謝志華

(北京工商大學(xué) 商學(xué)院/國有資產(chǎn)管理協(xié)同創(chuàng)新中心， 北京 100048)

國家預(yù)算的產(chǎn)生與發(fā)展無不與國家治理密切相關(guān)[1]。一方面，國家良治需要通過國家預(yù)算才能得以有效實(shí)現(xiàn)。另一方面，國家預(yù)算管理作為國家治理的重要組成部分，如果實(shí)現(xiàn)了良治，也就意味著國家良治的相應(yīng)實(shí)現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)良治目標(biāo)，最為關(guān)鍵的是構(gòu)造一個(gè)與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境和目標(biāo)相適應(yīng)的預(yù)算管理體制。從某種意義上說，國家預(yù)算管理體制的合理有效性決定了預(yù)算良治的水平，而預(yù)算良治的水平必然對(duì)國家良治或者說國家治理現(xiàn)代化產(chǎn)生重大的作用。盡管預(yù)算管理體制與國家治理現(xiàn)代化有著如此密切的關(guān)系，但現(xiàn)實(shí)中預(yù)算管理體制仍然在一定程度上存在與國家治理現(xiàn)代化要求不相適應(yīng)的方面，為此就必須對(duì)其進(jìn)行必要的改革。通過這種改革既要實(shí)現(xiàn)預(yù)算良治，更要助推國家治理現(xiàn)代化。

一、預(yù)算管理體制：歷史演變

一個(gè)國家的預(yù)算管理體制主要是指，國家在組織預(yù)算收支的過程中，劃分中央與地方以及地方各級(jí)之間，國家與企事業(yè)單位之間，國家與市場(chǎng)、國家與社會(huì)之間預(yù)算管理的權(quán)責(zé)關(guān)系，或者說預(yù)算收支的權(quán)責(zé)范圍。預(yù)算管理體制的核心是各級(jí)各類預(yù)算主體的權(quán)責(zé)劃分或者財(cái)權(quán)的獨(dú)立自主程度，這種獨(dú)立自主程度決定了預(yù)算管理體制集權(quán)和分權(quán)的特征，從而形成各個(gè)國家預(yù)算管理體制的不同模式。事實(shí)上，歷史地看，在各個(gè)國家的不同社會(huì)發(fā)展階段，預(yù)算管理體制存在差異，同一社會(huì)發(fā)展階段的不同國家也存在各不相同的預(yù)算管理體制。

(一)主要國家預(yù)算管理體制的歷史變遷與現(xiàn)行模式

國家預(yù)算始于英國，在傳入美國后其體系得以完善和成熟，不僅在國家層面進(jìn)行預(yù)算，而且在企業(yè)層面也要進(jìn)行預(yù)算，預(yù)算管理延展到了社會(huì)生活的方方面面。現(xiàn)代國家都是預(yù)算國家，各個(gè)國家都通過國家預(yù)算來管理和控制政府及其他預(yù)算主體的行為，實(shí)現(xiàn)國家良治目標(biāo)。預(yù)算管理體制整體上可以分為集權(quán)和分權(quán)的兩種模式。從歷史的演變來看，有的國家經(jīng)歷了由集權(quán)到分權(quán)的模式變化，而有的國家卻經(jīng)歷了由分權(quán)到集權(quán)的模式變化；現(xiàn)行的各國預(yù)算管理體制也存在集權(quán)和分權(quán)的不同模式，即便都是西方發(fā)達(dá)的資本主義國家，預(yù)算管理體制也并不相同。

1.預(yù)算管理體制的集權(quán)模式

集權(quán)是相對(duì)分權(quán)而言的，所謂預(yù)算管理體制的集權(quán)模式是指預(yù)算收入的分配比重和預(yù)算收支結(jié)構(gòu)的劃分相對(duì)傾斜于中央政府，地方政府以及其他各類預(yù)算主體的預(yù)算收支權(quán)力相對(duì)較小，甚至“責(zé)大權(quán)小”。比較典型的國家有英國和法國。

