薛亮 敖宇杰

摘 要：傳統(tǒng)的城市二次供水安全保障模式在新技術(shù)背景下已經(jīng)凸顯其不適應(yīng)性，在法律制度層面，城市供水主管部門、二次供水管理單位和水質(zhì)監(jiān)測和檢測機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)分擔(dān)上的缺位與越位問題有礙于切實保障消費者權(quán)益。物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用可以升級供水安全保障模式，將城市二次供水納入全方位的供水管理體系之中。針對當(dāng)前城市二次供水存在管理架構(gòu)疊床架屋、水質(zhì)監(jiān)測與檢測缺位、消費者權(quán)益保障不到位等問題，以物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展為契機(jī)，以水質(zhì)數(shù)據(jù)信息為抓手，通過明晰監(jiān)管架構(gòu)制度設(shè)計、完善水質(zhì)監(jiān)測與檢測，打通城市供水的“最后一公里”，切實保障消費者權(quán)益。

關(guān)鍵詞：物聯(lián)網(wǎng);供水安全;權(quán)利義務(wù);法制保障

中圖分類號：D920.4 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2020）08-0080-03

習(xí)近平總書記在2018年5月18日北京召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上指出“要深入實施水污染防治行動計劃，保障飲用水安全，基本消滅城市黑臭水體，還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象”[1]。飲用水安全是涉及民生領(lǐng)域的重要問題，但是在實踐中尤其是城市二次供水安全問題并沒有得到根本解決，“2014年4月11日，蘭州市自來水被檢測出苯含量超標(biāo)近20倍，引發(fā)市民搶購礦泉水?！盵2]“2016年5月濟(jì)南市旅游路南側(cè)長安欣苑、金邸山莊等十多個小區(qū)的供水水質(zhì)出現(xiàn)問題，居民出現(xiàn)“腹瀉”“頭疼”“發(fā)低燒”等癥狀?！盵3]目前在保障城市二次供水安全的鏈條中，還存在用戶參與水質(zhì)監(jiān)督與維權(quán)渠道不暢通，水質(zhì)監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)的水質(zhì)保障功能發(fā)揮不到位等問題，凸顯了相關(guān)法律制度中，對城市供水相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)分擔(dān)上存在缺位或越位問題。鑒于此，在物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)背景下，如何以“二次供水管理單位為主體，政府宏觀管理為指導(dǎo)，社會廣泛參與為輔助”為思路構(gòu)建一個科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、全面精準(zhǔn)的城市二次供水安全法律制度體系具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

一、城市二次供水安全——物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)引發(fā)的契機(jī)和挑戰(zhàn)

（一）傳統(tǒng)城市二次供水安全保障模式

城市二次供水（以下簡稱二次供水）是指單位或者個人使用儲存、加壓等設(shè)施，將城市公共供水或者自建設(shè)施供水經(jīng)儲存、加壓后再供用戶的形式。二次供水的形成原因[4]：一是由于地勢較高，二是由于樓層較高。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市高層建筑越來越多，與低層建筑的直供水方式不同的是，為超過一定高度的建筑提供自來水需要額外的儲存或加壓措施，相較于供水流程的前端，二次供水具有相對的獨立性，目前管理部門未能就其特殊性采取針對性的保障措施。此外，傳統(tǒng)的水質(zhì)督查、規(guī)范化考核和信息報送等供水安全保障措施也很難覆蓋到二次供水層面，致使二次供水安全尤其是水質(zhì)安全常游離于監(jiān)管之外。同時，城市供水涉及供水設(shè)施建設(shè)、運營管理到后期維護(hù)的方方面面，整個供水流程為水源水-水廠水-官網(wǎng)水-末梢水①的線性模式，傳統(tǒng)的供水保障技術(shù)很難做到從源頭到末端的全方位管理。作為城市供水的“最后一公里”，城市二次供水安全直接關(guān)乎消費者的安全權(quán)，目前二次供水設(shè)施分散，各個管理單位能力參差不齊，這種塊狀分離、各自管理的情況導(dǎo)致缺少統(tǒng)一的管理規(guī)范體系，難以與供水前端流程相銜接，阻礙了構(gòu)建系統(tǒng)化、科學(xué)化的管理體系。

