陳選丹

一、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)系

“十三五”期間脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)是到2020年穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障；同時(shí)實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平。2018年9月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，提出“把打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興的優(yōu)先任務(wù)，推動(dòng)消除貧困與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合?！倍呔c我國當(dāng)前農(nóng)村工作重點(diǎn)緊密聯(lián)系，因此，做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的有效銜接，已成為現(xiàn)階段重點(diǎn)關(guān)注的問題。

脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)期黨中央和國務(wù)院的重要戰(zhàn)略計(jì)劃，是解決不平衡和不充分發(fā)展問題的有效途徑。準(zhǔn)確把握二者之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，對于繼續(xù)深化脫貧攻堅(jiān)、不斷穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義，其主要體現(xiàn)在：（1）脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在目標(biāo)方向上的一致性；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目的在于從根本上解決“三農(nóng)”問題，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)區(qū)域全面發(fā)展。而脫貧攻堅(jiān)旨在解決我國目前所存在的區(qū)域性貧困問題。它們有著相同的目標(biāo)，都致力于為農(nóng)民創(chuàng)造更加美好的生活。（2）脫貧攻堅(jiān)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興的前提是擺脫貧困，脫貧攻堅(jiān)本身即是鄉(xiāng)村振興的重要組成。脫貧攻堅(jiān)是我國當(dāng)前農(nóng)村工作的主要任務(wù)，它與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一起，共同筑實(shí)了中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興的基底。只有如期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，才能實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，才能為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。（3）2020年是中國全面脫貧的決勝期，也是鄉(xiāng)村振興的起步階段。脫貧攻堅(jiān)主要是解決發(fā)展中的不平衡問題，鄉(xiāng)村振興主要是通過解決不充分來解決不平衡問題?！霸谕七M(jìn)這兩項(xiàng)戰(zhàn)略的過程中，要充分把握兩者的特點(diǎn)，不能因?yàn)槊撠毠?jiān)為鄉(xiāng)村振興留下難題，也不能因?yàn)猷l(xiāng)村振興而影響脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)?！?/p>

二、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接存在問題

黨的十八大以來，隨著脫貧攻堅(jiān)的突破性進(jìn)展，產(chǎn)生了許多合理有效的治理理論和體系，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)提供了一定的借鑒。然而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個(gè)長期進(jìn)行、涉面更廣的過程，所以要在脫貧攻堅(jiān)推進(jìn)的成果上進(jìn)一步反思改進(jìn)，以使其成果持續(xù)時(shí)間更長、更有效。

（一）重視基層人才建設(shè)亟須配套設(shè)施和制度保障

大學(xué)生“村官”工作是十七大以來黨中央作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，適逢國家出臺(tái)精準(zhǔn)扶貧政策，二者巧妙結(jié)合在一起。一大批有志青年在基層鍛煉中逐步成長，同時(shí)也推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。大學(xué)生“村官”作為當(dāng)今時(shí)代的新鮮血液、可用之才，勢必會(huì)為那些貧困村帶來新思路以及發(fā)展的新方向。然而我們在2019年5月《攻堅(jiān)扶貧背景下大學(xué)生“村官”角色及其作用研究——以河北省承德市灤平縣、圍場縣為例》調(diào)研項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)大學(xué)生“村官”工作的開展仍然面臨著許多障礙，地理環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、晉升獻(xiàn)策難、津貼保障待遇低等等。例如大學(xué)生“村官”按照當(dāng)?shù)匾?guī)定，參加相應(yīng)社會(huì)保障，并辦理重大疾病、人生意外傷害商業(yè)保險(xiǎn)。雖然基礎(chǔ)保障存在，但相較于現(xiàn)今事業(yè)單位普遍的“五險(xiǎn)一金”政策仍有著很大差距，本身來講，大學(xué)生“村官”收入不算太多，而補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也較低（各地待遇不完全相同，到艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村任職的，戶口可留在現(xiàn)戶籍所在地，發(fā)放艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼）。

