孫斌棟 匡貞勝 王 妤 吳思栩

前言

在新冠肺炎疫情沖擊下，我國經(jīng)濟(jì)形勢較為嚴(yán)峻，穩(wěn)增長壓力較大，就業(yè)困難凸顯，中西部和東北地區(qū)甚至有陷入就業(yè)危機的風(fēng)險。同時這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后也是在歷史負(fù)擔(dān)過重、交通區(qū)位不顯、地緣政治復(fù)雜以及體制機制改革不暢交互作用下形成的長期問題，不僅影響到內(nèi)循環(huán)是否能夠打通，而且關(guān)系到全面建成小康社會以及決戰(zhàn)脫貧攻堅目標(biāo)大局，甚至事關(guān)未來國家競爭力提升和中華民族偉大復(fù)興的歷史使命。因此，對于這些地區(qū)未來的政策選擇與戰(zhàn)略決策，不僅要針對當(dāng)前就業(yè)和經(jīng)濟(jì)危機的緩和以解燃眉之急，更應(yīng)著眼于破除經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展中的空間痼疾，補足地區(qū)發(fā)展的短板，培育長遠(yuǎn)競爭力，力爭在疫情后的世界經(jīng)濟(jì)格局重構(gòu)中占據(jù)先機，在下一輪更加殘酷的全球競爭中贏得主動。因此，如何通過行政區(qū)劃體制創(chuàng)新推動中西部地區(qū)與東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以實現(xiàn)中國區(qū)域均衡發(fā)展？這就是本文想要探討的關(guān)鍵問題。

習(xí)近平總書記強調(diào)，行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢。中國的城市發(fā)展與政區(qū)設(shè)置高度同構(gòu)[1]，本質(zhì)上，行政區(qū)劃是國家權(quán)力的空間配置，行政區(qū)劃改革就是通過對行政區(qū)范圍、類型、級別、政府駐地、隸屬關(guān)系等的調(diào)整來重構(gòu)“國家—城市”關(guān)系[2]。本文在分析中西部與東北地區(qū)在后疫情時代的生產(chǎn)復(fù)工、就業(yè)、社會經(jīng)濟(jì)基本狀況等的基礎(chǔ)上，結(jié)合對我國空間經(jīng)濟(jì)格局的解讀，試圖論證在這些地區(qū)增設(shè)國家級中心城市或直轄市的必要性與可行性，以應(yīng)對后疫情時代以及中美對抗長期化的負(fù)面效應(yīng)，全力支撐全球地緣政治與地緣環(huán)境劇烈變動下的新國家空間戰(zhàn)略。

1 疫情后中西部與東北地區(qū)的就業(yè)和發(fā)展壓力劇增

疫情后就業(yè)和發(fā)展最先受到?jīng)_擊的是疫情嚴(yán)重、人口流動性高和經(jīng)濟(jì)外向化程度高的地區(qū)。就全國復(fù)工指數(shù)空間分布而言（圖1），疫情嚴(yán)重的湖北及鄰近地區(qū)，在嚴(yán)厲的疫情防控措施下，企業(yè)大量停工停產(chǎn)；人口流動程度高的北京、天津等中心城市地區(qū)，基于防控壓力大考慮，就業(yè)與復(fù)工相應(yīng)地受到嚴(yán)重沖擊；而經(jīng)濟(jì)外向化程度高的東部沿海省份，隨著全球疫情蔓延，全球供應(yīng)鏈、消費鏈被迫中斷，海量外貿(mào)訂單被取消，大量企業(yè)瀕臨倒閉，對勞動力的需求減少。

圖1 全國復(fù)工指數(shù)空間分布圖（截至2020年4月7日）

然而，中西部與東北地區(qū)陷入就業(yè)危機的可能性最大。因為復(fù)工率較低的東南沿海地區(qū)，很大部分就業(yè)者來自勞動力凈流出的中西部和東北地區(qū)，無法充分復(fù)工必然導(dǎo)致個人滯留原籍，甚至被辭退成為失業(yè)人員，造成這些勞工來源地的就業(yè)壓力激增。這些人口凈流出大省包括：中西部地區(qū)的安徽省、江西省、湖南省、四川省、湖北省和河南省以及東北地區(qū)的黑龍江省和吉林?。▓D2）。疫情引發(fā)的國際貿(mào)易環(huán)境的變化可能會長期存在，在此背景下，要保持我國經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展，擴(kuò)大內(nèi)需也就是當(dāng)前中央提倡的強化內(nèi)循環(huán)將成為我國應(yīng)對疫情的重要對策。由于東部地區(qū)生產(chǎn)效率相對更高，一旦其生產(chǎn)轉(zhuǎn)向內(nèi)銷，中西部地區(qū)和東北地區(qū)的生產(chǎn)可能會因市場被擠壓而下降，這將進(jìn)一步加劇這兩個地區(qū)發(fā)展和就業(yè)的不平衡的格局。

