陳小龍 高軍

摘 要：通過近幾年我省高速公路前期工作開展的情況，土地預(yù)審和報(bào)批是影響前期工作的首要控制因素，在高速公路前期工作逐步下放到地市的大環(huán)境下，項(xiàng)目管理基本都采用大包制，設(shè)計(jì)單位同時(shí)承擔(dān)著設(shè)計(jì)與專題的雙重任務(wù)，如何有效推進(jìn)高速公路前期工作是一個(gè)值得思考的問題。

關(guān)鍵詞：高速公路前期工作;專題管理;控制措施;總體方案擬定思路

1 思考的提出

以往的高速公路前期工作模式是設(shè)計(jì)院僅需開展工可—初設(shè)—施設(shè)，且按順序推進(jìn);專題管理則由業(yè)主來委托和負(fù)責(zé)，設(shè)計(jì)單位起配合作用。

外部形勢(shì)的變化：十八大以來，土地和生態(tài)因素已經(jīng)成為高速公路建設(shè)的首要制約因素，高速公路的設(shè)計(jì)理念以五大發(fā)展理念為指引：創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享。近兩年，我省已經(jīng)完成施工圖設(shè)計(jì)的高速公路均面臨著土地報(bào)批嚴(yán)重遲緩，占用生態(tài)紅線異常難以協(xié)調(diào)等問題，土地報(bào)批過程中針對(duì)占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)紅線方案不斷調(diào)整優(yōu)化，高速公路前期工作周期均存在著不同程度的延長(zhǎng)問題，造成多條高速無法按預(yù)期時(shí)間建設(shè)。

為避免設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)進(jìn)程與專題管理進(jìn)程的不同步問題，避免出現(xiàn)設(shè)計(jì)完成而專題滯后的情況，業(yè)主單位更希望采取大包制，也就是將專題管理與設(shè)計(jì)打包，全部由設(shè)計(jì)部門來完成，這樣可以大大減輕業(yè)主的工作壓力，提高管理效率;同時(shí)，增加了設(shè)計(jì)單位對(duì)于高速公路前期工作管理的難度和工作量，這就迫使設(shè)計(jì)單位必須要對(duì)于專題的管理與勘察設(shè)計(jì)進(jìn)程有非常清晰的思路和管理辦法，本人結(jié)合近兩年負(fù)責(zé)項(xiàng)目的情況，針對(duì)新形勢(shì)下如何有效的推進(jìn)高速公路前期工作進(jìn)程，做了一些總結(jié)和思考。

2 設(shè)計(jì)方案與專題相互作用

高速公路工可階段，大致需要開展11個(gè)專題：規(guī)劃選址、土地預(yù)審、社會(huì)穩(wěn)定、文物、壓礦、地災(zāi)、環(huán)評(píng)、生態(tài)環(huán)境影響、防洪、通航、涉鐵等。

初步設(shè)計(jì)階段，大致需要開展3個(gè)專題：水保、交通安全評(píng)價(jià)、涉鐵方案論證等。

施工圖設(shè)計(jì)階段，大致需要開展5個(gè)專題：土地勘界、林地勘界、土地組卷報(bào)批、土地復(fù)墾、交通安全評(píng)價(jià)等。

工可報(bào)告批復(fù)的前置專題有：土地預(yù)審、規(guī)劃選址、社會(huì)穩(wěn)定3個(gè)專題。

2.1 關(guān)于土地預(yù)審專題

土地預(yù)審專題一般可分為落實(shí)永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃地塊——編制土地利用和耕地保護(hù)專項(xiàng)報(bào)告——編制土地利用總體規(guī)劃修改方案暨永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案并完成簽章——出具縣級(jí)審查意見并送市級(jí)初審——出具市級(jí)預(yù)審與規(guī)劃選址意見并送省廳審查——完成省廳審查，出具用地預(yù)審與規(guī)劃選址意見。

土地預(yù)審專題的首要的控制因素是用地邊界的準(zhǔn)確性，確保土地報(bào)批邊界與土地預(yù)審邊界的高度一致性;其次是針對(duì)路線方案占用永久基本農(nóng)田的嚴(yán)肅性和合理性充分論證，確?？h、市、省三級(jí)審查時(shí)對(duì)路線總體方案不會(huì)提出大的意見，避免報(bào)告出現(xiàn)反復(fù)修改，影響報(bào)批周期。

2.2 關(guān)于規(guī)劃選址專題

規(guī)劃選址專題一般可分為報(bào)告編制——征求相關(guān)部門意見（縣生態(tài)環(huán)境分局、縣水利局、縣自規(guī)局（林業(yè)）、縣應(yīng)急管理局、縣文旅體局）——待用地預(yù)審取得省廳耕保處意見后，組織規(guī)劃選址評(píng)審會(huì)——修改完善報(bào)批稿，取得專家組長(zhǎng)簽字——與土地預(yù)審組成統(tǒng)一報(bào)批材料，送省廳審核——取得用地預(yù)審與規(guī)劃選址意見書。