（二）缺乏相應(yīng)的監(jiān)督考核制度，導(dǎo)致政策落實(shí)不到位

2016年“十三五”規(guī)劃綱要中“脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)工程”重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了教育扶貧，加大對貧困家庭子女學(xué)前教育的資助救助力度。然而我們在2018年9月《教育精準(zhǔn)扶貧下農(nóng)村學(xué)前教育的現(xiàn)狀研究——以河北省青龍縣為例》的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，作為貧困縣的青龍縣2018 年財(cái)政撥款5 7 430.83 萬元，教育支出4 9 085.12萬元，其中學(xué)前教育投入1 373.72萬元，占總教育支出比例的不足2.8%。全縣現(xiàn)有學(xué)前三年適齡幼兒22 339人，但入園率僅80.5%，近20%的適齡兒童學(xué)前教育無法得到應(yīng)有的保障；目前全縣教育機(jī)構(gòu)共計(jì)369家，其中大部分教育機(jī)構(gòu)位于青龍鎮(zhèn)中心區(qū)域，青龍縣下轄共計(jì)396個(gè)行政村，每村平均不到一個(gè)，甚至多村共用一個(gè)基礎(chǔ)教育設(shè)施，教育資源不足，分配嚴(yán)重不均，導(dǎo)致眾多適齡兒童上學(xué)困難。政府在教育資源的供給側(cè)及需求側(cè)都起著至關(guān)重要的作用，合理利用國家扶貧資金對于幼齡兒童進(jìn)行教育資助，合理分配教育資源，加強(qiáng)對私立幼兒園、托管中心市場準(zhǔn)入、審批的監(jiān)管等都是監(jiān)管者的職責(zé)。但是就目前看來，教育資源分配畸形，扶貧政策不到位，監(jiān)管不到位，市場中仍存在眾多“黑園”；并且現(xiàn)有學(xué)園沒有統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，課設(shè)非適齡化，急功近利。

我們在2019年10月《我國農(nóng)村廁所改革現(xiàn)狀研究——以秦皇島市為例》的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)對于改建后的廁所，當(dāng)?shù)卣疀]有按期指派人員進(jìn)行實(shí)地檢查。在走訪過程中當(dāng)?shù)卮迕窕卮鹫f“不記得有檢查人員來過，好像只有一次……”。有些農(nóng)村廁所存在“重建設(shè)、疏管理”的問題，廁改負(fù)責(zé)單位協(xié)同不到位，當(dāng)?shù)卣矝]有進(jìn)行監(jiān)督管理。

（三）社會(huì)參與度不高，“扶貧重?fù)?dān)”完全依賴政府

精準(zhǔn)扶貧過程當(dāng)中有“三位一體”的扶貧模式即專項(xiàng)扶貧，行業(yè)扶貧，社會(huì)扶貧，目的在于動(dòng)員社會(huì)各行業(yè)一起參與其中，進(jìn)而充分發(fā)揮各方面的積極性。然而我們在2018年9月《教育精準(zhǔn)扶貧下農(nóng)村學(xué)前教育的現(xiàn)狀研究——以河北省青龍縣為例》的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該地學(xué)前教育很大程度上依靠政府、國家財(cái)政支持。地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府在自身投入、招商融資方面引導(dǎo)社會(huì)資本投入力度明顯不足，自我招商引資渠道辦法不多。再如盧龍縣農(nóng)村幼兒園數(shù)量為112個(gè)，入園率為83%，該縣在幼兒園建設(shè)方面一共投入221萬元，全部面向公辦園，將工程交給承包商；用于教具設(shè)施的投入為252萬元，其中主要還是面向公辦園。

（四）涉農(nóng)資金管理機(jī)制不完善，責(zé)任落實(shí)不到位

在精準(zhǔn)扶貧過程中，資金投入是最根本的保障。如大學(xué)生“村官”、留守婦女留守兒童安置、教育精準(zhǔn)扶貧等具體推進(jìn)實(shí)施方略，均需要資金和技術(shù)的投入，才能保證鄉(xiāng)村建設(shè)工作的順利開展和實(shí)施。然而我們在2019年10月《我國農(nóng)村廁所改革現(xiàn)狀研究——以秦皇島市為例》的調(diào)研過程中，通過對相關(guān)政府負(fù)責(zé)人的采訪，了解到如今涉農(nóng)資金的下?lián)芄芾磉^程復(fù)雜，涉農(nóng)資金整合較難，嚴(yán)重者會(huì)拖延工程項(xiàng)目進(jìn)度；同時(shí)農(nóng)業(yè)財(cái)政資金存在著散亂“雜碎”的現(xiàn)象，項(xiàng)目管理部門又較多，易導(dǎo)致多頭申報(bào)、重復(fù)報(bào)賬。