圖2 人口凈流出占每百萬常住人口的比重圖（%）

2 長期以來中西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后已影響到國家競爭力的提升

2.1 中西部地區(qū)和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)困難由來已久

中西部地區(qū)和東北地區(qū)的大部分省市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與東南沿海地區(qū)具有很大的落差。尤其是東北地區(qū)近幾年來經(jīng)濟(jì)失血愈加嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)增速在各大經(jīng)濟(jì)板塊中墊底。作為傳統(tǒng)工業(yè)基地，東北地區(qū)國有企業(yè)與國有經(jīng)濟(jì)占比較大，在改革開放市場化改革中體制機制較為剛性，難以應(yīng)對多變的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境[3]。同時，東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化單一，重工業(yè)結(jié)構(gòu)很難在短期內(nèi)改變，社會缺乏創(chuàng)新活力，研發(fā)人員與技術(shù)工人流失較為嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)運行機制與觀念意識尚不能適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)需要，經(jīng)濟(jì)問題積重難返。就業(yè)率和失業(yè)率比較能夠反映出中西部地區(qū)和東北地區(qū)就業(yè)彈性缺乏（圖3），在疫情沖擊下，就業(yè)形勢將更加嚴(yán)峻。

圖3 近年來全國經(jīng)濟(jì)狀況空間分布圖

2.2 經(jīng)濟(jì)布局不均衡已導(dǎo)致全國經(jīng)濟(jì)效率偏離最優(yōu)模式

中西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)導(dǎo)致我國生產(chǎn)力的空間分布逐漸向東南沿海大城市集聚，全國經(jīng)濟(jì)效率偏離最佳空間模式?；谌?00多個國家的大樣本計量分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)一個國家城市規(guī)模分布系數(shù)等于1，即符合齊夫定律時，不僅國家經(jīng)濟(jì)績效最優(yōu)，而且就業(yè)率最高（圖4），這正是中央在新型城鎮(zhèn)化中提倡的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)[4]。然而，我國城市規(guī)模分布自2000年以來處于不斷極化的過程（圖5），離最佳效率狀態(tài)越來越遠(yuǎn)[5]。這不僅帶來東南沿海地區(qū)大城市房價上漲、環(huán)境污染等問題，嚴(yán)重威脅社會生產(chǎn)、人民生活和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展，而且使中西部和東北地區(qū)發(fā)展機會越來越渺茫。

3 構(gòu)建大國多中心空間體系是中西部和東北地區(qū)振興乃至提升國家競爭力的必然選擇

長期以來，東部沿海地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，吸引了優(yōu)質(zhì)要素的不斷流入，而其他三大板塊經(jīng)濟(jì)和就業(yè)處于劣勢地位。如何激活這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力，成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)的有生力量而不是拖后腿，始終是我們面臨的重大使命。這對于應(yīng)對疫情后的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)危機，乃至實現(xiàn)更長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都意義重大。在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)戰(zhàn)略中，這些地區(qū)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級與經(jīng)濟(jì)繁榮對于培育國內(nèi)競爭市場也不可或缺。事實上，這些地區(qū)的振興必要且迫切，因為目前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)空間格局呈現(xiàn)出明顯的馬太效應(yīng)，空間極化顯著，東南沿海地區(qū)強者恒強，西部地區(qū)和東北老工業(yè)基地在改革開放后經(jīng)濟(jì)逐漸占下風(fēng)，一步趕不上，步步趕不上。經(jīng)濟(jì)韌性到目前而言已所剩無幾，與東南沿海地區(qū)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不在平等的起跑線上，“十四五”期間如果不能有較大改觀，后期要回歸正常經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的代價幾乎是不可承受的。

