孫靚梅

（甘肅警察職業(yè)學院 治安系，甘肅 蘭州 730046）

集會、游行、示威是各國法律明確規(guī)定的公民所具有的一項政治自由權(quán)利，所以政府對于此類行為具有一定的寬容度，認為可以通過這種方式緩解民意表達不暢所帶來的社會隱性危機。但當這類群體行為超出法律規(guī)范維度時，就會以違法犯罪的形式破壞社會秩序。我國刑法、治安管理處罰法、集會游行示威法等法律法規(guī)中都明確規(guī)定了關(guān)于認定非法游行集會示威的情形，即未依法進行申請、申請后未得到相關(guān)部門的許可、申請后得到許可但在活動過程中未按申請的內(nèi)容（包括路線、地點、時間等）進行。由于國情和民眾觀念不同，以英美為代表的西方國家或地區(qū)在處置非法集會游行示威的理論、裝備、操作和警務(wù)處置模式等方面與我國有相同點也有區(qū)別，擬通過對不同時期不同國家和地區(qū)針對非法集會游行示威活動應(yīng)對策略對比分析，以期為我國的治理模式特別是警務(wù)處置提供參考和啟示。

一、域外對于集會游行示威的管理現(xiàn)狀

（一）對實施集會游行示威的程序管理

如表1所示，從立法程序的角度來看，以美國、日本、德國、韓國等國家為代表，國際上目前普遍存在的對于集會游行這類集群行為的管理限制主要是通過報備制和許可制來實現(xiàn)的，這兩種制度均傾向于通過事前干預達到預防集群行為發(fā)生時產(chǎn)生違法犯罪的目的。許可制通常會規(guī)定許可的時間，在規(guī)定的時間內(nèi)提交申請書，如美國紐約州法律規(guī)定，游行應(yīng)在36小時前向警察部門提交申請，申請書的內(nèi)容應(yīng)該涉及參與的主體、人數(shù)、地點、方式的選擇等。此外，許可制一般還包含多項禁止及限制性規(guī)定，如韓國的《集會示威法》明確規(guī)定了禁止舉行集會示威的情形。我國集會游行示威法也列舉了不予許可的情形，即反對憲法所確定的基本原則的，危害國家統(tǒng)一、主權(quán)和領(lǐng)土完整的，煽動民族分裂的，有充分根據(jù)認定申請舉行的集會、游行、示威將直接危害公共安全或者嚴重破壞社會秩序的。報備制需要向主管機關(guān)報備的內(nèi)容與許可制申請書所包含的內(nèi)容相似，未經(jīng)報備而舉行群體性活動需要承擔相應(yīng)的法律后果。也有國家交叉使用許可制與報備制，如法國《公眾集會法》明確規(guī)定公民舉行集會活動時無需進行申請獲得許可，只有在集會過程中有違法現(xiàn)象才需要承擔相應(yīng)的法律責任，實際上這是使用事后追懲的方式進行干預；若公民要進行游行示威則必須要得到相關(guān)主管機關(guān)的許可，但法國警方并不受理游行示威的申報，其申報由法國市鎮(zhèn)當局和省政府受理[1]。

表1 主要國家或地區(qū)集會游行示威程序管理表

中國香港地區(qū)根據(jù)公安條例規(guī)定對集會游行聚集等活動有明確要求，其中第8條規(guī)定公眾在舉行集會時須在規(guī)定的時間限制范圍內(nèi)，以書面的方式給予警務(wù)處處長一個意向通知。這種通知行為與德國、韓國所使用的報備制非常接近，但又不是嚴格意義上的報備制。因為當給出這種意向通知后，按照公安條例第13（b）條規(guī)定，警務(wù)處處長已根據(jù)第14（4）條通知有關(guān)的人，表示他不反對該游行的進行，或當作已發(fā)出不反對公眾游行通知；第15條規(guī)定已獲遵從，警務(wù)處長對公眾集會擁有接近于是否給予許可或禁止的權(quán)利，而這條規(guī)定又與美國、日本遵循的許可制類似。所以，中國香港地區(qū)對于集會、游行聚集行為的程序限制，同時結(jié)合了許可制和報備制的理念，故也可以稱之為一種通知性質(zhì)的程序限制制度。

