張貴洪

新冠疫情在短短幾個(gè)月內(nèi)席卷全球200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，不僅造成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等多方面危機(jī)，而且對(duì)聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織也產(chǎn)生了沖擊。疫情改變了世界，也對(duì)聯(lián)合國(guó)帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響，構(gòu)成諸多挑戰(zhàn)。疫情發(fā)展到今天，同樣要思考聯(lián)合國(guó)和國(guó)際秩序的未來(lái)。

聯(lián)合國(guó)是如何應(yīng)對(duì)新冠疫情的

疫情是全球性的，但迄今為止的應(yīng)對(duì)基本上是國(guó)家性的，抗疫國(guó)際合作總體上乏力，包括聯(lián)合國(guó)在內(nèi)的國(guó)際組織在全球抗疫中發(fā)揮的作用有限。疫情發(fā)生至今，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了兩個(gè)應(yīng)對(duì)疫情的決議，即“全球團(tuán)結(jié)抗擊2019冠狀病毒?。–OVID-19）”和“開(kāi)展國(guó)際合作，確保全球獲得應(yīng)對(duì)COVID-19的藥品、疫苗及醫(yī)療設(shè)備”。安理會(huì)通過(guò)了第2532號(hào)決議，要求普遍、立即停止敵對(duì)行動(dòng)，指示維和行動(dòng)支持東道國(guó)抗疫。秘書(shū)長(zhǎng)發(fā)起了“聯(lián)合國(guó)2019COVID-19全面應(yīng)對(duì)行動(dòng)”，主要包括措施、政策和資金三個(gè)方面。

總的來(lái)看，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)新冠疫情中的主要工作有三個(gè)方面：一是政治上，如呼吁國(guó)際社會(huì)團(tuán)結(jié)合作抗疫，反對(duì)污名化和政治化，倡議全球?；鸷腿说乐髁x應(yīng)對(duì)等;二是政策上，如發(fā)布了18份政策簡(jiǎn)報(bào)，向各國(guó)政府提供專(zhuān)業(yè)性和專(zhuān)門(mén)性的抗疫指導(dǎo)意見(jiàn)和建議;三是資金上，提出了多個(gè)籌資計(jì)劃，如戰(zhàn)略防范和應(yīng)對(duì)計(jì)劃、全球人道主義響應(yīng)計(jì)劃、世衛(wèi)組織“COVID-19團(tuán)結(jié)應(yīng)對(duì)基金”等。

作為聯(lián)合國(guó)框架下負(fù)責(zé)國(guó)際衛(wèi)生事務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，世界衛(wèi)生組織是國(guó)際衛(wèi)生合作的主要平臺(tái)和全球衛(wèi)生治理的主要機(jī)制。1月30日，世衛(wèi)組織總干事譚德塞宣布新冠疫情為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，并開(kāi)始采取一系列的行動(dòng)阻止病毒的人際傳播和影響。其中的工作包括制訂和實(shí)施“戰(zhàn)略準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)方案”及其指導(dǎo)方針，設(shè)立“伙伴平臺(tái)”，建立“新冠疫情供應(yīng)鏈體系”，以及管理信息流行病等。美國(guó)政府此前宣布退出該組織，嚴(yán)重?fù)p害了該組織的權(quán)威性和有效性。聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的其他機(jī)構(gòu)也采取了一些行動(dòng)。世界銀行和糧農(nóng)組織等聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、開(kāi)發(fā)計(jì)劃署和兒童基金會(huì)等聯(lián)合國(guó)附屬機(jī)構(gòu)、國(guó)際紅十字會(huì)和無(wú)國(guó)界醫(yī)生等非政府間國(guó)際組織都發(fā)揮了各自獨(dú)特的作用。

2020年4月23日，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯出席聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)發(fā)展籌資后續(xù)行動(dòng)論壇視頻會(huì)議。會(huì)議討論了應(yīng)對(duì)新冠疫情的全球行動(dòng)。