圖4 全球城市規(guī)模分布與經(jīng)濟(jì)績效關(guān)系圖

圖5 中國城市規(guī)模分布變化

由于前提假設(shè)在現(xiàn)實情境中難以滿足，希望借助市場要素自由流動機制來實現(xiàn)全國共同富裕的新古典經(jīng)濟(jì)增長理論，在中國乃至全球絕大部分國家實踐中也鮮有成功先例。政府主動有為不可或缺，與其看著不發(fā)達(dá)地區(qū)慢慢地蕭條、失血，被動地等待漫長的市場調(diào)節(jié)，不如政府主動干預(yù)，及時止血并積極培育造血功能。但也有必要吸取以往遍地開花、大水漫灌的教訓(xùn)，選擇合適增長極帶動中西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興，這在后疫情時代與中美貿(mào)易戰(zhàn)以及地緣政治博弈長期化的背景下勢在必行。

3.1 中西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興離不開經(jīng)濟(jì)中心城市帶動

基于對全國第一層級經(jīng)濟(jì)中心城市的市場潛能影響范圍研究可以發(fā)現(xiàn)，在1 200 km范圍內(nèi)，市場潛能顯著提升了企業(yè)進(jìn)入率，但隨著距離增加，市場潛能的促進(jìn)作用逐漸減弱。這也就意味著，1 200 km是國家中心城市正向輻射的最大半徑（圖6），遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國向內(nèi)陸縱深開放的戰(zhàn)略空間[6]。這也再次驗證了我國遼闊的國土空間需要多個中心城市才能兼顧沿海和內(nèi)陸發(fā)展，構(gòu)造多中心、適度均衡的經(jīng)濟(jì)地理格局不但在經(jīng)濟(jì)上是必要的，在空間戰(zhàn)略上也是必須的。目前西南地區(qū)有成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈帶動，而西北地區(qū)和東北地區(qū)缺少全國第一層級經(jīng)濟(jì)中心城市的輻射和帶動。通常認(rèn)為，中國第一層級經(jīng)濟(jì)中心城市由四極構(gòu)成一個鉆石結(jié)構(gòu)，重慶作為一極可以輻射到西北，然而自然地理障礙、交通區(qū)位以及經(jīng)濟(jì)能級決定了重慶無法輻射到秦巴山系以北的關(guān)中平原，更無法輻射到大西北，在這些地區(qū)設(shè)置更多的中心城市對于平衡我國沿海和內(nèi)陸發(fā)展非常關(guān)鍵。

3.2 踐行“一帶一路”倡議亟需重構(gòu)全國經(jīng)濟(jì)地理格局

圖6 中國第一層級經(jīng)濟(jì)中心城市市場潛能輻射范圍圖

近年來，我國地緣環(huán)境出現(xiàn)重大變遷，中央正加速推進(jìn)“一帶一路”國際合作倡議，積極發(fā)展與沿線國家的經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系。面對“一帶一路”倡議對地緣經(jīng)濟(jì)與地緣政治關(guān)系構(gòu)建的需求，東南沿海距離西部國界空間距離太遠(yuǎn)，成本極高且鞭長莫及，進(jìn)一步強化西部地區(qū)與亞歐大陸互聯(lián)互通極為必要。西北地區(qū)有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、戰(zhàn)略地位以及交通區(qū)位的城市將有望成為面向歐亞內(nèi)陸開放的橋頭堡與重要節(jié)點。此外，對于東北地區(qū)而言，“一帶一路”倡議已經(jīng)成為我國擴(kuò)大對外開放與拓展國際合作空間的重要途徑，連接歐亞、促進(jìn)東北地區(qū)參與東北亞合作的示范作用也日漸凸顯，跨境通道、跨境次區(qū)域合作、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等正快速推進(jìn)，沿邊地區(qū)在國際經(jīng)貿(mào)與人文交流過程中發(fā)揮更加重要的作用，沿邊通道正在從邊陲末梢向跨境樞紐轉(zhuǎn)變，已成為東北地區(qū)深化向北開放的前沿陣地[7]。與此同時，隨著全球氣候變暖，北極航線日益凸顯出其巨大的航運、軍事以及經(jīng)濟(jì)價值，東北地區(qū)面臨愈加復(fù)雜的東北亞地緣政治局勢。東北亞作為世界上發(fā)展基礎(chǔ)較好與經(jīng)濟(jì)潛力較大的地區(qū)之一，近年來經(jīng)貿(mào)往來日趨密切。隨著中日韓自貿(mào)區(qū)談判加速、俄羅斯遠(yuǎn)東開發(fā)持續(xù)升溫以及中蒙關(guān)系穩(wěn)步發(fā)展，無論是主導(dǎo)圖們江經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)還是應(yīng)對來自俄羅斯、日本、韓國等國的激烈競爭，都需要東北地區(qū)有更多的國家級中心城市參與。因此，改革開放以來以東部沿海地區(qū)為重點的經(jīng)濟(jì)格局亟待調(diào)整，以支撐新時代全球地緣政治格局劇烈變動下的國家空間戰(zhàn)略。