（五）社會(huì)關(guān)注度與支持力度不足，“面子工程”現(xiàn)象存在

我們在2019年10月《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村留守婦女經(jīng)濟(jì)收入來源現(xiàn)狀調(diào)查——以承德市為例》的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，社會(huì)對于留守婦女的關(guān)注度遠(yuǎn)不如留守兒童、留守老人高。隨著農(nóng)村男性勞動(dòng)力流入城市之際，社會(huì)更多關(guān)注留守兒童和老人，而忽視了獨(dú)自承擔(dān)繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、繁瑣的家務(wù)勞動(dòng)的留守婦女群體。雖然婦聯(lián)給予了一定的支持和幫助，但是對于數(shù)量龐大且經(jīng)濟(jì)來源較少的留守婦女來說遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在政府和婦聯(lián)聯(lián)合展開針對留守婦女技能培訓(xùn)的某地，近半數(shù)的留守婦女只參加過一次或者從未參加過技能培訓(xùn)，而且技能培訓(xùn)內(nèi)容單一，缺乏常態(tài)化，只有一次性入門培訓(xùn)，缺乏后續(xù)跟進(jìn)培訓(xùn)，受眾比較小且缺乏科學(xué)性和常態(tài)化。

三、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接路徑探究

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從提出到落實(shí)是一個(gè)長期發(fā)展、不斷前進(jìn)的過程，它需要吸取脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn)，借鑒其正確有效的理論思想及方法，逐步建立起一個(gè)系統(tǒng)長效的保障機(jī)制。

（一）重視人才振興，多方協(xié)調(diào)形成合力

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作要始終堅(jiān)持黨的引領(lǐng)，同時(shí)要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，即加強(qiáng)基層人才隊(duì)伍建設(shè)，使基層工作人員得以整體優(yōu)化，為新時(shí)代鄉(xiāng)村全面振興提供堅(jiān)強(qiáng)的政治和組織保證。積極打破人才的城鄉(xiāng)壁壘，促使人才資源向農(nóng)村流動(dòng)傾斜，有效改善農(nóng)村基層干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提升基層組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。要進(jìn)一步在鄉(xiāng)村振興、扶貧攻堅(jiān)中強(qiáng)化廉政建設(shè)，堅(jiān)決反對“四風(fēng)”，杜絕一切違法違規(guī)行為。同時(shí)政府應(yīng)當(dāng)加大政策宣傳力度，針對農(nóng)村人才建立薪酬待遇彈性機(jī)制，健全晉升激勵(lì)制度。農(nóng)村也應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況作出細(xì)致的規(guī)劃，給人才一個(gè)施展才能的空間，要做到從物質(zhì)和精神上都尊重人才，從而實(shí)現(xiàn)共贏。