英國現(xiàn)行的預(yù)算管理體制與英國的國家體制是相吻合的。英國是一個(gè)單一制國家，實(shí)行地方分權(quán)型的國家結(jié)構(gòu)形式。中央政府掌控了國家的最高權(quán)力,地方政府的權(quán)力是由中央政府授權(quán)而形成的，通過這種授權(quán)既保證了中央政府的權(quán)威，又能夠?qū)崿F(xiàn)地方政府的相對(duì)獨(dú)立性。在這種國家體制的背景下，預(yù)算管理體制也表現(xiàn)出了中央相對(duì)集權(quán)的特征，中央政府提供全國性的公共產(chǎn)品和服務(wù)；同時(shí)，通過中央預(yù)算支持的方式協(xié)助地方政府提供地方性的公共產(chǎn)品和服務(wù)；更為重要的是，在議會(huì)通過有關(guān)預(yù)算法案后，必然監(jiān)督各地方政府實(shí)施相關(guān)預(yù)算法案，并對(duì)地方政府的預(yù)算績效進(jìn)行評(píng)價(jià)。地方政府按照不越權(quán)的原則，其預(yù)算收支的職責(zé)權(quán)限僅限于法律規(guī)定之內(nèi)。為了履行職責(zé)會(huì)匹配獨(dú)立的征稅權(quán)，就是向本轄區(qū)內(nèi)的居民征稅，包括市政稅和營業(yè)稅兩項(xiàng)，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而增加相關(guān)的專項(xiàng)稅，稅率由各地政府根據(jù)實(shí)際需要和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r自行確定。

整體上說，英國的中央與地方呈現(xiàn)“伙伴”關(guān)系、“代理”關(guān)系、“討價(jià)還價(jià)”關(guān)系三個(gè)特征。因?yàn)橹醒胝c地方政府是“伙伴”，地方政府接受中央政府授權(quán)并依賴于中央政府，自然就會(huì)要針對(duì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責(zé)權(quán)限，與中央討價(jià)還價(jià)。同這種中央與地方的關(guān)系特征相適應(yīng)，英國的預(yù)算管理體制也具有三個(gè)特征：一是實(shí)行嚴(yán)格的分稅制，預(yù)算收入完全按稅種劃分，不設(shè)共享稅各自征收；二是中央高度集權(quán)。中央預(yù)算收入通常要占到整個(gè)預(yù)算收入的80%以上，甚至高達(dá)90%，地方預(yù)算收支缺口較大，對(duì)中央預(yù)算補(bǔ)助有嚴(yán)重的依賴性；三是中央嚴(yán)格控制地方預(yù)算，財(cái)力大部分集中在中央政府[2]。因此，盡管表面上存在中央與地方的分權(quán)，但實(shí)質(zhì)上地方政府必須按照中央政府的要求行事，預(yù)算收支的權(quán)限實(shí)質(zhì)上主要掌握在中央政府手中。

實(shí)行集權(quán)模式的國家還有單一制的法國。在分稅制的財(cái)政體制下,國家預(yù)算由中央預(yù)算、地方預(yù)算和國家社會(huì)保障預(yù)算三部分組成[3]。以2005年為例,這三部分預(yù)算支出分別占GDP的17%、1%和26%，地方預(yù)算支出所占比例極小。與之相應(yīng)，法國的預(yù)算管理體制也是集權(quán)型的，法國財(cái)政部在預(yù)算分配方面對(duì)預(yù)算支出具有巨大的轉(zhuǎn)移、再分配和將一年的撥款移至下一年使用的權(quán)力。在預(yù)算執(zhí)行上，中央和地方的預(yù)算收支全部要納入法國財(cái)政部的國庫進(jìn)行集中管理[4]。法國預(yù)算管理體制的模式與國家政權(quán)的結(jié)構(gòu)和行政區(qū)域的劃分有著密切的關(guān)系。法國的國家政權(quán)結(jié)構(gòu)和行政區(qū)劃分為中央、大區(qū)、省、市鎮(zhèn)或市鎮(zhèn)聯(lián)合體四級(jí),大區(qū)行政長官、省長由中央委派,市長由地方選舉產(chǎn)生。從各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位來看,政治、軍事、經(jīng)濟(jì)大權(quán)都高度集中在中央政府，且各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限劃分比較明確,各行其是、各負(fù)其責(zé)，運(yùn)作架構(gòu)有序。從各級(jí)政府的職能分工來看, 中央負(fù)責(zé)宏觀管理與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃,大區(qū)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和地區(qū)布局的調(diào)整, 省級(jí)負(fù)責(zé)社會(huì)福利和保障政策的實(shí)施,市鎮(zhèn)提供最基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

