湛丹

摘要：農(nóng)村土地制度與鄉(xiāng)村治理之間存在緊密互動(dòng)關(guān)系，探究農(nóng)地“三權(quán)分置”對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響對(duì)創(chuàng)新土地制度和完善鄉(xiāng)村治理有重要意義。從理論上分析農(nóng)地“三權(quán)分置”下的權(quán)利主體及其權(quán)利主張、鄉(xiāng)村主體及主體行為、鄉(xiāng)村社會(huì)與社會(huì)治理等問題，揭示農(nóng)地“三權(quán)分置”對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的作用機(jī)制和改進(jìn)路徑。結(jié)果表明，在農(nóng)地“三權(quán)分置”情形下，農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致農(nóng)地權(quán)利主張變化，進(jìn)而引起鄉(xiāng)村主體的變化和主體行為的變化;農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)構(gòu)成和鄉(xiāng)村治理模式的變化;農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)變化通過鄉(xiāng)村治理主體、鄉(xiāng)村治理資源、鄉(xiāng)村治理空間環(huán)境等鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響。因此，根據(jù)農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)變化引致各種變化，制定制度與政策來完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，成為政策制定者必須考慮的重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：土地制度;三權(quán)分置;鄉(xiāng)村治理;權(quán)利結(jié)構(gòu)

農(nóng)地“三權(quán)分置”是中央政府針對(duì)我國(guó)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民問題所采取的創(chuàng)新性制度安排，成為破解農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、農(nóng)業(yè)綜合效益低、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩、城鄉(xiāng)收入差距大等重要問題的現(xiàn)實(shí)路徑。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村土地制度與鄉(xiāng)村社會(huì)治理之間的緊密互動(dòng)關(guān)系得到大量的事實(shí)驗(yàn)證。農(nóng)村土地制度安排從權(quán)利主體、權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)利交易等方面影響鄉(xiāng)村社會(huì)行為主體的行為、過程和結(jié)果;反之，鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)通過鄉(xiāng)村社會(huì)行為主體的消滅、改造和創(chuàng)設(shè)影響農(nóng)村土地制度安排。從1949年以來中國(guó)鄉(xiāng)村治理模式發(fā)展來看，鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變遷路徑為：政社合一—鄉(xiāng)政村治—多元善治。從模式變化背景可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地制度的安排和創(chuàng)新是中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的“助推手”，這也為相關(guān)文獻(xiàn)所證實(shí)。王文兵認(rèn)為鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)加劇了階層分化，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。曾妮通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易對(duì)鄉(xiāng)村治理空間環(huán)境存在一定沖擊。吳曉燕考察了土地產(chǎn)權(quán)制度變革史并解讀土地產(chǎn)權(quán)與基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)。劉守英指出，“八十年代的農(nóng)地改革重構(gòu)了國(guó)家與集體、農(nóng)民的關(guān)系，調(diào)整了鄉(xiāng)村的政治結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型與發(fā)展?！笨梢?，農(nóng)村土地制度改革與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系是緊密而復(fù)雜的，既要從歷史的角度也要從現(xiàn)實(shí)的角度，剖析農(nóng)村土地制度改革對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理所產(chǎn)生的影響，為農(nóng)村土地制度與鄉(xiāng)村社會(huì)治理互促互進(jìn)充實(shí)理論依據(jù)。