3.3 構(gòu)建多中心的經(jīng)濟(jì)地理格局是實現(xiàn)空間正義與社會公平的需要

空間正義是新時代中國特色社會主義體制下實現(xiàn)共同富裕的必然要求，深入推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展需構(gòu)建以美好生活為價值導(dǎo)向的空間正義觀,關(guān)注空間生產(chǎn)與分配的正義性、抵制空間壓迫與剝奪、保障公民空間權(quán)利的平等和共享[8]。然而，目前東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部及東北地區(qū)的發(fā)展水平差異顯著，在要素自由流動受“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”剛性制約而難以實現(xiàn)[9]、差距一定時期內(nèi)無法縮小的前提下，如不采取行政干預(yù)措施，巨大的空間極化差距將可能加劇地區(qū)空間分層、激化社會矛盾、影響穩(wěn)定大局以及引發(fā)政區(qū)間惡性沖突。在疫情危機與中美地緣博弈的大背景下，實施“大分散，小集中”模式的適度均衡發(fā)展戰(zhàn)略顯得尤為重要[10]。因此，有必要在遵循市場配置資源的決定性作用前提下，適度運用行政力量，抑制落后地區(qū)的惡性循環(huán)問題，在一定程度上緩和空間公平與經(jīng)濟(jì)效率之間的緊張關(guān)系，實現(xiàn)中國特色社會主義體制下的空間正義與社會公平。

3.4 多中心經(jīng)濟(jì)格局也是國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)以及社會穩(wěn)定的保障

我國作為大國，疆域遼闊、資源稟賦各異、民族眾多且區(qū)域間發(fā)展差異極大。當(dāng)前西部邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)由于自然資源本底、交通區(qū)位等原因發(fā)展相對滯后，與發(fā)達(dá)地區(qū)差距逐漸拉大，然而過度空間極化可能會導(dǎo)致民族離心主義，不利于維護(hù)國家統(tǒng)一與民族團(tuán)結(jié)。因此，有必要加強扶持西部地區(qū)與東北地區(qū)，適度引導(dǎo)人口與經(jīng)濟(jì)活動的合理均衡布局，最大程度平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家安全、社會穩(wěn)定以及各民族和諧共處之間的復(fù)雜關(guān)系。

4 設(shè)置新的國家中心城市是助力全國多中心經(jīng)濟(jì)空間體系的重要保障

西北地區(qū)和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)一定程度上源于國有企業(yè)以及國有經(jīng)濟(jì)占比較高的運行機制和觀念難以與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)相容。在目前狀態(tài)下培育全國第一層級經(jīng)濟(jì)中心城市，既缺乏基礎(chǔ)，也沒有內(nèi)在動力。需要不同尋常的政策舉措來激活現(xiàn)有僵局，而優(yōu)化行政區(qū)劃框架是履行這一使命的重要政策工具。通過行政區(qū)劃體制創(chuàng)新，在西北地區(qū)和東北地區(qū)設(shè)置國家中心城市或直轄市來發(fā)揮經(jīng)濟(jì)中心城市帶動作用，是釋放潛在生產(chǎn)力的重要途徑。在我國當(dāng)前“三層五級”的城市等級體制下[11]，行政級別、政治地位、政策傾斜、經(jīng)濟(jì)體量、城市規(guī)模等成為城市招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及資本積累的重要憑借，新的國家中心城市或直轄市作為擁有省級管理權(quán)限的城市型政區(qū)，具有足夠大的資源動員能力，有助于盡快夯實經(jīng)濟(jì)中心城市地位。更重要的是，這些國家中心城市或直轄市還應(yīng)定位為創(chuàng)新中心，作為體制創(chuàng)新的發(fā)動機，與國家中心城市設(shè)置配套的是改革的深化和創(chuàng)新機制的建立。通過新風(fēng)氣、新觀念的樹立，帶來新文化和新體制，進(jìn)而培育新經(jīng)濟(jì)和新產(chǎn)業(yè)，使西北地區(qū)和東北地區(qū)呈現(xiàn)嶄新面貌，重新煥發(fā)出經(jīng)濟(jì)活力。

