國家發(fā)展改革委體改所社會調(diào)查課題組

隨著我國人口老齡化不斷加深，健全養(yǎng)老服務(wù)體系日顯迫切，尤其是要充分發(fā)揮社區(qū)的基本依托作用，加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。目前我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給和需求狀況如何？社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨哪些短板？為回答這些基本問題，2019年6—8月，體改所社會調(diào)查課題組對全國12個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）的213個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)（其中城鎮(zhèn)社區(qū)190個(gè)、農(nóng)村社區(qū)23個(gè)）①進(jìn)行了實(shí)地問卷調(diào)查?，F(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下。

一、社區(qū)老年人養(yǎng)老基本情況

（一）在養(yǎng)老方式上，家庭自我照顧仍然是社區(qū)老年人的主要養(yǎng)老方式;農(nóng)村社區(qū)中社區(qū)居家養(yǎng)老的老年人比例明顯低于城市社區(qū)

關(guān)于社區(qū)老年人目前的養(yǎng)老方式，調(diào)查分析表明，就213個(gè)受訪社區(qū)來看，家庭自我照顧的老年人比例平均為85.2%，社區(qū)居家養(yǎng)老的老年人比例平均為7.8%，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人比例平均為5.8%。

比較來看，農(nóng)村社區(qū)中，社區(qū)居家養(yǎng)老的老年人比例平均為2.4%，城市社區(qū)平均為8.3%，后前比前者高5.9個(gè)百分點(diǎn)。

（二）在生活來源上，目前社區(qū)老年人的主要生活來源是養(yǎng)老金、子女供養(yǎng)和以往積蓄;農(nóng)村社區(qū)老年人的首要生活來源仍然是子女供養(yǎng)

關(guān)于社區(qū)老年人的主要生活來源，調(diào)查顯示，在受訪社區(qū)中，92.9%的社區(qū)其老年人主要依靠養(yǎng)老金，87.3%的社區(qū)其老年人主要依靠子女供養(yǎng)，59.0%的社區(qū)其老年人主要依靠以往積蓄。其他來源包括退休后繼續(xù)工作的收入（19.8%）、最低生活保障（19.8%）等。

另外，受訪社區(qū)其老年人享有基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)比例平均高達(dá)95.7%;其中有58.2%的社區(qū)其老年人100%享有基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

分城鄉(xiāng)看，農(nóng)村社區(qū)老年人最主要的生活來源是子女供養(yǎng)，占比為78.3%，其次是養(yǎng)老金，占比為73.9%;而城市社區(qū)老年人最主要的生活來源是養(yǎng)老金，占比為95.2%，其次是子女供養(yǎng)，占比為88.4%。

二、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給狀況

（一）從養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)看，目前僅有四成社區(qū)擁有專門的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu);農(nóng)村社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和場所配置上明顯落后于城市社區(qū)

調(diào)查顯示，在受訪社區(qū)中，98.6%的社區(qū)有專門的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)（如服務(wù)中心、服務(wù)站等）。在有專門服務(wù)機(jī)構(gòu)的社區(qū)中，91.5%的社區(qū)其服務(wù)機(jī)構(gòu)能提供老年人服務(wù)。

但是，只有42.7%的社區(qū)有專門的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)（如日間照料中心、托老所等），57.3%的社區(qū)目前沒有。分城鄉(xiāng)看，城市社區(qū)中有專門養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的占43.2%，比例高于農(nóng)村社區(qū)的39.1%。

關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)能否為外來老年人（非本市戶籍老年人）提供服務(wù)，在有專門養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的社區(qū)中，“經(jīng)常提供”的社區(qū)占61.8%，“有時(shí)提供”的占19.1%，“很少提供”“不提供”的分別占10.0%、9.1%?？梢?，在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)均等覆蓋外來老年人方面仍需加力。

另外，85.0%的社區(qū)有專門的老年活動中心。但城鄉(xiāng)差距比較大，城市社區(qū)中有專門的老年活動中心的占86.8%，農(nóng)村社區(qū)的這一比例為69.6%，比前者低17.2個(gè)百分點(diǎn)（見表1）。

（二）從社會力量參與看，不到三成的社區(qū)常年有社會性服務(wù)機(jī)構(gòu)提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù);農(nóng)村社區(qū)中社會性服務(wù)機(jī)構(gòu)參與情況更為滯后