一、農(nóng)地“三權(quán)分置”下的權(quán)利主體與權(quán)利主張的變化

（一）農(nóng)地“三權(quán)分置”下的農(nóng)地權(quán)利主體

1. 農(nóng)地所有權(quán)主體

關(guān)于農(nóng)地所有權(quán)的歸屬，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》（第十條）、《物權(quán)法》（第五十九條）、《土地管理法》（第九條）都作了相關(guān)規(guī)定，但出現(xiàn)了集體、成員集體和農(nóng)民集體等不同表達(dá)?？紤]到我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷過程，農(nóng)村土地經(jīng)歷了私有化、合作化及集體化，特定的歷史條件決定了農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。這是歷史的選擇，也是現(xiàn)實(shí)的需要?！俺蓡T集體”和“農(nóng)民集體”盡管在限定上有所不同，但“成員集體”和“農(nóng)民集體”從本質(zhì)上是相通的。從法理上講，“成員集體”更加的專業(yè)和具體，不過就我國(guó)的政策法規(guī)來看，“農(nóng)民集體”的表述比較常見，而“成員集體”往往存在不少爭(zhēng)議，法律上亦并未進(jìn)行具體說明，存在較大的解釋空間。就“農(nóng)民集體”而言，我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》第六十條和《土地管理法》第十一條都給出了村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體的分類。然而，到底是村農(nóng)民集體還是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，這主要取決于地塊的權(quán)屬邊界是否清晰，指向明確則主體明晰;反之，就會(huì)出現(xiàn)“一權(quán)多主”的混亂現(xiàn)象，不利于土地利用和土地管理。

2. 農(nóng)地承包權(quán)主體

隨著人民公社體制的破產(chǎn)，我國(guó)農(nóng)村多數(shù)實(shí)施了承包到戶的家庭經(jīng)營(yíng)管理模式，所有權(quán)在集體，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)戶，這奠定了農(nóng)戶為承包權(quán)主體的歷史地位，《農(nóng)村土地承包法》的出臺(tái)與實(shí)施更強(qiáng)化了農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利。新時(shí)代，為釋放農(nóng)村土地價(jià)值空間，中共中央、國(guó)務(wù)院提出《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，指出要堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位和農(nóng)民的主體地位，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，進(jìn)一步對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)作出詳細(xì)安排。農(nóng)戶為家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，既是歷史的選擇也為各項(xiàng)法律所確認(rèn)，如《民法總則》（2017年修訂）第五十五條，《土地管理法》（2017年修正）第十五條，《農(nóng)村土地承包法》（2018年修訂）第十六條。

3. 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)取得主體具有“原始性”和“繼受性”，其可以為“土地承包者”，也可以是流轉(zhuǎn)土地的“受讓者”，其客體是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)而非農(nóng)地本身。農(nóng)地“三權(quán)分置”體制下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)存在兩種狀態(tài)：一是處在潛在流轉(zhuǎn)狀態(tài)，農(nóng)戶既是土地承包權(quán)主體，也是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體;二是處在流轉(zhuǎn)狀態(tài)，農(nóng)戶依然是承包權(quán)主體，而不再是經(jīng)營(yíng)權(quán)主體。當(dāng)農(nóng)戶依法以出租、入股或其他方式將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營(yíng)者（個(gè)體農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)主、集體經(jīng)濟(jì)組織或其他經(jīng)營(yíng)性組織）時(shí)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體內(nèi)容變得多樣化，此時(shí)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體包括集體內(nèi)或集體外的經(jīng)營(yíng)性組織或個(gè)人。按照《農(nóng)村土地承包法》第四十六條的規(guī)定“經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！币布矗?dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)相當(dāng)成熟時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)集體內(nèi)、集體外以及集體內(nèi)外雙向流動(dòng)的多分支權(quán)利體系。依此類推，農(nóng)地權(quán)利主體將成為多流向且復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這對(duì)以后土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度和鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理提出了更高要求。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”下的主體權(quán)利主張