規(guī)劃選址專題的首要控制因素是路線方案的穩(wěn)定性，其次是需要取得土地預(yù)審廳耕保處意見，這就要求路線方案研究要充分，最好不要出現(xiàn)反復(fù)，必須取得所有影響方案專題的結(jié)論性意見。

2.3 關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定專題

社會(huì)穩(wěn)定專題一般包含完成風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查工作（座談會(huì)、問卷、公示等）——完成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告編制——待取得土地預(yù)審意見后，開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作——市政府出具同意評(píng)估結(jié)論的函。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析專題的主要前置條件是土地預(yù)審取得意見，因此，滯后于規(guī)劃選址與土地預(yù)審專題。在高速公路項(xiàng)目中，社會(huì)穩(wěn)定專題往往不是主要的制約因素。

2.4 關(guān)于文物專題

文物專題一般包含向省文物局申請(qǐng)核查文物發(fā)文——省文物考古研究所沿線文物點(diǎn)實(shí)地踏勘——調(diào)查報(bào)告編寫及上報(bào)省級(jí)文物主管部門審批。

文物專題流程整體雖然簡(jiǎn)單，也不是工可的前置專題，但往往文物對(duì)路線方案的影響很大，現(xiàn)場(chǎng)外業(yè)踏勘往往只能發(fā)現(xiàn)一些比較重大的文物，對(duì)于埋藏在地下的存在很多未知的風(fēng)險(xiǎn)。因此，工可確定路線方案前文物應(yīng)取得結(jié)論性意見或批復(fù)，確保后期路線方案不會(huì)出現(xiàn)大的變動(dòng)。

2.5 關(guān)于壓礦專題

壓礦專題一般包含根據(jù)省廳查詢材料去地質(zhì)資料館收集礦產(chǎn)地資料——市級(jí)自然資源與規(guī)劃局查詢礦權(quán)壓覆情況——去函礦權(quán)人收集礦權(quán)、儲(chǔ)量等相關(guān)資料——報(bào)告文本及圖件編制——省礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審中心報(bào)告審查——取得省廳批復(fù)。

壓礦專題雖然也不是工可前置專題，但壓覆礦產(chǎn)資源的可行性關(guān)系到路線方案的可行性，工可路線方案要盡可能的穩(wěn)定，壓礦專題應(yīng)提前取得批復(fù)。

2.6 關(guān)于防洪專題

防洪影響評(píng)價(jià)專題一般包括編制洪泙報(bào)告——上報(bào)河道主管部門審查，一般為市水利局;如上報(bào)省水利廳，則先由市縣級(jí)初審;如上報(bào)長(zhǎng)委，則由省水利廳復(fù)審后上報(bào)?！鞴懿块T批復(fù)。

防洪專題一般較少控制總體方案，但如需上報(bào)長(zhǎng)委或淮委批復(fù)，一般周期非常漫長(zhǎng)，少則半年，多則一年，對(duì)前期工作周期影響非常大。

2.7 關(guān)于通航專題

航道通航條件影響評(píng)價(jià)專題一般包含編制航評(píng)報(bào)告——向港航管理服務(wù)中心申請(qǐng)航評(píng)審查——航評(píng)現(xiàn)場(chǎng)踏勘咨詢會(huì)——出具踏勘咨詢會(huì)意見——完善報(bào)告——行政申請(qǐng)書報(bào)送窗口——省交通廳出具審查意見書。

通航專題的周期相對(duì)較短，但跨越的角度和橋梁方案影響路線總體方案，因此，也應(yīng)在工可批復(fù)前取得批復(fù)，確保兩階段設(shè)計(jì)時(shí)方案穩(wěn)定，可直接沿用批復(fù)結(jié)論。

2.8 關(guān)于環(huán)評(píng)專題

環(huán)境影響評(píng)價(jià)專題一般分為監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)處理——報(bào)告編寫——報(bào)告內(nèi)部審查及修改——公示——報(bào)送市、縣生態(tài)環(huán)境分局預(yù)審——報(bào)省、市生態(tài)環(huán)境廳批復(fù)。

環(huán)評(píng)專題不是工可前置專題，但工可確定路線總體方案前，必須取得環(huán)評(píng)選線的咨詢報(bào)告，篩查明確沿線的生態(tài)環(huán)境敏感點(diǎn)，飲用水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)地、風(fēng)景名勝區(qū)等，確保路線方案布設(shè)滿足環(huán)評(píng)要求。