如何評(píng)價(jià)聯(lián)合國(guó)在全球抗疫中的表現(xiàn)？第74屆聯(lián)大第270號(hào)決議指出，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)在促進(jìn)和協(xié)調(diào)全球控制和遏制疫情傳播的對(duì)策方面具有“核心作用”。第75屆聯(lián)大候任主席、土耳其現(xiàn)任大國(guó)民議會(huì)外交事務(wù)委員會(huì)主席沃爾坎·博茲克爾表示，新冠疫情凸顯了聯(lián)合國(guó)及其相關(guān)機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)疫情方面的“關(guān)鍵作用”。是否核心和關(guān)鍵？見(jiàn)仁見(jiàn)智。從聯(lián)合國(guó)在全球抗疫中的實(shí)際表現(xiàn)來(lái)看，更多地還是在引導(dǎo)和協(xié)調(diào)這個(gè)層面。

疫情對(duì)聯(lián)合國(guó)造成哪些影響和挑戰(zhàn)

疫情對(duì)聯(lián)合國(guó)造成至少三個(gè)方面的重大影響。一是改變了聯(lián)合國(guó)的工作方式。許多會(huì)議被取消、延期，或縮小規(guī)模，或改為網(wǎng)上舉行。9月22日召開(kāi)的第75屆聯(lián)大一般性辯論將以播放講話(huà)錄像的方式舉行，這在聯(lián)合國(guó)歷史上還是首次。受疫情影響，自3月初至7月上旬，聯(lián)大只通過(guò)28項(xiàng)決議，比去年同期減少了15項(xiàng)。二是改變了聯(lián)合國(guó)的工作議程。聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)已暫停部署和輪換，并減少了與當(dāng)?shù)厝藛T的接觸。疫情對(duì)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的影響還有待觀(guān)察，但在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)方面肯定增加了很多困難。疫情加劇了貧困、不平等、歧視等人權(quán)問(wèn)題，同時(shí)還引發(fā)了一些新的人權(quán)問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)常規(guī)預(yù)算面臨“流動(dòng)性危機(jī)”，拖欠會(huì)費(fèi)的情況可能會(huì)加重。4月6日，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)發(fā)言人迪雅里克表示，新冠疫情使聯(lián)合國(guó)增加了一些不可預(yù)知的支出。為應(yīng)對(duì)疫情，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)于4月通過(guò)了一項(xiàng)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，以推動(dòng)全球“數(shù)據(jù)行動(dòng)”。三是疫情還將改變聯(lián)合國(guó)的工作方向?？梢灶A(yù)見(jiàn)，公共衛(wèi)生及相關(guān)議題在聯(lián)合國(guó)的議程中將更加突出。聯(lián)合國(guó)的安全架構(gòu)、發(fā)展系統(tǒng)和人權(quán)機(jī)構(gòu)如何既分別又協(xié)同應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)，又如何把公共衛(wèi)生議題整合到現(xiàn)有工作內(nèi)容中，這是疫情后聯(lián)合國(guó)面臨的新課題。

疫情后的聯(lián)合國(guó)與國(guó)際秩序未來(lái)走向

聯(lián)合國(guó)是戰(zhàn)后國(guó)際秩序的象征，也是國(guó)際合作和協(xié)調(diào)的中心。疫情在很大程度上改變了世界發(fā)展的邏輯和進(jìn)程，動(dòng)搖了國(guó)際秩序的基礎(chǔ)和核心。在未來(lái)國(guó)際秩序的重塑中，疫情及其應(yīng)對(duì)所體現(xiàn)出來(lái)的一些因素和趨勢(shì)值得重視：

第一，從國(guó)際性到全球性。主權(quán)國(guó)家之間的合作和競(jìng)爭(zhēng)，以及在國(guó)家利益和國(guó)家力量基礎(chǔ)上形成的國(guó)際格局、國(guó)際規(guī)則和國(guó)際制度，構(gòu)成國(guó)際秩序的基本內(nèi)容。新冠疫情很大程度上改變了國(guó)際合作和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的形態(tài)和內(nèi)容，也將重新界定國(guó)家利益和國(guó)家力量。越來(lái)越多的全球性問(wèn)題和非國(guó)家行為體對(duì)現(xiàn)存國(guó)際秩序構(gòu)成持續(xù)挑戰(zhàn)。