中國內(nèi)地集會游行示威活動按照集會游行示威法規(guī)定，均需要按照屬地管轄原則由縣級以上公安機關(guān)許可后方能進行，并且在舉行日期的5日前需要提交書面申請。集會游行示威法同時賦予了公安機關(guān)審查集會、游行、示威的目的、方式等內(nèi)容的審核權(quán)，如不符合集會、游行、示威的相關(guān)規(guī)定公安機關(guān)可在舉行日期48小時前做出不許可決定[2]。

無論選擇何種程序限制的管理方式，都旨在通過各種程序性規(guī)定，讓相應(yīng)的主管機關(guān)能夠提前掌握集群活動的時間、地點、方式、人數(shù)等情況，從而采取有效針對性措施來降低非法集群行為的突發(fā)性和危害性。

（二）對實施集會游行示威的方式管理

雖然集會游行的公民權(quán)利基本由各國最高位階的法律來保障，均特別強調(diào)“和平性”義務(wù)，說明立憲者在最初立法之時能意識到這些權(quán)利行使可能會帶來不利后果。所以在群體行為的方式選擇上，無論是國外還是國內(nèi)，都傾向于提倡用和平的方式開展活動，拒絕暴力行為的發(fā)生。如德國《集會游行法》規(guī)定戶外游行應(yīng)提前48小時報備，通過事前風險評估、深入溝通、路線設(shè)計和行進引導、禁忌告誡等方式，合理配備警力，盡量保證游行示威以和平的方式進行[3]。因為西方部分國家認為著統(tǒng)一服裝和蒙面?zhèn)窝b都是具有暴力傾向的行為，認為此集群行為更具有煽動性及傳染性，會給社會安全帶來更大的威脅，所以部分國家針對此類情形訂立了《反蒙面法》，以英國最為典型。目前，至少有15個國家和地區(qū)實施了“反蒙面法”①對于非法集會游行示威主體是否著統(tǒng)一服裝，美國管理較為寬松，事前警方會邀請活動負責人到警局座談，告知其必須遵守哪些法律、不得實施哪些行為，并發(fā)給其醒目的T恤衫，以便在游行示威時能清楚地認出其負責人，便于聯(lián)系。這種方式最終的目的仍然在于提高警方對此類活動的控制力。。2019年10月4日，中國香港特別行政區(qū)訂立《禁止蒙面規(guī)例》，目的仍在于保證游行示威活動的和平性。

我國內(nèi)地集會游行示威法也明確規(guī)定合法的集群活動應(yīng)當以和平的方式進行，在得到警方許可后按照申請的人數(shù)、時間、路線等進行，禁止攜帶武器、禁止使用暴力。從法理學的角度來看，這里突出強調(diào)活動“和平”進行的法律義務(wù)，如果不強調(diào)和平的義務(wù)性就極容易出現(xiàn)各種暴力行為及暴力傾向。活動形式一旦發(fā)生變化，也代表著正常和平溝通功能和社會常規(guī)調(diào)節(jié)功能的失敗，可能會對社會穩(wěn)定和法治的嚴肅性形成較大威脅。蒙面?zhèn)窝b行為在集會游行的過程中使集會群體的去個性化特征愈發(fā)明顯，極易陷入匿名狀態(tài)，匿名狀態(tài)下個體在群體中失去自我特征，無法與他人進行區(qū)分，這時個體認為自己的行為不會被其他人知道，也就無需為自己的行為負責，即喪失個體責任意識，將可能承擔的不利后果轉(zhuǎn)嫁給群體，就會出現(xiàn)群體性事件中典型的法不責眾的心理。在這種心理的誤導下，群體更容易出現(xiàn)破壞治安秩序的行為。

按照斯梅爾賽的價值累加理論[4]，暴力行為的出現(xiàn)是基于社會價值能力整體低于個人的社會價值期望后而出現(xiàn)的一種相對剝奪感，當消極情緒累計到一定程度后，孤立無援的人就常用暴力或破壞的方式來平衡自己的情緒。但是，暴力的方式不可避免地會帶來人身或財產(chǎn)的損失，所以，選擇暴力方式本身就具有風險。在任何社會生活中，人們對于和平的渴望都會使暴力行為無法獲得廣泛的社會支持而難以繼續(xù)。