4.1 在空間承載上，建議在西北和東北地區(qū)增設(shè)國家中心城市來發(fā)揮其帶動作用，充分利用和釋放行政區(qū)劃這一重要資源的潛力

單一制中央集權(quán)的國家結(jié)構(gòu)決定了我國的行政與政治高度一體化，通過對行政區(qū)附屬的職位、人事、權(quán)力等的配置，可以改變一個地區(qū)的發(fā)展能級，這是中國行政區(qū)劃獨特所在，即行政區(qū)劃帶有強烈的資源屬性，是空間、組織、權(quán)力、政策等資源的綜合體[12]。可見，行政體系與經(jīng)濟(jì)空間存在很強的交互效應(yīng)[13]，作為權(quán)力的時空變遷，行政區(qū)劃調(diào)整對中國的國家空間重構(gòu)有重大影響。因此，有必要吸取以往中西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遍地開花的教訓(xùn)，發(fā)揮我國制度優(yōu)勢，盡快研究在東北地區(qū)和西北地區(qū)設(shè)置國家中心城市來充分發(fā)揮中心城市的增長極帶動作用，以點帶面，逐漸擴(kuò)大政策的輻射范圍。新國家中心城市設(shè)置原則不是以往的單純以經(jīng)濟(jì)總量為優(yōu)選標(biāo)準(zhǔn)，而是以是否有利于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)中心城市和改革創(chuàng)新中心的帶動作用為依據(jù)，綜合考慮城市的交通區(qū)位、戰(zhàn)略地位、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等因素。這些城市被賦予更強經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限、發(fā)展能級以及更大的資源動員能力，擔(dān)負(fù)著保障所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)穩(wěn)定等極為重要的使命，并作為深化體制改革的示范城市，對周邊地區(qū)的體制轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)揮帶動示范效應(yīng)。這樣全國除了既有的京津、上海、深圳-香港和成渝外，通過在東北地區(qū)增加1個、西北地區(qū)增加2個最高等級的經(jīng)濟(jì)中心城市，有助于形成更加均衡的國家經(jīng)濟(jì)空間支撐體系。

4.2 在制度支撐上，建議實施人才內(nèi)遷計劃，大批引進(jìn)和培養(yǎng)富有市場經(jīng)濟(jì)意識的干部，逐漸推動觀念文化革新和機制市場化轉(zhuǎn)型

制度被證明是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)繁榮最關(guān)鍵的要素，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者道格拉斯·諾斯認(rèn)為，一種能夠提供有效激勵的制度是保證經(jīng)濟(jì)增長的決定性因素[14]。中西部地區(qū)和東北地區(qū)都具有巨大的市場潛力和豐富的資源優(yōu)勢，發(fā)展相對滯后主要是社會、經(jīng)濟(jì)與政治運行機制難以適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求，背后是自新中國成立以來重工業(yè)主導(dǎo)的國企所形成的結(jié)構(gòu)性困境，導(dǎo)致嚴(yán)重的“官本位”“行政配置資源”等根深蒂固且與市場經(jīng)濟(jì)體制相悖的落后觀念。鑒于目前這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已陷入劣勢惡性循環(huán)階段，若不通過外力強力介入，打破既有的利益結(jié)構(gòu)，撼動既得利益格局，再好的資源或政策都無濟(jì)于事。思想觀念的解放是在社會轉(zhuǎn)型時期具有先導(dǎo)性和開辟性作用的因素[15]，只有通過外部觀念和人才的不斷輸入，平衡不合理的后備人才結(jié)構(gòu)，加強人才培養(yǎng)與儲備工作，長期執(zhí)行10—20年，才有希望打破堅冰，逐漸扭轉(zhuǎn)頹勢，這是這些地區(qū)重新恢復(fù)經(jīng)濟(jì)造血功能的必要條件。因此，有必要實施人才內(nèi)遷計劃，通過大批引進(jìn)和培養(yǎng)市場經(jīng)濟(jì)意識較強的干部進(jìn)入公共服務(wù)部門與國企管理崗位，逐漸推動觀念文化改變和機制市場化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)體制機制的強制變遷，為社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型奠定制度基礎(chǔ)。同時，對于內(nèi)遷干部給予不低于甚至高于其在原地區(qū)相同崗位的福利待遇，并在涉及基層晉升、公務(wù)員調(diào)任、援派待遇等各種發(fā)展機會上重點向他們傾斜，以吸引他們長期扎根中西部和東北地區(qū)，為這些地區(qū)的全面振興貢獻(xiàn)精力與智慧。