關(guān)于是否有社會性服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體等到社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)，表示“常年有”的社區(qū)僅占28.2%，“有時(shí)有”的占36.6%，“很少有”的占16.4%，“沒有”的占18.8%。其中“很少有”“沒有”合計(jì)占35.2%。分城鄉(xiāng)看，農(nóng)村社區(qū)中表示“沒有”的社區(qū)達(dá)到30.4%，明顯高于城市社區(qū)的此項(xiàng)比例（17.4%）。這表明社會力量參與提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)還很不夠，農(nóng)村社區(qū)更是短板。

（三）從志愿服務(wù)看，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)志愿活動得到較大程度普及，但覆蓋面和服務(wù)質(zhì)量仍需要不斷提高

關(guān)于社區(qū)是否開展為老年人免費(fèi)服務(wù)的志愿活動或義工活動，表示“經(jīng)常開展”的社區(qū)達(dá)到70.4%，“有時(shí)開展”的占24.4%，“很少開展”“從未開展”的分別占4.2%、0.9%?？梢姡鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)志愿活動得到較大程度普及，但在覆蓋面上仍有進(jìn)一步提升的空間，志愿服務(wù)的質(zhì)量也需要不斷提高。

（四）從服務(wù)內(nèi)容看，目前社區(qū)大多都能為老年人提供休閑、醫(yī)療保障、精神慰藉等服務(wù)，但能提供老年人食堂、康復(fù)護(hù)理、基本生活照料、緊急救援等服務(wù)的社區(qū)比例較低

關(guān)于社區(qū)各類機(jī)構(gòu)能為老年人提供哪些服務(wù)，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，能提供休閑服務(wù)的社區(qū)比例最高，達(dá)到88.5%;其次是醫(yī)療保障，能提供的社區(qū)占70.8%;再次是精神慰藉，能提供的社區(qū)占62.7%。但是，能提供老年人食堂、康復(fù)護(hù)理的社區(qū)分別僅占27.8%、28.7%，比例相對最低;能提供基本生活照料、緊急救援的分別占僅37.3%、38.3%;能提供日間照料的占44.5%。

（五）從上門服務(wù)看，目前能為老年人提供上門護(hù)理、送餐、日間照料、代購物品等服務(wù)的社區(qū)比例較低

關(guān)于社區(qū)各類機(jī)構(gòu)能為老年人提供哪些上門服務(wù)，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，能提供上門精神慰藉的社區(qū)占71.4%，比例最高;能提供上門巡診、上門家政服務(wù)的社區(qū)分別占58.3%、54.8%;能提供上門日間照料、上門代購物品的社區(qū)均占40.2%;能提供上門護(hù)理、上門送餐的分別僅占29.6%、32.2%。

三、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求及滿足狀況

（一）從服務(wù)內(nèi)容需求看，目前社區(qū)老年人需求較大的是醫(yī)療保障、基本生活照料、康復(fù)護(hù)理、文化娛樂、老年人食堂等服務(wù)

關(guān)于社區(qū)老年人目前需求較大的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，調(diào)查顯示，需求最大的是醫(yī)療保健，59.9%的社區(qū)反映其老年人較需要;其次是基本生活照料，44.3%的社區(qū)反映其老年人較需要;然后是康復(fù)護(hù)理、文化娛樂、老年人食堂，分別有35.4%、31.6%、31.1%的社區(qū)反映其老年人較需要。

（二）從上門服務(wù)需求看，目前社區(qū)老年人需求較大的是上門巡診、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、日間照料等服務(wù)

關(guān)于社區(qū)老年人目前需求較大的上門服務(wù)，調(diào)查顯示，需求最大的是上門巡診，61.3%的社區(qū)反映其老年人需要;其次是家政服務(wù)，49.1%的社區(qū)反映其老年人需要;再次是康復(fù)護(hù)理、日間照料，分別占38.7%、34.9%;然后是精神慰藉、送餐上門，分別占30.7%、26.4%。

（三）從醫(yī)療服務(wù)需求看，目前社區(qū)老年人需求較大的是家庭醫(yī)生、專業(yè)康復(fù)護(hù)理、慢性病診療等服務(wù)

關(guān)于社區(qū)老年人需求較大的醫(yī)療服務(wù)，調(diào)查顯示，需求較大的是家庭醫(yī)生、專業(yè)康復(fù)護(hù)理、慢性病診療，分別有48.4%、46.9%、45.1%的社區(qū)反映其老年人需要;然后是健康咨詢、陪同看病、安裝緊急呼叫器，社區(qū)占比分別為38.0%、33.3%、31.0%。

（四）從需求滿足角度看，目前只有1/3的社區(qū)能較大程度滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求;社區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的應(yīng)用率有待提高

