服務(wù)及宣傳設(shè)施等。四是強(qiáng)化事后監(jiān)管。生態(tài)保護(hù)紅線是國(guó)土空間規(guī)劃的核心要素和強(qiáng)制性內(nèi)容，生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果，納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)管，嚴(yán)格空間準(zhǔn)入、用途轉(zhuǎn)用，確保紅樹林面積不減少、功能不降低、性質(zhì)不改變。

針對(duì)《行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施中的各項(xiàng)保障措施，自然資源部生態(tài)修復(fù)司負(fù)責(zé)人表示，一是給予資金支持。在《行動(dòng)計(jì)劃》中提出“自然資源部利用海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)方面的中央財(cái)政資金渠道，支持地方開(kāi)展紅樹林營(yíng)造和退化紅樹林的撫育、提質(zhì)改造等修復(fù)工作；國(guó)家林業(yè)和草原局利用濕地保護(hù)修復(fù)等方面的中央財(cái)政資金渠道，支持地方開(kāi)展紅樹林管護(hù)、監(jiān)測(cè)等工作?！薄６墙o予政策支持。在《行動(dòng)計(jì)劃》中提出“自然資源部將按年度紅樹林造林合格面積的40%，對(duì)地方給予新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)”，此舉將有利于調(diào)動(dòng)地方積極性。同時(shí)，在已出臺(tái)的《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021-2035年）》中，將紅樹林保護(hù)修復(fù)作為海岸帶區(qū)域的工作重點(diǎn)予以部署。三是給予科技支持。自然資源部、國(guó)家林草局將組織開(kāi)展紅樹林保護(hù)修復(fù)科技攻關(guān)，加強(qiáng)現(xiàn)有技術(shù)集成與推廣應(yīng)用。加快制修訂紅樹林保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，健全紅樹林保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系。此外，還將組織開(kāi)展紅樹林基層管理人員培訓(xùn)，幫助一線工作人員掌握紅樹林保護(hù)修復(fù)專業(yè)知識(shí)，提高專業(yè)技術(shù)能力。

國(guó)家林業(yè)和草原局濕地司負(fù)責(zé)人同時(shí)表示，一是實(shí)施濕地保護(hù)修復(fù)工程。我們將堅(jiān)持科學(xué)開(kāi)展紅樹林生態(tài)修復(fù)的理念，優(yōu)先將5省區(qū)紅樹林保護(hù)修復(fù)作為重要內(nèi)容納入國(guó)家林草局正在編制的《全國(guó)濕地保護(hù)“十四五”實(shí)施規(guī)劃》，并指導(dǎo)5省區(qū)開(kāi)展項(xiàng)目前期準(zhǔn)備和實(shí)施，推進(jìn)紅樹林保護(hù)修復(fù)任務(wù)落實(shí)。二是全力推進(jìn)《濕地保護(hù)法》的出臺(tái)。2018年以來(lái)，國(guó)家林業(yè)和草原局積極配合全國(guó)人大環(huán)資委穩(wěn)步推進(jìn)濕地保護(hù)立法工作，經(jīng)多次協(xié)調(diào)溝通，《濕地保護(hù)法》（草案）中設(shè)置了紅樹林保護(hù)修復(fù)專門條款，為實(shí)施紅樹林修復(fù)提供法律保障。