（三）對實施集會游行示威的地點管理

集會游行示威活動的發(fā)生需要空間條件，所以各國法律為了最大程度上保障群體活動的有序性，對活動的發(fā)生地也進行了限制性的管理規(guī)定①王江偉：《群體性活動法律規(guī)制與警務(wù)處置的域外經(jīng)驗及啟示》，《廣西警察學院學報》2018年第4期第15頁。。德國的《集會游行法》明確劃出了禁制區(qū)，比如聯(lián)邦或邦立法機構(gòu)及憲法法院周邊為禁制區(qū)。英國的《妨礙法》在“通行權(quán)”這一概念的基礎(chǔ)上常用于對街頭暴力行為實施的管控。日本的《道路交通法》也明確指出使用公共道路舉行群體活動需要得到警方許可，因為類似于集會游行這類行為都會損害到其他社會人正常的出行權(quán)利。因此，一般情況下如果是按照已經(jīng)獲得申請許可的路線、方式舉行活動，沒有帶來交通問題或出現(xiàn)暴力行為，警察通常不會進行干涉。如果是在高速公路或交通樞紐地帶舉行，通常都不被允許?！吨腥A人民共和國集會游行示威法》第二十三條對禁止舉行集會游行示威的區(qū)域和場所、事件都進行了明確的規(guī)定，如距離全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的所在地，國賓下榻處，重要軍事設(shè)施，航空港、火車站和港口等場所周邊十米至三百米內(nèi)不得進行集會游行示威。同時也明確規(guī)定“公民不得在其居住地以外的城市發(fā)動、組織、參加當?shù)毓竦募w、游行、示威”。

二、域外對于非法集會游行示威的警務(wù)處置模式

警務(wù)處置是警察在回應(yīng)非法集會游行示威等活動時所實施的表現(xiàn)形式之一，也可以理解為警察在處置過程中所扮演的角色和應(yīng)履行的職責。政府應(yīng)對非法集會游行示威時，警察回應(yīng)是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國外警務(wù)處置模式大致經(jīng)歷了這樣幾個時期，從第一階段的武力升級模式到第二階段的協(xié)商管理模式，再到現(xiàn)階段為各國較為認可的“癱瘓策略”模式，其又被稱為“策略性限制能力”模式（見表2）[5]。

表2 警務(wù)處置模式表

在實務(wù)工作中，各國對于非法集會游行示威采取的警務(wù)處置模式主要有以下形式。

（一）美國模式

美國在處置非法群體活動時經(jīng)驗豐富，由于在合法集會游行示威和違法犯罪之間劃定了明確的紅線，所以一般情況下對集會游行示威活動的管理相對寬松，只要參與者在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)以和平方式進行，警方直接介入的情形很少。一旦涉及違法暴力行為，美國習慣于使用高壓政策且態(tài)度強硬，對于暴力行為幾乎是“零容忍”，處置模式基本是采取不斷增加警力的方式來壓制和沖擊集群主體，甚至會提前使用逮捕等強制措施。以2019年8月發(fā)生的俄勒岡州波特蘭市暴力示威活動為例，美國警方提前介入逮捕了6名組織者，且警力投入比非常高，基本達到了警察和集會者人數(shù)占比為1:1。雖然這種模式效率較高、震懾效果好，但這種模式常忽略群眾利益表達的訴求，更多的強調(diào)警察職能的單一性即維護社會秩序、降低犯罪率，這種模式對影響良好社會秩序的非法群體行為基本持“絕對否定”的態(tài)度。同時，這種模式忽略良好警民關(guān)系的建立，警察與民眾不接觸、不溝通，只針對違法犯罪行為這一結(jié)果做出回應(yīng)，且通常使用大量的強制力量來分解或驅(qū)散群體行為的參與者，如頻繁使用逮捕手段，以達到平息事態(tài)的目的。民眾與警察實際上處于完全對立的狀態(tài)，民眾更是經(jīng)常質(zhì)疑警方的行為。

根據(jù)學者研究分析，通過不斷升級武力強力壓制會帶來兩種結(jié)果，一種是降低非法群體行為發(fā)生的概率，另一種是直接增加群體行為[6]。在非法群體行為發(fā)生的初始階段，一定范圍內(nèi)的強力壓制是有明顯成效的，當壓制行為超出臨界點就會帶來觸底反彈的現(xiàn)象，參與者的逆向反應(yīng)會刺激非法群體行為的進一步升級。