4.3 在政策供給上，在體制過渡期間，給予這些地區(qū)尤其是東北地區(qū)在稅收、償債等方面特殊優(yōu)惠政策

東北地區(qū)曾經(jīng)創(chuàng)造了重工業(yè)輝煌，具有無與倫比的資源優(yōu)勢和重工業(yè)基礎(chǔ)。如今在產(chǎn)業(yè)布局、體制機制、思想觀念等方面陷入了結(jié)構(gòu)性困境而積重難返。為了發(fā)揮這些地區(qū)的比較優(yōu)勢，有必要在在設(shè)置新的國家中心城市和人才引進(jìn)的同時，在土地指標(biāo)、稅收、債務(wù)償還等方面輔以特殊政策，減輕其體制轉(zhuǎn)型期的陣痛，進(jìn)一步加大中央與地方財政支持力度，特別是加大對沿邊次中心城市的扶持力度，支持快速路網(wǎng)體系建設(shè)強化中心城市與邊境城市之間的關(guān)聯(lián)，優(yōu)化邊境貿(mào)易相關(guān)政策，為中俄、中蒙、中朝跨境自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)提供支持政策，加快推進(jìn)圖們江地區(qū)國際合作開發(fā)，推動?xùn)|北地區(qū)進(jìn)口恢復(fù)自我造血功能。

5 結(jié)論與討論

基于中西部與東北地區(qū)后疫情時代經(jīng)濟(jì)下行、就業(yè)形勢嚴(yán)峻以及體制機制僵化等問題以及中國經(jīng)濟(jì)空間布局不均衡導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率偏離最優(yōu)模式的現(xiàn)實情境，結(jié)合西部大開發(fā)與東北老工業(yè)基地振興、“一帶一路”倡議、空間正義、國家統(tǒng)一與民族團(tuán)結(jié)戰(zhàn)略目標(biāo)以及中美地緣政治博弈長期化的背景，本文從我國行政區(qū)劃配置資源的功能出發(fā)，探討了中國作為一個大國如何通過在中西部與東北地區(qū)設(shè)置更多的國家中心城市或直轄市并輔以體制機制創(chuàng)新與優(yōu)惠政策，以支撐新時代國家重大戰(zhàn)略、實現(xiàn)均衡發(fā)展以及改善地緣政治環(huán)境。

需要說明的是，本文雖然意識到我國的行政區(qū)劃體制本身所蘊含的資源配置功能，并認(rèn)為在推動城市與區(qū)域發(fā)展過程中應(yīng)適當(dāng)正視這一現(xiàn)實并妥善運用，但并不認(rèn)同依賴行政權(quán)力的“造城”行為。在中西部與東北地區(qū)增設(shè)國家中心城市只是打破這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)惡性循環(huán)的一劑強心針和外部短期干預(yù)措施而非根治之道，要謹(jǐn)防形成行政配置資源的路徑依賴，在可預(yù)見的將來，這些地區(qū)依然要發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)配置資源的基礎(chǔ)性與決定性作用，并有必要加大對民營資本與外資的引進(jìn)，改變偏重國企與重工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重構(gòu)社會、經(jīng)濟(jì)與文化格局，積極培育適合企業(yè)競爭的內(nèi)外部環(huán)境，以根除官本位觀念、營商環(huán)境不佳與政務(wù)服務(wù)不暢的生存土壤，摒棄剛性僵化的計劃經(jīng)濟(jì)思維，樹立開放靈活的市場經(jīng)濟(jì)意識，遵循市場運行的基本規(guī)律，使按基本規(guī)則辦事深入人心，形成良性的循環(huán)累積因果機制，激發(fā)地區(qū)全面發(fā)展的內(nèi)生動力。