（二）堅(jiān)持因地制宜，精準(zhǔn)施策

要根據(jù)當(dāng)?shù)氐娜宋?、環(huán)境、氣候、土壤、水利等各方面的條件，審時(shí)度勢，聘請由相關(guān)專家與當(dāng)?shù)乜萍既藛T、老農(nóng)民結(jié)合的考察團(tuán)深入調(diào)研，一地一議，一事一辦，制定切實(shí)有利于自身發(fā)展的振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，決不能再搞那種不管東南西北，不分國內(nèi)國外，“一任縣長一種果”的勞民傷財(cái)之事。例如對于解決留守婦女經(jīng)濟(jì)收入來源方式單一問題，由于各村鎮(zhèn)存在不同的農(nóng)業(yè)模式和生產(chǎn)特點(diǎn)，僅僅制定大體的發(fā)展計(jì)劃對于政策的落實(shí)十分不利，較為模糊的發(fā)展計(jì)劃也是村鎮(zhèn)政府落實(shí)不好相關(guān)政策的主要原因。首先，負(fù)責(zé)扶持留守婦女的政府人員必須深入了解當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)模式以及各留守婦女的具體情況；然后利用這些基本信息以及國家政策或省級(jí)文件制定適合地方發(fā)展的具體扶持措施，以更加精準(zhǔn)有效地解決農(nóng)村留守婦女的經(jīng)濟(jì)收入問題。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)持以農(nóng)民為主體，消除懶惰思想，靠人不如靠己，從而激發(fā)農(nóng)民自身內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。同時(shí)要建立農(nóng)民意愿表達(dá)機(jī)制，增強(qiáng)基層工作人員與農(nóng)民群眾的交流和聯(lián)系，真正尊重農(nóng)民意愿，滿足農(nóng)民的真實(shí)需求，并始終堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，開發(fā)農(nóng)民自身發(fā)展?jié)摿?，使農(nóng)民的收益不斷增加，生活水平不斷提高，避免為了提升業(yè)績而出現(xiàn)“面子工程”等一系列不正常現(xiàn)象。

（三）嚴(yán)格監(jiān)控涉農(nóng)資金，保證及時(shí)到位

為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)，相關(guān)《實(shí)施意見》提到了公共財(cái)政需要更大力度地向“三農(nóng)”傾斜，并優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金的供給結(jié)構(gòu)。建立起以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向的績效管理模式，完善績效管理指標(biāo)體系、優(yōu)化績效管理方法，是財(cái)政支農(nóng)績效管理有效開展的必要前提。例如2018年初，沈陽市計(jì)劃從資金、政策、體制、監(jiān)管等方面入手，共安排了110.5億元資金支持“三農(nóng)”發(fā)展，并在發(fā)放涉農(nóng)資金過程中，逐漸全面采取因素法和項(xiàng)目法分配資金，從而簡政放權(quán)，理清并創(chuàng)新了涉農(nóng)資金管理新模式。

在政策資金下?lián)苤?，要合理、專業(yè)地評(píng)估財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、投入的經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)的合理性、實(shí)施方案的可行性、籌資的合規(guī)性等。在政策落實(shí)過程中，業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)建立起實(shí)時(shí)監(jiān)控機(jī)制，結(jié)合績效目標(biāo)來監(jiān)控財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目中業(yè)務(wù)開展的合理性。政策制定部門還應(yīng)當(dāng)監(jiān)控政策的實(shí)施績效。當(dāng)業(yè)務(wù)開展或政策實(shí)施偏離或不能實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。在政策落實(shí)結(jié)束后，財(cái)政部門和業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)實(shí)地走訪，從定性和定量兩方面對成果進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，評(píng)價(jià)項(xiàng)目支出績效目標(biāo)的實(shí)際完成情況，分析績效目標(biāo)的完成情況對戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的影響，找出“三農(nóng)”發(fā)展中存在的短板，分析資源配置、政策實(shí)施存在的不足。

（四）完善相關(guān)監(jiān)管體系，注重引入市場機(jī)制

圖1 涉農(nóng)資金管理流程（四大關(guān)）

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，要對脫貧戶進(jìn)行核查核實(shí)，凡是尚未完全解決“兩不愁、三保障”的，及時(shí)標(biāo)注為脫貧返貧人口，落實(shí)幫扶責(zé)任，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。同時(shí)，還要將收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群眾納入重點(diǎn)監(jiān)管范圍，繼續(xù)采取幫扶措施，鞏固和擴(kuò)大脫貧攻堅(jiān)成果。

積極引導(dǎo)民間資本進(jìn)入，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、教育市場化，通過市場機(jī)制來不斷強(qiáng)化鞏固脫貧攻堅(jiān)時(shí)期成果，使得鄉(xiāng)村振興不再單單依靠政府財(cái)政支持；通過市場調(diào)節(jié)為鄉(xiāng)村振興注入新活力；通過市場引導(dǎo)，把農(nóng)村現(xiàn)有資源配置到最合適、最有效的方向，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時(shí)政府部門需要充當(dāng)“看不見的手”，對其進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)管，從而優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)。