（二）加拿大模式

加拿大最初受美國“強力壓制”模式的影響，在處置過程中也強調(diào)武力的不斷升級來對抗各種暴力行為。經(jīng)過不斷的調(diào)整和完善，“協(xié)商管理”模式逐步替代了“武力升級”模式，這種模式的處置機制與加拿大現(xiàn)有的法律體系、社會結(jié)構(gòu)、政治生活等方面的匹配度很高?！皡f(xié)商管理”模式注重警民關(guān)系的培養(yǎng)，強調(diào)溝通談判策略的重要性，試圖改變警方和集會群體完全對立的狀態(tài)，不再單純突出警察作為維護社會秩序主體的唯一性，由對抗型轉(zhuǎn)向合作型模式并開始借助民眾的力量，與民眾形成合作關(guān)系，共同維護良好的社會秩序。同時，對于集會游行示威產(chǎn)生的暴力和混亂給予一定的容忍度，認為這是集會游行示威帶來的不可避免的衍生物，可能在處置的最后階段才會使用逮捕等方式。這種模式不再忽略民眾的利益表達訴求，當民眾采取非法集群的方式作為表達途徑時，警察的回應(yīng)方式不再是強力壓制，而是通過其他較為柔和的策略盡量將非法群體行為帶來的危害后果降到最低，如與群體活動的參與者提前做溝通，引導他們用和平方式取代暴力方式來表達自己的訴求，溝通的內(nèi)容包括行為的時間、地點等方面。這種事前預防機制有效運行的前提條件是有效情報信息的掌握及預警預案的制定。

（三）法國模式

在法國，處置非法集會游行示威時，不單獨依靠警察的力量，還包括消防、醫(yī)療、急救在內(nèi)的多部門聯(lián)動①多部門聯(lián)動甚至包括司法部門的法官和檢察官，目的是監(jiān)督處置工作是否合法、公正，對現(xiàn)場犯罪人員及時進行逮捕和起訴。需要明確的是，他們不能指揮處置工作，處置權(quán)仍然是由當?shù)匦姓L官授權(quán)的警察部門領(lǐng)導負責，這種制度會降低警方處置工作的失誤和風險，對我國的處置模式也有借鑒意義。。法國在“黃馬甲”運動期間，相關(guān)部門會提前專門向市民發(fā)布關(guān)于交通和出行的預警，說明涉及的限行區(qū)域并要求民眾繞行②法國在游行示威開始前一至數(shù)日會發(fā)布交通限行通報，游行隊伍根據(jù)路線有警車做前導，路線兩側(cè)視情況由治安警察或鎮(zhèn)暴部隊進行封鎖。在示威地點設(shè)有鎮(zhèn)暴部隊預備隊，其身后方為身著便衣和警察袖章的抓捕隊，在重點區(qū)域有消防隊員和急救隊員待命，而市政警察一般負責外圍的交通疏導工作。。這種模式的實施理念是現(xiàn)階段各國較為認可的處置模式，被稱為“癱瘓策略”模式③學者吉爾漢的研究認為，自“9·11”事件以來，“癱瘓策略”模式已經(jīng)取代“武力升級”和“協(xié)商管理”模式，成為警察針對大規(guī)模群體性抗議事件的主導性執(zhí)法模式。，又被稱為“策略性限制能力”模式。警方將非法群體行為發(fā)生的地點分為禁制區(qū)、表達區(qū)、緩沖區(qū)、報道區(qū)四種類型，通過這種空間上的隔離與控制，實際上建立起一道嚴密的隔離體系，用以限制非法集群主體的行動能力。這種模式力求從源頭上弱化非法群體行為發(fā)生的可能性。想要達到這種目的，就需提升事前監(jiān)測和情報信息的運用能力④法國歷來重視對社會運行狀態(tài)進行預測，有關(guān)部門定期運用統(tǒng)計資料、數(shù)學模型和計算機模型等對各種社會和災(zāi)害變量進行預警性分析，同時會適時調(diào)整國家警戒級別，提醒民眾可能存在的自然災(zāi)害或社會不穩(wěn)定的因素。，使用預先逮捕或有選擇性地削弱行為主體組織能力的方式，其中較為廣泛的方式是對非法群體行為發(fā)生場所實施控制手段。