2.9 關(guān)于水保專題

水土保持方案專題一般包括根據(jù)批復(fù)的可研及初步設(shè)計(jì)資料，編制水土保持方案報(bào)告——上報(bào)省水利廳——省水利廳完成技術(shù)審查——根據(jù)專家意見修改報(bào)告——取得批復(fù)。

水保專題一般在初設(shè)結(jié)束或施設(shè)過程中編制，對(duì)路線總體方案進(jìn)程影響較小。但應(yīng)確保主體及臨時(shí)工程數(shù)量的準(zhǔn)確性。

2.10 關(guān)于地災(zāi)專題

地質(zhì)災(zāi)害評(píng)價(jià)專題總體較為簡(jiǎn)單，但評(píng)價(jià)的地災(zāi)要素影響路線總體方案，一般在工可階段完成批復(fù)，確保路線方案的穩(wěn)定。

3 重點(diǎn)專題加強(qiáng)管控

3.1 土地預(yù)審專題

土地預(yù)審專題管理的重難點(diǎn)有：

（1）用地預(yù)審邊界的確定，為避免在用地報(bào)批階段與預(yù)審邊界出現(xiàn)較大的偏差，導(dǎo)致報(bào)批過程反復(fù)修改。（2）線路選址暨占用永久基本農(nóng)田的論證會(huì)議，不同于以往路線方案審查由行業(yè)主管部門審查，該審查以占用基本農(nóng)田為主要控制因素，兼顧工程、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)等其他因素，這就要求工可階段研究路線方案時(shí)，在永久基本農(nóng)田分布圖上兼顧其他控制因素進(jìn)行多方案比選，以相對(duì)占用永久基本農(nóng)田最少的方案作為推薦方案。

3.2 環(huán)評(píng)專題

環(huán)評(píng)專題的報(bào)批受制于規(guī)模、地點(diǎn)、生產(chǎn)工藝、環(huán)境保護(hù)措施等。

環(huán)評(píng)專題的核心是總體方案的一致性，生態(tài)敏感區(qū)的一致性以及環(huán)保措施的一致性，一般來說，環(huán)評(píng)報(bào)告可分為兩步：第一步，工可階段啟動(dòng)，提供環(huán)評(píng)選線咨詢報(bào)告，確保路線總體方案的穩(wěn)定;初設(shè)階段至施設(shè)前期，完善報(bào)告，提供準(zhǔn)確的環(huán)保措施相關(guān)數(shù)量，確保環(huán)評(píng)報(bào)告中的數(shù)據(jù)與施工圖設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)一致。

3.3 水保專題

根據(jù)《水土保持法》第二十五條《規(guī)定》中對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目地點(diǎn)規(guī)模重大變化、水土保持措施重大變更和新設(shè)棄渣場(chǎng)等三類情形進(jìn)行了具體界定，并提出了明確管理要求。其他一般變更納入水土保持設(shè)施驗(yàn)收管理，并符合水土保持方案批復(fù)和水土保持標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的要求。

為確保水保報(bào)告中的數(shù)據(jù)與設(shè)計(jì)一致，可以采取水保報(bào)告于初設(shè)批復(fù)后施設(shè)啟動(dòng)時(shí)開始編制，尤其是臨時(shí)工程數(shù)量、棄土場(chǎng)設(shè)置位置等，采用施設(shè)數(shù)據(jù)更加準(zhǔn)確。

4 一點(diǎn)思考

4.1 前期工作進(jìn)程的思考

（1）工可與初設(shè)進(jìn)程交叉同步： 以往的工作進(jìn)程都是正向，設(shè)計(jì)單位只需要管控好設(shè)計(jì)進(jìn)程，如工可——初設(shè)——施設(shè);專題則由項(xiàng)目建設(shè)單位管理。但根據(jù)近兩年高速項(xiàng)目推進(jìn)來看，土地報(bào)批是最關(guān)鍵因素，因此，新形勢(shì)下設(shè)計(jì)進(jìn)程應(yīng)采用倒排法，即明確開工時(shí)間——倒推土地報(bào)批時(shí)間——倒推土地預(yù)審時(shí)間——施工圖設(shè)計(jì)——初步設(shè)計(jì)——工可前置專題（土地預(yù)審、規(guī)劃選址、社會(huì)穩(wěn)定）、其他影響路線方案專題（通航、壓礦、文物、防洪、涉鐵等）——工可編制——工可路線方案研究。

根據(jù)上述進(jìn)程，可以明顯看出工可階段的研究深度和廣度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以往的項(xiàng)目進(jìn)程，在土地預(yù)審階段就需要提供精準(zhǔn)的用地邊界，而精準(zhǔn)的用地邊界就需要至少初步設(shè)計(jì)深度的方案，工可前期就需要經(jīng)過充分的方案比選，確定推薦方案后即開展初步設(shè)計(jì)測(cè)圖，初步設(shè)計(jì)方案細(xì)化后才可以提供土地預(yù)審邊界，因此，工可與初設(shè)進(jìn)程應(yīng)交叉同步。