（二）物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來的新契機(jī)與法制挑戰(zhàn)

物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立在互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上，可以實現(xiàn)信息的自動采集和傳輸，其可以運用實體傳感器將現(xiàn)實世界中事物的各項指標(biāo)與數(shù)據(jù)傳遞至網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，達(dá)到線上與線下數(shù)據(jù)的快速共享，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的對接與整合。將物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運用于二次供水安全保障體系之中，可以將二次供水水質(zhì)情況納入即時監(jiān)管的范圍之中，也可以有效解決目前二次供水存在的監(jiān)管銜接不到位與信息不暢通問題，有利于打通二次供水與前端供水管理之間的屏障，將二次供水管理納入整個供水管理體系之中，構(gòu)建起全方位信息暢通、管理科學(xué)的城市供水安全保障模式。對于傳統(tǒng)的水質(zhì)督察、質(zhì)控考核的監(jiān)管方式，面對供水安全事故時應(yīng)急反應(yīng)能力不足問題，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可以實現(xiàn)對水質(zhì)情況的實時反饋，加快應(yīng)急反應(yīng)能力，還有歷史數(shù)據(jù)儲存管理、報表統(tǒng)計和水質(zhì)預(yù)警的功能，通過智能化信息采集、標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)存儲、科學(xué)化決策分析的技術(shù)對既往信息進(jìn)行深度處理，快速反應(yīng)事故隱患，實現(xiàn)事前的防范。由此可見，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為傳統(tǒng)保障措施帶來了新思路，更有利于保障消費者權(quán)益。

目前物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在城市供水領(lǐng)域的應(yīng)用仍處于初始階段。2017年，上海和西安兩地的部分城區(qū)首先實現(xiàn)了對二次供水的實時在線監(jiān)測。隨后全國各地區(qū)的供水單位也紛紛加快發(fā)展智慧化的水務(wù)管理工作，但是總體來看，我國的智慧水務(wù)工作仍處于不成熟階段，缺少對技術(shù)的使用、管理和監(jiān)督的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在法律層面針對此類新型技術(shù)的運用實踐還存在相當(dāng)大的規(guī)范空白，制度與標(biāo)準(zhǔn)的不完善不利于技術(shù)的快速推廣和應(yīng)用，也會為技術(shù)的濫用埋下隱患。基于此，在物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展的背景下，針對當(dāng)前城市二次供水存在的諸多問題，如何通過完善保障城市二次供水安全的制度設(shè)計，達(dá)到保障消費者權(quán)益增進(jìn)消費者福祉的終極目的，具有重要研究價值。

二、城市二次供水的安全隱患與制度成因

（一）監(jiān)管架構(gòu)疊床架屋

目前我國城市供水行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括建設(shè)部門、衛(wèi)生部門、物價部門還有環(huán)保部門。這種“多樣化”監(jiān)管主體似乎有助于專業(yè)化的分工管理，但整個供水流程是有機(jī)聯(lián)系的整體，不能簡單地將一塊割裂出去進(jìn)行監(jiān)管，這種多頭管理的模式不利于信息的暢通與共享，容易導(dǎo)致監(jiān)管的疊加與斷層，阻礙科學(xué)系統(tǒng)化的供水安全監(jiān)管體系的構(gòu)建。此外，我國二次供水管理模式多樣，存在“統(tǒng)一管理模式”“管護(hù)分離模式”“雙軌制模式”和“市場導(dǎo)向模式”①等多種模式。實踐中，一部分由小區(qū)的物業(yè)管理公司代管，而物業(yè)公司明顯專業(yè)性不足，缺少健全的管理制度和專業(yè)的管理人員;一部分交由供水單位直接管理，由于二次供水作為城市供水的末梢部分，工作重心集中在前端的供水單位難免會管理不到位，雖然保證了專業(yè)性但可能存在管理反應(yīng)不及時的問題;對于物業(yè)公司與供水企業(yè)共同管理的方式，又極易導(dǎo)致各主體互相推諉，權(quán)利義務(wù)不明確，也就難以將責(zé)任落實到位。