關(guān)于社區(qū)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求有多大比例能在社區(qū)得到滿足，調(diào)查顯示，35.2%的社區(qū)反映“大部分”需求能在社區(qū)得到滿足，也就是說這部分社區(qū)能較大程度滿足老年人需求;20.7%的社區(qū)反映“大約一半”;反映“少部分”“極少部分”的分別占26.8%、17.4%，合計(jì)達(dá)44.2%。這表明，社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的依托功能有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

社區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的應(yīng)用情況如何呢？在有專門老年活動中心的社區(qū)中，“大部分老年人會參與”老年活動中心活動的社區(qū)占32.4%;“大約一半老年人會參與”的占28.1%;“少部分老年人會參與”“極少數(shù)老年人會參與”的分別占34.6%、4.9%，合計(jì)達(dá)到39.5%。這從一個(gè)角度反映出，社區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的應(yīng)用率有待進(jìn)一步提升，尤其要在更好滿足老年人需求方面下功夫。

（五）從供需對接短板看，社區(qū)反映，社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)方面存在的最大不足是缺乏養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)

關(guān)于社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)方面存在的最大不足，調(diào)查顯示，49.8%的受訪社區(qū)反映是缺乏養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，比例明顯高于其他選項(xiàng)（見圖1）;其他還包括養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施設(shè)備不健全（15.0%）、醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)尚未有效結(jié)合（9.4%）等。

四、結(jié)論與建議

（一）主要結(jié)論

一是人民群眾對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求日益上升。調(diào)查顯示，家庭自我照顧仍然是老年人的主要養(yǎng)老方式。雖然中國人家庭觀念濃厚，現(xiàn)代家庭依然能發(fā)揮一定的社會保障功能，但調(diào)查表明，群眾對于醫(yī)療健康、康復(fù)護(hù)理、文化娛樂等健康老齡化的服務(wù)需求日益上升，這顯然是家庭無法有效承擔(dān)的，需要主要通過社會化、專業(yè)化服務(wù)來滿足。隨著家庭規(guī)模小型化、傳統(tǒng)照料功能弱化，老年人的基本生活照料、膳食保障等需求滿足，也需要通過社會化服務(wù)進(jìn)行協(xié)助。社區(qū)是群眾生活的共同家園，依托社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)具有天然的便捷性優(yōu)勢。群眾養(yǎng)老服務(wù)需求升級，迫切要求加快發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

二是缺乏社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是目前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的突出問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前僅有四成社區(qū)擁有專門的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。我國以往養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展政策注重床位數(shù)的擴(kuò)張，導(dǎo)致規(guī)?；B(yǎng)老機(jī)構(gòu)占據(jù)主體，社區(qū)嵌入式、小型化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展嚴(yán)重不足。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)既能提供專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)，為家庭自我照顧提供重要補(bǔ)充和支撐，又具有臨近家庭、維系社區(qū)交往和情感的優(yōu)勢，深受群眾歡迎，應(yīng)成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要方向。

三是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容供需不匹配問題亟待破解。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)得到一定發(fā)展，目前大多社區(qū)都能為老年人提供休閑、醫(yī)療保障、精神慰藉等服務(wù)，但是，對于社區(qū)老年人需求較大的基本生活照料、康復(fù)護(hù)理、老年人食堂等服務(wù)，包括巡診、家政、康復(fù)護(hù)理、日間照料等上門服務(wù)，能夠提供的社區(qū)比例較低，供給遠(yuǎn)不能滿足。目前只有1/3的社區(qū)能較大程度上滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求。而且，社區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的應(yīng)用率、滿足群眾需求的針對性有待提高。

四是社會力量參與提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)嚴(yán)重不足。鼓勵(lì)和支持社會組織、企業(yè)等社會力量參與，是擴(kuò)大和優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的重要途徑。但調(diào)查顯示，僅有不到三成的社區(qū)常年有社會性服務(wù)機(jī)構(gòu)提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。這要求進(jìn)一步降低社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老的準(zhǔn)入門檻，加大相關(guān)政策支持力度。另外，志愿服務(wù)應(yīng)成為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要組成，調(diào)查表明，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)志愿活動得到較大程度普及，但覆蓋面仍有進(jìn)一步提升的空間，服務(wù)質(zhì)量也需要不斷提高。

五是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展城鄉(xiāng)差距顯著。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和場所配置上明顯落后于城市社區(qū);在社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老方面，農(nóng)村社區(qū)更為滯后;農(nóng)村社區(qū)中社區(qū)居家養(yǎng)老的老年人比例也明顯低于城市社區(qū)。在人口城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，農(nóng)村產(chǎn)生了大量留守老人，農(nóng)村家庭在養(yǎng)老照顧方面的功能明顯弱化，迫切需要強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)的養(yǎng)老依托功能。為此，應(yīng)將加快發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)。