1. 農(nóng)民集體權(quán)利主張

農(nóng)民集體所有權(quán)因集體成員的個(gè)人利益而生，是對(duì)集體成員作為弱勢(shì)群體進(jìn)行集體保護(hù)的社會(huì)保障。農(nóng)民集體是由若干的農(nóng)民個(gè)體組成的群體，其功能主要是將原子化的農(nóng)民聚集于土地上，合理調(diào)配農(nóng)戶間的土地經(jīng)營(yíng)效益。為有效維護(hù)農(nóng)民利益，農(nóng)民集體主張所有權(quán)主體“虛體”實(shí)化，即農(nóng)民集體需要有行使土地所有權(quán)的實(shí)際主體，便于落實(shí)農(nóng)地管理權(quán)能和收益權(quán)能。建立起農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民自治組織或農(nóng)民專業(yè)合作社等多層次代理主體的運(yùn)行模式，是農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)訴求和進(jìn)路選擇。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或村民小組作為實(shí)際行使主體為各項(xiàng)法律法規(guī)及政策所確認(rèn)，農(nóng)民專業(yè)合作社是新時(shí)代發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過程中的新型權(quán)利主體，應(yīng)參與到主體的權(quán)能運(yùn)行中?；诖?，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確各權(quán)利主體的權(quán)能范圍，使其形成權(quán)能明細(xì)、責(zé)任清楚的多層次主體運(yùn)行模式。

2. 農(nóng)戶的權(quán)利主張

農(nóng)戶是鄉(xiāng)村中最基礎(chǔ)的治理單元，也是最弱勢(shì)的群體。農(nóng)戶只有將土地使用權(quán)利牢牢攥在自己的手里，心里才更踏實(shí)。在“三權(quán)分置”情形下，繼續(xù)延長(zhǎng)承包期限30年無疑是破冰之舉，打破了“三權(quán)分置”陷入死水的狀態(tài)。農(nóng)民不再滿足于自耕自種的現(xiàn)狀，而是主張用活手中承包地的使用權(quán)，以求能在有限的土地上創(chuàng)造出更多的收益。農(nóng)戶權(quán)利的主張不僅體現(xiàn)在對(duì)利益的維護(hù)上，還體現(xiàn)在對(duì)權(quán)能自身的有效實(shí)現(xiàn)上。當(dāng)農(nóng)戶有了穩(wěn)定的承包期限，有了流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)限以后，農(nóng)戶主張要有保障權(quán)利行使協(xié)同外部環(huán)境，如國(guó)家政策的支持、完善的法律法規(guī)及相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制等，以保障農(nóng)戶的相關(guān)權(quán)益不受損。

3. 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利主張

隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的實(shí)施，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體依托政策背景不斷壯大起來，鄉(xiāng)村治理主體日漸多元化。如何響應(yīng)各權(quán)利主體的主張?jiān)V求，是順利推行“三權(quán)分置”改革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。目前，農(nóng)村大部分是以出租為主，股份合作為輔的形式將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給種田大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。據(jù)我國(guó)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律可發(fā)現(xiàn)，有關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)規(guī)定，具有單向性、不全面的特點(diǎn)，即更多地偏向于本集體組織內(nèi)成員而忽略村外的權(quán)利主體?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十八條第五例“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”，就明顯阻礙了各集體組織間的密切聯(lián)系與互動(dòng)。另外，“三權(quán)分置”改革的遠(yuǎn)景是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而《土地管理法》第十四條和《農(nóng)村土地承包法》第二十八條都在一定程度上限制了農(nóng)戶調(diào)整承包地，破碎化的田塊格局一時(shí)間難以改變，這與“三權(quán)分置”改革的初衷相沖突，不利于將分散的農(nóng)地權(quán)利集中起來搞規(guī)模發(fā)展。

為搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，國(guó)家還需維護(hù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的利益訴求：一是相關(guān)法律法規(guī)的制定要為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體敞開缺口，實(shí)現(xiàn)“地盡其用，物盡其才”，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體天然優(yōu)勢(shì);二是不斷優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)保障體系，盡量將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體因天災(zāi)減產(chǎn)造成的損失降低到最小;三是加強(qiáng)農(nóng)資信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體把握市場(chǎng)規(guī)律，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí);四是規(guī)范農(nóng)戶流轉(zhuǎn)程序，減少與農(nóng)民之間的權(quán)益糾紛，通過與農(nóng)民集中商談，達(dá)成成片流轉(zhuǎn)與經(jīng)營(yíng)目標(biāo);五是科學(xué)界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物的價(jià)值內(nèi)涵，化解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者融資難困境。鄉(xiāng)村的發(fā)展離不開新發(fā)展要素的注入，同時(shí)經(jīng)營(yíng)主體多元化也給鄉(xiāng)村社會(huì)治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二、農(nóng)地“三權(quán)分置”下的鄉(xiāng)村主體與主體行為的變化