（2）工可與各影響專題進(jìn)程交叉同步：工可路線方案研究確定的前提是各影響專題需盡快取得批復(fù)或取得評(píng)價(jià)結(jié)論，無影響路線方案的顛覆性意見，確保路線方案穩(wěn)定后，方可開展初步設(shè)計(jì)工作。

4.2 管理控制辦法的探索

從各專題涉及的主管部門來看，無外乎自然資源與規(guī)劃部門、交通部門、水利部門、港航管理部門、生態(tài)環(huán)境部門、文旅體部門、各級(jí)政府、學(xué)會(huì)等。

四級(jí)聯(lián)動(dòng)（業(yè)主、主管部門、設(shè)計(jì)單位、專題單位），采用清單制管理辦法，找出關(guān)鍵時(shí)間、關(guān)鍵因素、關(guān)鍵人物，設(shè)置總表與分表，細(xì)化到每一個(gè)節(jié)點(diǎn)，責(zé)任部門，責(zé)任人，提前謀劃，過程控制，保證節(jié)點(diǎn)。

以土地預(yù)審為例，專題報(bào)告編制完成，則由對(duì)應(yīng)自然資源與規(guī)劃部門組織踏勘、專家論證，向上級(jí)報(bào)審;這比以往全部由專題單位去申請(qǐng)進(jìn)程快得多，力度也大得多。以近期參與項(xiàng)目為例，編制了清單如圖1、圖2。

4.3 總體方案擬定思路的轉(zhuǎn)變

以往以技術(shù)經(jīng)濟(jì)為主，現(xiàn)在以資源約束為主;以往追求順直便捷為主，現(xiàn)在要保證可實(shí)施性為主;永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界已經(jīng)成為總體方案選擇的三大首要因素。

根據(jù)安徽省自然資源廳關(guān)于《重大建設(shè)項(xiàng)目占用和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田審查要點(diǎn)》的意見，可以挖掘總體方案需要注意的幾點(diǎn)：

（1）方案研究時(shí)，要提前征求市、縣自然資源主管部門意見，針對(duì)選址選線、重大建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田的必要性和合理性嚴(yán)格論證。（2）充分論證，優(yōu)化選址。項(xiàng)目選址比選方案原則上不少于三個(gè)，對(duì)占用永久基本農(nóng)田面積較大的項(xiàng)目，要分項(xiàng)進(jìn)行多方案比選，通過總體、分項(xiàng)綜合比選確定方案是否少占耕地和永久基本農(nóng)田。（3）嚴(yán)格控制占用永久基本農(nóng)田比例，因比例超過用地總規(guī)模50%時(shí)，建設(shè)單位要專題組織研究，論證如何避讓或少占永久基本農(nóng)田，分析必要性和合理性。（4）嚴(yán)控調(diào)整，規(guī)范調(diào)整。通過用地預(yù)審后，原則上原址不應(yīng)發(fā)生局部調(diào)整。這就要求用地預(yù)審邊界盡可能接近或等于施工圖用地邊界，方案一定要深度研究。塊狀用地所占規(guī)模和用地原則上不予調(diào)整。（5）線性重大建設(shè)項(xiàng)目主線工程應(yīng)盡可能少占永久基本農(nóng)田，且應(yīng)符合國(guó)家高速、國(guó)道、國(guó)防公路、省級(jí)高速和連接深度貧困地區(qū)的省級(jí)公路中的一種。（6）關(guān)于生態(tài)紅線：生態(tài)紅線作為路線方案研究的核心控制因素，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注。根據(jù)省自然資源廳的相關(guān)文件，針對(duì)高速公路建設(shè)項(xiàng)目占用生態(tài)紅線的，需通過省發(fā)改委、省自然資源廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省交通運(yùn)輸廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省水利廳、省農(nóng)業(yè)廳組成的聯(lián)合審查組審查。

從審查要點(diǎn)可以看出，路線在占用生態(tài)紅線時(shí)需提前做好對(duì)應(yīng)的研究，確保占用合理、合規(guī)、保護(hù)有效。

參考文獻(xiàn)：

[1]《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》（自然資規(guī)[2019]1號(hào)）.

[2]《自然資源部關(guān)于做好永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的通知》（自然資規(guī)[2018]3號(hào)）.

[3]安徽省自然資源廳關(guān)于征求《重大建設(shè)項(xiàng)目占用和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田審查要點(diǎn)（征求意見稿）》意見的函.

[4]安徽省自然資源廳關(guān)于過渡期內(nèi)省重大建設(shè)項(xiàng)目不可避讓生態(tài)紅線論證建議審查決策工作程序（皖自然資[2020]94號(hào)）.