（二）對策建議

第一，完善需求導(dǎo)向的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制。以滿足社區(qū)居民養(yǎng)老服務(wù)實(shí)際需求為根本導(dǎo)向，建立完善養(yǎng)老服務(wù)需求征集機(jī)制，通過居民需求調(diào)查、社區(qū)議事會、民情懇談會等形式和載體，及時(shí)收集、分析、掌握社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求信息。目前應(yīng)將醫(yī)療衛(wèi)生、基本生活照料、康復(fù)護(hù)理、文化娛樂、老年人食堂等服務(wù)，作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的重點(diǎn)。健全以社區(qū)居民滿意度為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)評價(jià)機(jī)制，并通過第三方組織評估，加強(qiáng)評估結(jié)果的運(yùn)用，提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)評價(jià)的科學(xué)性、客觀性和有效性。

第二，建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)分類供給機(jī)制。制定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)分類供給清單，其中包括基本公共服務(wù)、非基本公共服務(wù)、經(jīng)營性服務(wù)和志愿服務(wù)，分類完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系和評價(jià)體系。分類理清社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中政府、社會、市場的職能邊界，社區(qū)養(yǎng)老基本公共服務(wù)出資責(zé)任主體在政府，非基本公共服務(wù)出資責(zé)任在政府和社區(qū)等，經(jīng)營性服務(wù)出資責(zé)任主體為居民個(gè)人，志愿服務(wù)由志愿參與主體出資。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)主體可以是社會組織、企業(yè)、事業(yè)單位、社區(qū)自治組織、個(gè)人等。

第三，加大對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策支持力度。放寬準(zhǔn)入，引導(dǎo)社會力量廣泛參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。鼓勵(lì)發(fā)展具備全托、日托、上門服務(wù)等綜合功能的社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。依托“互聯(lián)網(wǎng)+”提供“點(diǎn)菜式”就近便捷養(yǎng)老服務(wù)，支持連鎖化、綜合化、品牌化運(yùn)營。優(yōu)化財(cái)政支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的支出結(jié)構(gòu)，相關(guān)資金更多用于支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。加大對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的場地、稅費(fèi)、人才等支持力度。加強(qiáng)養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助、扶貧等政策在社區(qū)層面的協(xié)同聯(lián)動;加快完善分級診療制度，推行長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，為社區(qū)開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)提供條件。

第四，加快健全功能齊全的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)體系。以綜合為老服務(wù)中心為重點(diǎn)，建立完善街鎮(zhèn)綜合服務(wù)圈，統(tǒng)籌各類為老服務(wù)資源，為老年人提供包括社區(qū)托養(yǎng)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、生活照料、文化娛樂、緊急救援、家庭支持、服務(wù)咨詢、質(zhì)量投訴與建議等在內(nèi)的“一站式”服務(wù)。以日間服務(wù)機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)，建立完善社區(qū)托養(yǎng)服務(wù)圈，為社區(qū)老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等日間服務(wù)。以標(biāo)準(zhǔn)化老年活動室為重點(diǎn)，完善居村活動圈，為廣大老年人提供社區(qū)活動場所。建立完善老年人助餐服務(wù)網(wǎng)點(diǎn);鼓勵(lì)餐飲企業(yè)通過電話送餐、互聯(lián)網(wǎng)送餐等方式拓展服務(wù)范圍，將服務(wù)下沉到社區(qū)。

第五，著力補(bǔ)好農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)短板。加快提高農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率，統(tǒng)籌利用好村級集體經(jīng)濟(jì)收入、政府投入和社會資金，整合利用村級組織活動場所等現(xiàn)有設(shè)施和場地，綜合采取新建配套、改建擴(kuò)建、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、購置租賃等方式，加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)銜接，推動城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老基本公共服務(wù)均等化。加大力度鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會組織、企業(yè)等社會力量參與提供農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

注：

①基于相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，在全國縣級以上城市中，以PPS方法，隨機(jī)抽取24個(gè)城市，分布于12個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）;在每個(gè)抽中城市中，隨機(jī)抽取8個(gè)城市社區(qū)、1個(gè)位于城郊的農(nóng)村社區(qū)，每個(gè)社區(qū)發(fā)放1份社區(qū)問卷，由社區(qū)書記或主任（含副職）填答，最終回收有效問卷共213份。

（執(zhí)筆人：胡杰成，國家發(fā)展改革委體改所社會調(diào)查室主任、副研究員。課題負(fù)責(zé)人：銀溫泉、胡杰成）