三、域外處置非法集會游行示威經(jīng)驗對我國的啟示

按照國際慣例，2008年北京奧運會期間，我國警方明確指定北京的三個公園可作為集會地。在此期間，一共收到國內(nèi)外77起集會游行示威的申請，其中74起在有關(guān)主管機關(guān)與集會申請人溝通協(xié)商的情況下，和平地解決了涉及利益訴求的具體問題，申請人自行撤回申請，剩余的3起或因手續(xù)不全、不符合申請要求，或因?qū)儆诎凑辗梢?guī)定不予許可的情況而不被允許[7]。這是以“協(xié)商管理”模式為藍本，改進了我國集會游行示威的處置模式，也說明事前的溝通協(xié)商可以在一定程度上降低甚至消除非法群體行為發(fā)生的可能性。

（一）修訂完善法律法規(guī)，保障事先程序限制的有效性

總體來說，多數(shù)國家都傾向于依靠詳細的立法規(guī)定來規(guī)范群體行為的合法性，有成體系且底線明確的應(yīng)對方案和具體措施。如韓國的《集會游行法》具體規(guī)定了6種禁止集會示威的情形和3種限制情形[8]，對于警方批準的合法集會示威，法律會給予保護。英國的《公共秩序法》中也相應(yīng)規(guī)定，游行等活動的組織者需要提前6天通過郵寄或當面向警方提出申請。

中國集會游行示威法從法律條文上看，并沒有明顯傾向否定集會游行的自由，但在實務(wù)中有些地方許可的集會游行示威活動屈指可數(shù)。有調(diào)查顯示，某縣級公安機關(guān)平均一年僅收到1～2件集會游行的申請，這與實際每天發(fā)生的群體性事件完全不成比例①李浩：《論〈集會游行示威法〉的修改——以群體性事件為視角》，《江西警察學院學報》2016年第2期第68頁。。這種對于權(quán)利的過度限制，使得一些公民無法有效表達申請許可，只能被動采取較為極端的方式來表達利益訴求，反而增加了維護社會穩(wěn)定的壓力。當下，中國在公民維護自身權(quán)益的表達機制、權(quán)利救濟等方面的法律規(guī)范都存在一定的弊端：如在法律實施方面，缺乏一定的可操作性；在立法層面，存在部分忽略民眾維權(quán)意識的保護，降低民眾政治參與度的現(xiàn)象。立法漏洞和民眾利益表達訴求之間的沖突可能會催生更多的非法行為。所以有必要對作為保障公民基本權(quán)利和減少社會矛盾“安全閥”的集會游行示威法進行一些調(diào)整，使其更加包容、開放。

對集會游行示威法調(diào)整時首先需要轉(zhuǎn)變對集會游行示威的一些傳統(tǒng)認知，區(qū)別于西方社會的政治運動，中國當下發(fā)生的非法集會游行大部分是基于經(jīng)濟糾紛和維權(quán)的原因，只是局部利益的失衡，并沒有域外社會政治運動或革命所具有的明顯特征，如高度的組織化、目標是社會結(jié)構(gòu)的整體調(diào)整等，所以在中國絕大多數(shù)此類行為是“非政治性”的，并不會對政治秩序構(gòu)成威脅，只是作為一種集體表達利益訴求的途徑。另外，集會游行是社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，這類行為的存在并不代表社會的不穩(wěn)定。需要轉(zhuǎn)變“傳統(tǒng)維穩(wěn)”的思路，通過設(shè)定規(guī)則，以制度化的方式來解決問題，其核心是秩序維護。這就意味著規(guī)則體系的重構(gòu)，如我國作為典型許可制的國家，集會游行示威法第十二條明確列舉了不予許可的條件，但尚未列出可以許可的情形，應(yīng)當嘗試在建立規(guī)則細化的基礎(chǔ)上，將許可制改為準則主義許可制，同時列舉出許可和不予許可的情形，甚至應(yīng)當包括撤銷許可的情形，保證其具有可操作性，有序增加提出申請并獲得許可的機會[9]。當然也可以根據(jù)實際情況適當嘗試報備制運行的可行性。