（一）農(nóng)地“三權(quán)分置”下的鄉(xiāng)村主體

鄉(xiāng)村主體是活動(dòng)在鄉(xiāng)村場(chǎng)域范圍內(nèi)的人或組織，主要由土地而生發(fā)的利益機(jī)制使鄉(xiāng)村主體間關(guān)聯(lián)密切?！叭龣?quán)分置”下鄉(xiāng)村主體主要包括：鄉(xiāng)政府、村集體組織、農(nóng)民及新型的經(jīng)營(yíng)者。鄉(xiāng)級(jí)政府作為“上傳下達(dá)”的行政機(jī)構(gòu)，是聯(lián)系縣-農(nóng)的關(guān)系橋梁，影響著農(nóng)地“三權(quán)分置”的具體改革與政策落實(shí)。村集體對(duì)于“半熟人化”的鄉(xiāng)村具有凝聚作用，給農(nóng)民的生產(chǎn)生活提供物質(zhì)和資源，滿足農(nóng)民的基本需求。農(nóng)民是鄉(xiāng)村社會(huì)一切活動(dòng)的中心主體，“三權(quán)分置”的改革主要是圍繞農(nóng)民的增收致富而展開的。新型的經(jīng)營(yíng)者是土地制度改革的產(chǎn)物，經(jīng)營(yíng)權(quán)的放活，為家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展提供了契機(jī)。因此，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，使得鄉(xiāng)村主體結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，由原先的內(nèi)生走向外延，即新型經(jīng)營(yíng)主體地位更加顯化。那么，因土地而關(guān)聯(lián)在一起的鄉(xiāng)村各主體在面對(duì)農(nóng)村土地這塊“蛋糕”時(shí)，可能存在著不同的行為指向和目標(biāo)訴求。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”下的鄉(xiāng)村主體行為

行為的誘因是利益，農(nóng)地“三權(quán)分置”本質(zhì)上是尋求利益平衡，引導(dǎo)鄉(xiāng)村主體間的行為指向和行為互動(dòng)。首先，堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體是一個(gè)無明確指向的虛置主體，需要集體經(jīng)濟(jì)組織、村民自治組織、村民專業(yè)合作社等實(shí)際主體代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)。其次，穩(wěn)定農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，給兼業(yè)農(nóng)民卸下心中的權(quán)利憂慮，使純農(nóng)戶可以大膽地嘗試新型農(nóng)業(yè)模式，兼業(yè)農(nóng)戶可以安心進(jìn)城工作。最后，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，是解放農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)造良好的成長(zhǎng)空間。在農(nóng)地“三權(quán)分置”架構(gòu)下，鄉(xiāng)村各主體間形成互動(dòng)密切的利益網(wǎng)絡(luò)，即鄉(xiāng)政府為創(chuàng)地方收入，提高自身政績(jī)，需要落實(shí)農(nóng)地制度改革。村集體組織受鄉(xiāng)政府的制約，考慮農(nóng)村的行政職能，需處理與農(nóng)地“三權(quán)分置”改革相關(guān)村務(wù)，如承包地的確權(quán)到戶、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的利益糾紛及其他程序化問題。其中，集體經(jīng)濟(jì)組織充當(dāng)著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的代理人，使農(nóng)村土地集體所有具有法律上的合理性。農(nóng)戶為了實(shí)現(xiàn)增收，對(duì)承包地實(shí)行規(guī)模擴(kuò)大或流轉(zhuǎn)行為。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集資本、信息及技術(shù)等優(yōu)勢(shì)于一身，具有實(shí)施規(guī)?；瘜I(yè)化生產(chǎn)的可行能力和行為動(dòng)機(jī)。