第二，從國(guó)家性到非國(guó)家性。主權(quán)國(guó)家是現(xiàn)有國(guó)際秩序的基礎(chǔ)和核心，是國(guó)際關(guān)系的基本行為體。非國(guó)家行為體，無(wú)論是國(guó)際組織還是非政府組織都是從主權(quán)國(guó)家派生出來(lái)的，處于從屬和依附地位。事實(shí)上，冷戰(zhàn)結(jié)束以后，超國(guó)家的、跨國(guó)家的和次國(guó)家的力量不斷上升，但并沒(méi)有在國(guó)際秩序中取得主體性地位。盡管?chē)?guó)家仍然理所當(dāng)然地是最強(qiáng)、最有能力的國(guó)際行為體，但它們現(xiàn)在必須越來(lái)越多地與不斷增多的非國(guó)家行為體分享國(guó)際政治舞臺(tái)。在未來(lái)的國(guó)際秩序中，特別是在應(yīng)對(duì)全球性和非傳統(tǒng)安全的問(wèn)題上，非國(guó)家性的因素和特征將越來(lái)越明顯。

第三，從傳統(tǒng)性到非傳統(tǒng)性。新冠疫情的全球蔓延表明，公共衛(wèi)生危機(jī)是當(dāng)前和未來(lái)很長(zhǎng)時(shí)期人類(lèi)面臨的最大挑戰(zhàn)。公共衛(wèi)生、氣候變化、恐怖主義已構(gòu)成三大全球性問(wèn)題，并具有非傳統(tǒng)性這一共同特點(diǎn)。這種非傳統(tǒng)性的主要特征之一是安全、發(fā)展和人權(quán)的關(guān)聯(lián)性。在未來(lái)的國(guó)際秩序中，包括人的安全、尊嚴(yán)和平等這樣基礎(chǔ)性的人權(quán)具有更高的價(jià)值和意義。

未來(lái)的國(guó)際秩序，無(wú)論是什么樣的形態(tài)，聯(lián)合國(guó)仍將有一席之地，但是否能維持其核心和基礎(chǔ)地位，同樣具有不確定性。疫情進(jìn)一步暴露了聯(lián)合國(guó)在國(guó)際合作和全球治理中的某些不足和缺陷。聯(lián)合國(guó)要維護(hù)和加強(qiáng)其在未來(lái)國(guó)際秩序中的應(yīng)有地位和作用，就需要在以下方面有所創(chuàng)新和作為。

一是重視非傳統(tǒng)安全。疫情是公共衛(wèi)生事件，更是非傳統(tǒng)安全威脅。氣候變化和公共衛(wèi)生正成為聯(lián)合國(guó)面臨的兩大非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國(guó)積累了應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的一些經(jīng)驗(yàn)，但還沒(méi)有形成應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅的系統(tǒng)性的理念、機(jī)制和能力。這應(yīng)該成為聯(lián)合國(guó)改革的一個(gè)方向和重點(diǎn)。

二是突出人道和人權(quán)。聯(lián)合國(guó)是政府間國(guó)際組織，成員是主權(quán)國(guó)家。但現(xiàn)在世界所面臨的許多問(wèn)題是次國(guó)家或跨國(guó)家的，非國(guó)家行為體的作用越來(lái)越突出。聯(lián)合國(guó)如何包容這些非國(guó)家行為體，如何把重點(diǎn)從國(guó)家這個(gè)工具性目標(biāo)轉(zhuǎn)向人這個(gè)更具價(jià)值性的目標(biāo)，提升和加強(qiáng)人權(quán)和人道在聯(lián)合國(guó)體系和議程中的地位，是聯(lián)合國(guó)發(fā)展的新方向。

三是提升預(yù)防體系和能力。應(yīng)對(duì)新冠疫情的全球蔓延，聯(lián)合國(guó)和其他國(guó)際組織準(zhǔn)備不足。古特雷斯擔(dān)任秘書(shū)長(zhǎng)后，非常強(qiáng)調(diào)預(yù)防沖突。但相關(guān)政策和行動(dòng)不夠強(qiáng)有力，且多局限于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。聯(lián)合國(guó)要加強(qiáng)危機(jī)預(yù)防的機(jī)制和能力建設(shè)。為此，聯(lián)合國(guó)的相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員、資源和工作方式需要進(jìn)行重大調(diào)整和變革。

四是深化國(guó)際組織間合作。聯(lián)合國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)，包括主要機(jī)構(gòu)、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)以及大量的項(xiàng)目和基金。全球問(wèn)題的非傳統(tǒng)性和跨國(guó)性對(duì)國(guó)際合作提出了更高的要求。國(guó)際組織之間的合作和協(xié)同在應(yīng)對(duì)全球性問(wèn)題中至關(guān)重要。聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)機(jī)構(gòu)之間、聯(lián)合國(guó)與其他全球性和地區(qū)性國(guó)際組織之間的合作還有待加強(qiáng)。