（二）水質(zhì)監(jiān)測與檢測缺位

《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》第14條規(guī)定，“二次供水管理單位應(yīng)當(dāng)建立水質(zhì)管理制度，配備專（兼）職人員，加強(qiáng)水質(zhì)管理，定期進(jìn)行常規(guī)檢測并對各類儲水設(shè)施清洗消毒”。但在實踐中管理主體互相推諉、水質(zhì)檢測能力不足、相關(guān)制度規(guī)范缺失等原因使得一部分小區(qū)的二次供水水質(zhì)檢測制度流于形式，未能發(fā)揮水質(zhì)檢測制度的保障功能。此外，我國缺少對二次供水的水質(zhì)監(jiān)測規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計，“我國國家網(wǎng)監(jiān)測站目前有2 767個地表水監(jiān)測斷面、300個水質(zhì)自動站”。②但無論是國家站還是地方站的水質(zhì)監(jiān)測范圍重點都在地表水，沒有覆蓋到城市二次供水層面。同時，政府方對二次供水監(jiān)測工作的常規(guī)監(jiān)督與管理工作的缺失，導(dǎo)致我國許多城市，尤其是二三線城市對二次供水的安全問題重視不足，只有在發(fā)生污染事件后相關(guān)部門才介入調(diào)查，無法提前對水質(zhì)狀況進(jìn)行監(jiān)測。

（三）消費者權(quán)益保障不到位

信息公開制度不健全，消費者的知情權(quán)難以保障。我國立法中規(guī)定有水質(zhì)信息公開制度，但是從形式上看，具體的水質(zhì)信息公開主體、方式、流程等具體的操作規(guī)范還需進(jìn)一步統(tǒng)一與完善，目前消費者主要從政府相關(guān)部門網(wǎng)站上獲取其特定發(fā)布的水質(zhì)信息，渠道單一，消費者也缺少參與意識。另外，從內(nèi)容上看我國無論從立法還是實踐中都對前端的水質(zhì)情況較為關(guān)注，尤其關(guān)注水源水的保護(hù)，水質(zhì)信息公開也集中在供水的前端，而消費者對“最后一公里”的二次供水水質(zhì)情況卻無從得知。知情權(quán)作為消費者的核心權(quán)利，是保障消費者其他權(quán)益的前提，實踐中卻形同虛設(shè)。此外，“作為信息最直接的獲取方同時作為經(jīng)營者，供水單位應(yīng)該承擔(dān)一定的保障消費者知情權(quán)的義務(wù)”[5]，但是實踐中更多由政府部門承擔(dān)了水質(zhì)信息的公開工作，雖然我國《水質(zhì)管理規(guī)定》中規(guī)定供水單位有接受公眾關(guān)于城市供水水質(zhì)信息的查詢的義務(wù)，但是供水單位較為被動并不利于對消費者知情權(quán)的保護(hù)。

對于自來水這一“產(chǎn)品”領(lǐng)域，消費者的維權(quán)路徑并不暢通。我國《消費者權(quán)益保護(hù)法》第11條明確規(guī)定消費者有獲得賠償權(quán)。自來水因其公共產(chǎn)品的屬性而區(qū)別于其他普通產(chǎn)品，城市供水作為國家公用事業(yè)同時涉及民生領(lǐng)域，國家會對供水行業(yè)實施較其他普通產(chǎn)品行業(yè)更嚴(yán)格的監(jiān)管措施，政府方在某種情況下承擔(dān)了一定的經(jīng)營者義務(wù)，常使消費者在維權(quán)時忽略供水單位。我國法律規(guī)定中缺少當(dāng)自來水質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)損害消費者權(quán)益時，消費者該如何向供水單位進(jìn)行民事救濟(jì)的具體規(guī)范。消費者雖然可以參照其他普通產(chǎn)品依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》對供水單位進(jìn)行民事追責(zé)，但是對于自來水這樣水質(zhì)信息實時動態(tài)變化的一類“特殊產(chǎn)品”，單就舉證來說，對專業(yè)性的供水單位尚存在數(shù)據(jù)留存的難題，消費者作為獨立的“非專業(yè)性”個體就更為困難。所以應(yīng)進(jìn)一步明確政府與經(jīng)營者的權(quán)利義務(wù)邊界，讓消費者知悉該向誰、如何主張權(quán)利，暢通消費者的維權(quán)路徑。