三、農(nóng)地“三權(quán)分置”下的鄉(xiāng)村社會(huì)與社會(huì)治理的變化

（一）農(nóng)地“三權(quán)分置”下的鄉(xiāng)村社會(huì)

農(nóng)地“三權(quán)分置”下，鄉(xiāng)村社會(huì)還是一個(gè)半熟人化的地緣社會(huì)，其特征主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是更加開放自由化，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)是“不與外人通焉”，如今外人進(jìn)村已成為常態(tài)，城鄉(xiāng)間的融合與共存變得更為密切;二是更具現(xiàn)代化，“三權(quán)分置”改革在一定程度上解放了土地上的農(nóng)民，加速了農(nóng)民進(jìn)城的步調(diào)，使農(nóng)民能夠接受現(xiàn)代文明的熏陶，從而將先進(jìn)思想和技術(shù)帶回鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)間的資金、資源、信息流動(dòng)等更加密切，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程;三是鄉(xiāng)村社會(huì)主體的多元化，土地制度的改革激化了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入農(nóng)村土地市場(chǎng)的需求，使其成為鄉(xiāng)村社會(huì)的重要組成元素，給鄉(xiāng)村社會(huì)治理增添了新的內(nèi)容、提出了新的要求。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”下的社會(huì)治理

鄉(xiāng)村治理指為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧發(fā)展，通過鄉(xiāng)村社會(huì)自主管理的一種自治模式。農(nóng)地“三權(quán)分置”下的鄉(xiāng)村治理解決的是土地產(chǎn)權(quán)利益如何在鄉(xiāng)村社會(huì)主體間的配置問題，其目的是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)人與人、人與地的和諧發(fā)展，其治理的內(nèi)容主要包括兩方面：一是人與人的治理;二是人與地的治理。首先，人與人的治理，主要解決的是鄉(xiāng)村社會(huì)各主體間利益的協(xié)調(diào)問題。“三權(quán)分置”格局下，農(nóng)民是治理的核心主體，鄉(xiāng)政府是治理的引導(dǎo)主體，村集體組織是治理的施行主體，新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者是治理的新興力量，“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會(huì)各大主體協(xié)同共存的發(fā)展。其次，人與地的治理，隨著鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的演變，“荒涼村”的現(xiàn)象十分普遍，出現(xiàn)了“地?zé)o人種，人無地種”的矛盾局面，農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)施破解了這一難題?！胺呕罱?jīng)營(yíng)權(quán)”一方面讓更多的想種田的專家、小能手有地種，另一方面也再生了農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，使農(nóng)村更多的荒地得到開墾利用?！叭龣?quán)分置”下的鄉(xiāng)村治理在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上有了深刻的變化，分析其內(nèi)在的影響機(jī)理，是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)完善的內(nèi)在要求，也對(duì)鄉(xiāng)村振興具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

四、農(nóng)地“三權(quán)分置”對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響機(jī)制與改進(jìn)路徑

（一）農(nóng)地“三權(quán)分置”下鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響機(jī)制

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置影響著鄉(xiāng)村社會(huì)主體的行為活動(dòng)，直接或間接的影響著鄉(xiāng)村治理空間環(huán)境，進(jìn)而對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生沖擊與影響，其影響機(jī)制大致包括治理主體的多樣化、治理資源的整合并組、治理公共服務(wù)的現(xiàn)代化、治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提升等方面。