法國預(yù)算管理體制的集權(quán)模式不僅表現(xiàn)在預(yù)算收支主要集中在中央，而且也表現(xiàn)在盡管預(yù)算由各級(jí)政府分級(jí)編制，各級(jí)議會(huì)分別審定并執(zhí)行，但中央層面有權(quán)進(jìn)行干預(yù)，或直接修改上級(jí)補(bǔ)助數(shù),或要求地方重新編制和確定預(yù)算。另一個(gè)特征是，預(yù)算執(zhí)行是由一個(gè)全國性的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，中央設(shè)有公共會(huì)計(jì)局，省設(shè)有總出納署，市設(shè)有財(cái)務(wù)所,全國統(tǒng)稱公共會(huì)計(jì)網(wǎng)。各省的總出納由中央派出, 負(fù)責(zé)中央預(yù)算在該省的落實(shí)、本省的預(yù)算執(zhí)行以及收入入庫和按預(yù)算進(jìn)度撥付款項(xiàng)。在稅收征管上，雖分為中央和地方兩個(gè)系統(tǒng)，但在稅務(wù)行政上，省和市鎮(zhèn)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)都由中央財(cái)政部和稅務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)[5]。最后一個(gè)特征是，在預(yù)算收支的管理上，地方擁有一定的自主權(quán)，但受中央的嚴(yán)格監(jiān)督。地方財(cái)政由省長和市長自行管理，中央通過省長、共和國專員以財(cái)政信貸和補(bǔ)貼的方式監(jiān)督地方財(cái)政[5]。

1982年以后，法國進(jìn)行了財(cái)權(quán)下放的改革,地方政府有了相對(duì)獨(dú)立的地方預(yù)算。其中,市鎮(zhèn)一級(jí)的預(yù)算支出主要用于日常生活；省一級(jí)的預(yù)算支出主要用于社會(huì)保險(xiǎn)和高等學(xué)校以外的教育以及支持農(nóng)業(yè)等方面；地區(qū)一級(jí)的預(yù)算支出主要用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職業(yè)培訓(xùn)等方面。法國的地方預(yù)算收入60%左右來自地方稅(自有資源),依靠中央轉(zhuǎn)移支付(國家補(bǔ)貼或捐贈(zèng))的比例占到25%左右，中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政補(bǔ)貼具體采取一般性的補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助金兩種形式,依靠借貸或自籌的比例占到15%左右[6]。在改革的過程中，法國也看到了地方分權(quán)的不足。比如，地方分權(quán)增加了新的成本支出,并且導(dǎo)致了平等原則不能被充分實(shí)現(xiàn)，地區(qū)差距有所拉大。

日本和韓國同樣屬于單一制國家，預(yù)算管理體制相對(duì)集權(quán)，有一中央部門負(fù)責(zé)編制中央本級(jí)預(yù)算，還有一中央部門負(fù)責(zé)編制中央與地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，地方預(yù)算由地方政府編制。日本預(yù)算管理體制的集權(quán)化主要體現(xiàn)在：預(yù)算機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置，預(yù)算、國庫、稅收、海關(guān)、會(huì)計(jì)都統(tǒng)一在財(cái)務(wù)?。蝗毡镜胤阶灾螜?quán)限的大小取決于中央政府，地方預(yù)算支出的范圍也是由中央政府支出確定后形成的，中央政府也控制著許多與地方預(yù)算支出有關(guān)的重要權(quán)限；中央政府通過地區(qū)間稅收轉(zhuǎn)移支付作為對(duì)地方預(yù)算的控制手段，地方為了得到中央的轉(zhuǎn)移支付資金，既要向中央政府報(bào)告預(yù)算收支情況，也要服從中央政府的預(yù)算調(diào)度和安排。所以，日本的中央政府通過法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、計(jì)劃手段的綜合運(yùn)用，構(gòu)建了以中央集權(quán)為主的分級(jí)預(yù)算管理體制。由于中央集權(quán)太多，20世紀(jì)90年代中期以來，日本開始推進(jìn)“地方分權(quán)化改革”。一是檢討中央對(duì)地方的過度干預(yù)問題，在明確中央與地方政府各自作用的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步劃分預(yù)算收支的權(quán)責(zé)；二是減少中央對(duì)地方的行政控制，地方也有了相對(duì)獨(dú)立自主的預(yù)算收支權(quán)力和預(yù)算管理體系；三是擴(kuò)大了地方在條例制定、自主課稅等方面的權(quán)限，從而使得地方的預(yù)算權(quán)力得以擴(kuò)大。