三、物聯(lián)網(wǎng)背景下完善城市二次供水安全法律對策

（一）明晰監(jiān)管架構(gòu)制度設(shè)計

首先，針對城市供水安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)繁多，“九龍治水”的體制下容易導(dǎo)致的監(jiān)管銜接不暢等問題，可以在“立法層面給予城市供水安全保障委員會明確的法律地位”[6]，全面協(xié)調(diào)指導(dǎo)城市供水安全保障工作，實現(xiàn)監(jiān)管的銜接。針對法律中政府對二次供水監(jiān)管相關(guān)規(guī)范的缺失，在立法中應(yīng)新增“政府主管部門對二次供水管理單位的水質(zhì)監(jiān)測工作進(jìn)行監(jiān)督管理”的規(guī)定。這樣可以督促二次供水管理單位將水質(zhì)監(jiān)測工作落實到位，逐步完善二次供水水質(zhì)監(jiān)測制度，另一方面可以完善我國城市供水全流程監(jiān)測系統(tǒng)的監(jiān)管制度，改變現(xiàn)今“信息孤島”的現(xiàn)狀。另外，政府除了在政策、資金上要支持創(chuàng)新技術(shù)的普及與應(yīng)用，在履行自身的監(jiān)管職責(zé)時，也要依賴新技術(shù)所帶來的“便利”加強(qiáng)有效監(jiān)管。物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速反饋能力，可以使政府部門在第一時間獲取相關(guān)信息，從而提高監(jiān)管效率;科學(xué)報表統(tǒng)計生成能力，會使重點問題突出，使政府監(jiān)管將更加具有針對性，提高政府部門的監(jiān)管精準(zhǔn)度。其次，應(yīng)明確二次供水的管理主體，統(tǒng)一交由供水單位進(jìn)行二次供水的管理工作，物業(yè)公司主要起輔助作用。由供水單位進(jìn)行二次供水的管理工作其專業(yè)性要遠(yuǎn)高于物業(yè)公司，另一方面供水單位自始至終統(tǒng)一的管理，可以實現(xiàn)二次供水與前端供水全流程、全方位管理的銜接，防止出現(xiàn)之前塊狀管理的斷層，更好地發(fā)揮物聯(lián)網(wǎng)在供水領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢。

（二）完善水質(zhì)監(jiān)測與檢測

首先，我國現(xiàn)有的城市供水立法中，應(yīng)賦予水質(zhì)監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)獨立的主體地位，參與到城市供水安全保障法律關(guān)系中。物聯(lián)網(wǎng)背景下，水質(zhì)監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)的獨立性價值更加突顯。高新技術(shù)的運用需要更加優(yōu)質(zhì)的技術(shù)人員，水質(zhì)監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)獨立的員工準(zhǔn)入制度可以保障技術(shù)人員的“達(dá)標(biāo)”，更好地發(fā)揮物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的水質(zhì)保障功能，專業(yè)化的機(jī)構(gòu)也更有利于推進(jìn)技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步。附屬于供水單位內(nèi)部的檢測機(jī)構(gòu)的專業(yè)性顯然不如專職從事水質(zhì)檢驗工作的第三方獨立機(jī)構(gòu)。