1. 鄉(xiāng)村治理主體的多樣化?！敖?jīng)營(yíng)權(quán)的放活”為集體外的經(jīng)營(yíng)主體打開了制度閘門，活躍了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。鄉(xiāng)村治理主體元素不再局限于本村域范圍內(nèi)的農(nóng)戶主體，還包括一些新元素（村外農(nóng)戶或企業(yè)主體）。如何明確農(nóng)村集體、農(nóng)戶、新型經(jīng)營(yíng)者等各主體間在新形勢(shì)下的利益關(guān)系，融合新老治理主體的多樣發(fā)展，是農(nóng)地“三權(quán)分置”機(jī)制下鄉(xiāng)村健康發(fā)展的關(guān)鍵。對(duì)來自不同治理范圍的主體，應(yīng)采取靈活多樣的治理方式，突破鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)性障礙。

2. 鄉(xiāng)村治理資源的整合并組。鄉(xiāng)村治理資源主要包括人才、土地、資金、技術(shù)和信息等資源。產(chǎn)權(quán)的優(yōu)化配置，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，使得種田能手或工商企業(yè)將資金、技術(shù)和信息等資源有效的整合在一起，集中發(fā)力于農(nóng)地上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。外來的經(jīng)營(yíng)人才恰好彌補(bǔ)了外出務(wù)工青壯年勞動(dòng)力的流失。同時(shí)，外來的要素增強(qiáng)了村內(nèi)外的農(nóng)產(chǎn)品交易往來，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展輸入新的“血液”，給鄉(xiāng)村治理創(chuàng)設(shè)新的發(fā)展空間，對(duì)鄉(xiāng)村治理提出更高的要求。

3. 鄉(xiāng)村治理公共服務(wù)的現(xiàn)代化。新時(shí)代，鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相關(guān)性日益明顯。農(nóng)地“三權(quán)分置”是實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。新發(fā)展要素的融入，不斷催生農(nóng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)（如農(nóng)資、農(nóng)技等服務(wù)平臺(tái)）以及農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一銷售平臺(tái)等類似的農(nóng)村服務(wù)站點(diǎn)的落地。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新局面，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理賦予了新的內(nèi)容。創(chuàng)新優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村和社區(qū)一體化的農(nóng)村公共服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)是適應(yīng)新變化的治理路徑選擇，使之朝著鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)的方向發(fā)展。

4. 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提升。農(nóng)地“三權(quán)分置”下，隨著鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)為適應(yīng)新變化下鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在內(nèi)容、組織結(jié)構(gòu)和人才引進(jìn)方面不斷探索優(yōu)化，摸索最佳治理模式。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，需要發(fā)揮多主體的共同努力，集聚多主體的各類資源，達(dá)成互利共贏、內(nèi)部和諧、力量均衡的鄉(xiāng)村治理新結(jié)構(gòu)。在此過程中，要注重加強(qiáng)黨的農(nóng)村組織建設(shè)，凝聚黨組織的全部力量、夯實(shí)基層治理的政治基礎(chǔ)。同時(shí)，要吸納農(nóng)村村民代表、新鄉(xiāng)賢、企業(yè)經(jīng)營(yíng)者等智力與創(chuàng)新，完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)，提升鄉(xiāng)村治理的整體成效。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”下鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改進(jìn)路徑

如何改進(jìn)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的必要之舉。

1. 精進(jìn)鄉(xiāng)村治理的人才結(jié)構(gòu)。將鄉(xiāng)村治理主體按照功能差異劃分為經(jīng)營(yíng)型、技能型、公益型及治理型四個(gè)不同的類別，各類別主體都要具備相關(guān)的職業(yè)技能和知識(shí)素養(yǎng)。其中，經(jīng)營(yíng)型要善于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，技能型要有為產(chǎn)業(yè)提供技術(shù)支撐的能力，公益型要為鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共服務(wù)的便捷，治理型尤其要對(duì)我國(guó)土地制度及其他相關(guān)法律有較高的認(rèn)知和理解，才能更好地解決土地“三權(quán)分置”下突出的三農(nóng)問題。各個(gè)類別都各司其職，協(xié)同參與農(nóng)地“三權(quán)分置”下鄉(xiāng)村社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)及文化等各方面治理，以尋求“多元善治”的最佳路徑。