（二）轉(zhuǎn)變治理理念，重構(gòu)規(guī)則體系

非法群體行為產(chǎn)生的挑戰(zhàn)通常表現(xiàn)為公民對自身權(quán)利保護思考的深度覺醒、對權(quán)力清單之外公權(quán)力的不服從、對公共政策合法性的追問、對未能依法辦事的不滿和憤怒等方面。所以，公眾的落腳點不再局限于法律的實際執(zhí)行層面，而是開始著眼于立法問題，這對我國法律關(guān)于群體行為的管理規(guī)制提出了更高的要求。所以基于事先程序限制的立法或修法活動，目的仍在于通過重新構(gòu)建規(guī)則體系來完善集會游行等活動的合法性、有序性。

第一，從治理理念的角度借鑒域外經(jīng)驗時，要充分考慮我們?nèi)绾螌Υ耜P(guān)于群體權(quán)利表達途徑選擇的態(tài)度，并最終將選擇途徑的有效性和合法性通過制度化的方式來保障。要在尊重和保障公眾表達權(quán)利的同時，規(guī)定公眾在利益訴求表達時也需要受到法律的約束，將權(quán)利表達方式納入法制化的軌道，這兩者之間是相互促進的關(guān)系。在充分尊重群體權(quán)利的前提下，相關(guān)的立法和執(zhí)法活動才會更有基礎(chǔ)性和說服力，實務(wù)過程中接受度和認可度也能更高一些，這樣有利于公眾形成法治理念的普遍共識并與法治社會建設(shè)相契合。如果能夠?qū)⑷后w行為通過法治化和制度化的方式規(guī)制起來，既能保障公民表達利益訴求的權(quán)利，又會為政府治理提供更多的基礎(chǔ)和依據(jù)。以此，非法集會游行示威就會相較于從前變得更具有可控性，這對我國進行非法群體行為的治理具有一定的啟示意義。

第二，雖然我國在性質(zhì)明確的非法集會游行示威處置模式中強調(diào)三個“慎用原則”，即慎用警力原則、慎用武器警械原則、慎用強制措施原則，但在堅持此處置原則的同時，一定要防止“破窗效應(yīng)”②張瀾波：《國外暴力示威的警方處置》，《現(xiàn)代世界警察》2019年第10期第10頁。的出現(xiàn)。在非法集群行為出現(xiàn)的初期，行為主體與警察或政府機關(guān)在對抗情緒的感染下有非理性的行為，如沖擊警戒線、攻擊警察，若得不到及時制止，那么在群體心理的影響下，剩余的群體成員都會模仿而為之，迅速升級違法行為的范圍和影響度。當個體發(fā)現(xiàn)自己的“越界”行為并沒有得到制止時就會失去責任意識，會加大警察對事態(tài)控制的難度，帶來更多的安全威脅。所以，應(yīng)當賦予在事件現(xiàn)場參與處置警察一定的“自由裁量”權(quán)，否則會使警察及公安機關(guān)在處置非法集群活動中的位置或角色更為尷尬。

（三）提升警察能力素質(zhì)，優(yōu)化警務(wù)模式效果

第一，從警察回應(yīng)的角度來說，警察對于非法群體行為引發(fā)的群體性事件處置的認知是比較有限的。有學者通過調(diào)查問卷的形式了解到，在120份有效的調(diào)查問卷中：對于接觸并了解事件處置預案的民警數(shù)為五分之四，三分之一的民警表示有預案但并未接觸過，也有個別民警表示不知情。而預案是預防工作中非常重要的一環(huán)，對于預案的熟悉是非常有必要的，所以這個比例仍需要提高。在事件處置的業(yè)務(wù)方面，只有不到一半的民警表示接受過相關(guān)培訓，大部分情況下都需要民警根據(jù)自身的工作經(jīng)驗和業(yè)務(wù)能力來應(yīng)對此類事件。在這種情況下，事件的處置效果會受到警察個人素質(zhì)的制約。因為個體差異會帶來很大的不確定性，所以應(yīng)該加強警察業(yè)務(wù)能力的學習培訓，強化預案演練與執(zhí)行，提高警察對于此類行為的專業(yè)認知和處置能力。