五是推動(dòng)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的緩和。大國(guó)關(guān)系很大程度上決定著國(guó)際組織的作用。疫情后，大國(guó)關(guān)系面臨重大調(diào)整。中美關(guān)系的走向?qū)τ诼?lián)合國(guó)和國(guó)際組織的未來(lái)具有決定性意義。一方面，國(guó)際組織可能成為中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的“戰(zhàn)場(chǎng)”，從而對(duì)國(guó)際組織造成損害;另一方面，為了共同應(yīng)對(duì)全球問(wèn)題和處理國(guó)際事務(wù)，國(guó)際組織也有可能成為中美競(jìng)爭(zhēng)的“緩沖帶”和“談判地”。中美競(jìng)爭(zhēng)是否會(huì)延伸到聯(lián)合國(guó)和國(guó)際組織，值得我們關(guān)注和研究。

六是加強(qiáng)安理會(huì)的權(quán)力和責(zé)任。安理會(huì)是聯(lián)合國(guó)最強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)，決定著聯(lián)合國(guó)的形象和成敗，也是維護(hù)國(guó)際秩序的關(guān)鍵因素。這里不得不提到安理會(huì)改革。2月13日，第74屆聯(lián)大主席提賈尼·穆罕默德-班迪在一次會(huì)議發(fā)言中指出，聯(lián)合國(guó)成員國(guó)需在安理會(huì)改革的關(guān)鍵問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)，包括：擴(kuò)大后的安理會(huì)的規(guī)模以及區(qū)域代表性問(wèn)題;廢除或擴(kuò)大否決權(quán)及其使用;擴(kuò)不擴(kuò)大常任理事國(guó)和非常任理事國(guó)的成員數(shù)量;支不支持文本談判。2009年啟動(dòng)的聯(lián)大安理會(huì)改革政府間談判取得了一些進(jìn)展，但并無(wú)實(shí)質(zhì)性突破。新冠疫情和中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)為安理會(huì)改革增加了新的不確定因素。此外，推動(dòng)安理會(huì)討論更廣泛的公共衛(wèi)生等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，可作為安理會(huì)改革的新內(nèi)容。由于安理會(huì)是中美最難以脫鉤的機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)安理會(huì)特別是五個(gè)常任理事國(guó)協(xié)商機(jī)制，可以加強(qiáng)在維和、反恐、非傳統(tǒng)安全問(wèn)題上的合作力度，從而以多邊促雙邊，或許有利于打破中美關(guān)系的僵局。

疫情更深遠(yuǎn)的影響和挑戰(zhàn)是聯(lián)合國(guó)在國(guó)際關(guān)系、國(guó)際秩序和全球治理中的地位和作用。聯(lián)合國(guó)能否維持其在國(guó)際事務(wù)中的核心和基礎(chǔ)地位，抑或通過(guò)全球抗疫進(jìn)一步加強(qiáng)其權(quán)威性和專(zhuān)業(yè)性，或者因?yàn)榇髧?guó)競(jìng)爭(zhēng)特別是中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)以及美國(guó)不斷退出聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)造成聯(lián)合國(guó)特別是安理會(huì)某種程度的分裂，或者邊緣化和空心化？甚至一個(gè)沒(méi)有美國(guó)的聯(lián)合國(guó)或沒(méi)有聯(lián)合國(guó)的世界？這不僅有賴(lài)于聯(lián)合國(guó)自身的努力，更取決于國(guó)際關(guān)系的走向、大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的取向以及成員國(guó)的選擇。

疫情造成的最大的國(guó)際政治后果是中美關(guān)系的惡化，而聯(lián)合國(guó)可能深受其害。臺(tái)灣問(wèn)題是美國(guó)手中對(duì)抗中國(guó)的最大的一張“牌”。2021年是聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)第2758號(hào)決議（恢復(fù)中國(guó)在聯(lián)合國(guó)合法席位）50周年，美國(guó)是否會(huì)在聯(lián)合國(guó)重新挑起臺(tái)灣議題，值得我們警惕和做好預(yù)案。

（作者為復(fù)旦大學(xué)聯(lián)合國(guó)與國(guó)際組織研究中心主任）