2. 引入新型的鄉(xiāng)村自治形式。河南鄧州農(nóng)村創(chuàng)造的“四議兩公開”是取得創(chuàng)新突破的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐形式?！八淖h”是民主提議、兩委商議、黨會(huì)審議、村民決議;“兩公開”即決議公開、結(jié)果公開;“四議兩公開”的基本思想是基層自治組織在黨的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)下，廣泛尊重民意，對(duì)事關(guān)農(nóng)民利益的村級(jí)大事進(jìn)行科學(xué)、民主決策。新的鄉(xiāng)村自治形式對(duì)于現(xiàn)今新舊“三農(nóng)”問題并生的鄉(xiāng)村治理有重要的借鑒意義。特別是，農(nóng)村土地制度變遷使得鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容更為復(fù)雜、多變，“四議兩公開”如何在農(nóng)地“三權(quán)分置”體制下發(fā)揮極大功效，需打破“行政化”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)格局。

3. 塑造良好的鄉(xiāng)村治理空間結(jié)構(gòu)。為有效管理和治理鄉(xiāng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化相關(guān)的事務(wù)，建立或塑造良好的鄉(xiāng)村治理空間結(jié)構(gòu)。一是中央與地方“溝通”要暢通。中央同地方要始終保持密切聯(lián)系，做到資源暢通、惠民政策暢通以及話語暢通，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民有話講，國(guó)家能夠聽”的良好發(fā)展態(tài)勢(shì);二是發(fā)揮基層政府的公共服務(wù)職能?？h政府要支持鄉(xiāng)政府對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，并為農(nóng)村土地制度的實(shí)施提供制度化服務(wù)，保障農(nóng)地“三權(quán)分置”的順利推動(dòng)。三是農(nóng)民參與機(jī)制需完善。新型的農(nóng)民接受了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的影響，思想政治覺悟更高，參與到鄉(xiāng)村治理行動(dòng)中，成為維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的需要，也是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的需要。當(dāng)前，農(nóng)民的參與意愿不強(qiáng)烈，事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)仍然存在，如何利用好廣大農(nóng)民群眾的民意資源，是基層治理做好民主決策的關(guān)鍵。四是村民自治機(jī)制要落實(shí)。村務(wù)和政務(wù)要嚴(yán)格地區(qū)分開來，明確鄉(xiāng)政府和村民小組或村民委員會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。村級(jí)公共財(cái)產(chǎn)要實(shí)現(xiàn)基本獨(dú)立，強(qiáng)化集體的財(cái)產(chǎn)收益功能，有利于村委放手處理村民事務(wù)，有效緩和鄉(xiāng)-村之間的脅迫行為。

五、主要結(jié)論

第一，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革以重新配置鄉(xiāng)村社會(huì)資源為手段，以權(quán)利主體的行為邏輯為導(dǎo)向，以解決農(nóng)村“三農(nóng)”問題為目標(biāo)，深刻地影響鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域的變化。農(nóng)地“三權(quán)分置”下，鄉(xiāng)村社會(huì)更加趨于現(xiàn)代化，主要體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；⑥r(nóng)民市民化、鄉(xiāng)村對(duì)外開放化、農(nóng)地交易市場(chǎng)化等方面。

第二，農(nóng)村土地制度改革，助推鄉(xiāng)村社會(huì)主體的變化和訴求改變。鄉(xiāng)村社會(huì)的新內(nèi)容、新問題倒逼出鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與完善，尋求“多元善治”、精進(jìn)治理人才結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化村民自治能力、優(yōu)化自治方式、改善基層服務(wù)、打造良好的治理空間結(jié)構(gòu)成為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。

第三，農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度改革，重塑了鄉(xiāng)村地域的社會(huì)主體及權(quán)利結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展方向和有效治理的方式轉(zhuǎn)型。長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度安排，要服務(wù)于優(yōu)化的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、推動(dòng)土地制度改革等方面的要求，利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度變革與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的協(xié)同發(fā)展。

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（作者單位：安徽師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院）