現(xiàn)階段，我國對非法集會游行示威活動的處置方式大致分為三個階段：事前、事中和事后。事前主要是突出預防，對相關(guān)信息進行情報研判，并組建指揮機構(gòu)，建立大情報系統(tǒng)、信息綜合分析及反饋機制、社會矛盾排查機制等。事中主要是對已經(jīng)發(fā)生的非法群體行為進行控制，設(shè)置現(xiàn)場指揮中心，通過調(diào)動警力，控制現(xiàn)場局勢，防止事態(tài)擴大，建立事件取證、溝通、宣傳、帶離的工作組，使其充分發(fā)揮職能，平息事態(tài)，恢復現(xiàn)場秩序①關(guān)于事中控制，美國學者亞當斯在其所著的《警察勤務(wù)》一書中依據(jù)事件不同的發(fā)展階段，提出了處置非法集會的六項對策，即圍堵、下令解散、武力驅(qū)散、逮捕（包括強行帶離現(xiàn)場）、現(xiàn)場管制、確立行動的優(yōu)先順序。。事后階段主要是責任追究和總結(jié)經(jīng)驗，防止事件復發(fā)和升級。

第二，警務(wù)處置模式在理念上可以根據(jù)中國國情借鑒域外成功經(jīng)驗，切實提升處置效果。縱觀域外警務(wù)處置模式，可以歸納為三個方面的啟示：一是轉(zhuǎn)變警察執(zhí)法理念。警察在面對非法集群行為時應(yīng)當保持中立的角色，既要立足于維護公民權(quán)利的出發(fā)點，也要做好維護社會穩(wěn)定的本職工作，若想要平衡二者之間的關(guān)系，就要堅持比例原則，把對公眾和個人的傷害降到最低，也要發(fā)揮警察在處置非法集群行為時的防御功能[10]。如韓國警方為了避免矛盾的過度激化，提倡警力最小化的配置，在處置現(xiàn)場原則上不再使用催淚彈、車輛聯(lián)排、噴水車等方式，并且最大程度減少強制性手段的使用，使用較為平和柔性的處置方式。二是完善警察與公眾之間的對話機制，突出警察的協(xié)商溝通能力，改善警民關(guān)系[11]。2018年，韓國首爾警察借鑒瑞典“對話警察”策略，理性定位被執(zhí)法對象，將其認為是具有理性判斷能力與溝通協(xié)商能力的群體，然后在群體行為發(fā)生現(xiàn)場派出著制服的“對話警察”進入并利用一定的工作方法進行溝通協(xié)商，緩和警察與集群主體之間的關(guān)系，使雙方能夠相互理解，甚至建立起協(xié)作關(guān)系，最終達到消除矛盾的目的。“對話警察”實際搭建了警方與集群主體之間溝通的橋梁，區(qū)別于現(xiàn)場維護秩序的警察，更強調(diào)其具有的中立性，保證傳達雙方意見的真實性、客觀性。溝通過程中，使集群主體能夠最大程度地理解警察執(zhí)法的目的，并且明確自身行為合法性與違法性的區(qū)別，同時能夠向警方傳達集群主體的利益訴求，尋求最佳解決方案。尤其在非法集群行為發(fā)生的初期，“對話警察”應(yīng)當及時介入發(fā)揮職能，并配合外圍警察維持秩序等。我們要進一步提高“靠前指揮”執(zhí)行度，切實將部分違法行為化解在萌芽狀態(tài)。三是在面對非法群體活動時，要根據(jù)行為具有的不同特點，考慮處置模式交互使用，并借助于最新的科技手段，不斷調(diào)整和創(chuàng)新模式。

縱觀域外處置非法集會游行示威策略，無論是通過事前干預還是事中或事后救濟方式，無論是許可制還是報備制，都要堅持情報導向原則，強化情報信息的有效收集和正確運用，同時做好輿情引導和風險評估，為制訂處置預案提供依據(jù)。中國在借鑒其他國家治理經(jīng)驗時，需要結(jié)合實際情況做調(diào)整，從根本上暢通社會各類矛盾糾紛的溝通渠道，借力政府、民間組織和其他社會力量，最大限度地防止這類行為的發(fā)生。