其次，明確檢測機(jī)構(gòu)以檢測權(quán)為核心的權(quán)責(zé)邊界。檢測權(quán)作為獲取數(shù)據(jù)的前提是檢測機(jī)構(gòu)的核心權(quán)利。對監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)內(nèi)部而言，其應(yīng)該具有選擇檢測位置的權(quán)利，決定檢測頻率的權(quán)利、選擇檢測技術(shù)的權(quán)利，后續(xù)還擁有水質(zhì)檢測數(shù)據(jù)的使用權(quán)等圍繞“檢測權(quán)”所具有的一系列權(quán)利;就外部層面，監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)的檢測權(quán)應(yīng)受保護(hù)，不受任何組織和個人的干預(yù)。對于目前監(jiān)測和檢測機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任制度設(shè)計空白問題，水質(zhì)監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)作為公正、中立的第三方主體，在其違背公益性與公正性的權(quán)利基礎(chǔ)，實施有損消費者權(quán)益的行為時應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)實施了向社會和他人推薦商品或服務(wù)、接受委托人的資助等有損消費者權(quán)益的行為，應(yīng)該由政府相關(guān)部門對其進(jìn)行警告或處以罰款。

（三）保障消費者權(quán)益

以物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托應(yīng)進(jìn)一步保障消費者的知情權(quán)。目前我國法律雖然規(guī)定相關(guān)部門有水質(zhì)信息公開的義務(wù)，但是公開的數(shù)據(jù)還只是集中于供水的前端地表水和水廠水部分，消費者很難獲悉經(jīng)二次供水的水質(zhì)狀況。而物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)下水質(zhì)在線監(jiān)測系統(tǒng)分為數(shù)據(jù)采集層、數(shù)據(jù)傳輸層和應(yīng)用展現(xiàn)層，其中應(yīng)用展現(xiàn)層與消費者聯(lián)系密切，可以對水質(zhì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理并展現(xiàn)給用戶，所以應(yīng)該在法律層面確定供水單位作為保障消費者知情權(quán)的義務(wù)主體，建立水質(zhì)信息公開平臺，實現(xiàn)用戶對二次供水水質(zhì)情況的實時了解，從而保障消費者的知情權(quán)。此外，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)公眾參與并暢通消費者的監(jiān)督與維權(quán)路徑，構(gòu)建起系統(tǒng)化的水質(zhì)數(shù)據(jù)信息展示與管理平臺。作為消費者可以第一時間知悉所在小區(qū)甚至自家水質(zhì)的實時情況，還可以通過平臺在線對二次供水管理單位提出反饋意見，參與社會治理的途徑將變得方便快捷。同時，水質(zhì)監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)要履行出具真實、可靠檢驗結(jié)果的義務(wù)，并在消費者權(quán)益受損，需要檢驗結(jié)果作為證據(jù)支持，履行提供證據(jù)的法定義務(wù)，支持消費者維護(hù)自身權(quán)益，為消費者維權(quán)鋪平道路。這種消費者實時監(jiān)督模式，可以倒逼經(jīng)營者切實履行水質(zhì)安全保障義務(wù)，最終將保障二次供水安全工作落實到位。

四、結(jié)語

“智慧水務(wù)是智慧城市建設(shè)的重要組成部分，在充分結(jié)合目前物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)的過程中，可以為水務(wù)業(yè)的發(fā)展帶來新契機(jī)?！盵7]以物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎(chǔ)的水質(zhì)在線監(jiān)測技術(shù)，可以有效解決目前自來水的安全隱患，而智能化的數(shù)據(jù)傳輸技術(shù)，有助于升級水質(zhì)信息公開模式，實現(xiàn)消費者對飲用水的水質(zhì)情況在線實時監(jiān)督，倒逼供水單位全面履行保障供水安全義務(wù)。所以以水質(zhì)檢測數(shù)據(jù)為主要抓手，一方面為政府的有效監(jiān)管帶來大數(shù)據(jù)的支撐，使政府監(jiān)管到位;另一方面為消費者監(jiān)督權(quán)的行使提供參考依據(jù)，加強(qiáng)公眾參與;最終在政府與消費者的雙重監(jiān)督管理下，督促二次供水管理單位切實全面履行自身義務(wù)，健全水質(zhì)檢測制度，充分發(fā)揮檢測制度保障二次供水安全的功能目標(biāo)，最終構(gòu)建一個以“二次供水管理單位為主體，政府宏觀管理為指導(dǎo)，社會廣泛參與為輔助”的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、全面精準(zhǔn)的城市二次供水安全法律制度體系。

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