韓國的國家預(yù)算一直都是由強(qiáng)有力的中央政府控制著。1988年4月，韓國頒布《地方自治法》，自此才有了真正意義上的兩級(jí)地方政府，韓國的預(yù)算管理體制也就分為了三級(jí)。就現(xiàn)行的中央與地方預(yù)算管理體制而言，韓國也是建立在分稅制基礎(chǔ)上的分級(jí)預(yù)算管理體制，其特點(diǎn)是劃分中央與地方的不同職能，并形成相應(yīng)的預(yù)算收支范圍；各級(jí)政府都有各自的預(yù)算收支權(quán)，中央預(yù)算與地方預(yù)算各自分開、各自編制、自求平衡；中央政府仍然通過中央預(yù)算和專項(xiàng)撥款等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)地方預(yù)算的調(diào)劑和控制，地方政府為爭(zhēng)取到更多的中央預(yù)算撥款必然聽命于中央。

從英國、法國、日本、韓國的集權(quán)型預(yù)算管理體制中可以總結(jié)出一些共同的特征：一是上述國家的集權(quán)型預(yù)算管理體制的形成背景是單一制國家，正是這種單一制使得預(yù)算集權(quán)有了政治和行政基礎(chǔ)，預(yù)算收支的權(quán)力更多地集中于中央政府；二是這種權(quán)力的相對(duì)集中是建立在分稅制的基礎(chǔ)之上，也就是與中央和地方各自所承擔(dān)的預(yù)算支出責(zé)任相匹配，形成相應(yīng)的預(yù)算收入，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事責(zé)的對(duì)等性；三是中央政府通常會(huì)擁有對(duì)地方的財(cái)政補(bǔ)貼權(quán)，通過對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付使得地方政府對(duì)中央政府形成依賴；四是在預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和考核的各個(gè)環(huán)節(jié)，中央政府對(duì)地方政府的預(yù)算都會(huì)不同程度地進(jìn)行規(guī)劃、協(xié)調(diào)、督促、監(jiān)督、評(píng)價(jià)，甚至行使直接確定和否定的權(quán)力；五是由于集權(quán)的體制不利于發(fā)揮地方的積極性，就存在改革的必要，基本的趨勢(shì)是適度的放權(quán)，但這種放權(quán)仍然是有限的；六是無論早期的相對(duì)集權(quán)還是后期改革的適度分權(quán)，都是在單一制國家體制特征下進(jìn)行的，更加強(qiáng)調(diào)中央與地方行為的協(xié)同性和一體化。

2.預(yù)算管理體制的分權(quán)模式

分權(quán)是相對(duì)集權(quán)而言的，所謂預(yù)算管理體制的分權(quán)模式是指預(yù)算收入的分配比重和預(yù)算收支結(jié)構(gòu)的劃分相對(duì)傾斜于地方政府以及其他各類預(yù)算主體，中央政府的預(yù)算收支權(quán)力相對(duì)較小，甚至“責(zé)大權(quán)小”。比較有代表性的國家有美國和德國。

美國是聯(lián)邦制國家，它由聯(lián)邦政府、州政府和地方政府(包括縣、市、鎮(zhèn)、特別區(qū)和學(xué)區(qū)等)三個(gè)層級(jí)組成。1789年通過的《聯(lián)邦條例》確定建立聯(lián)邦制國家，州政府與聯(lián)邦政府是橫向平等關(guān)系，政治關(guān)系相對(duì)松散，州以下的政府是地方政府，按各州憲法組織起來，具有不同的模式。聯(lián)邦制國家與單一制國家重要的不同點(diǎn)之一是，地方政府并不是中央政府之下具有隸屬關(guān)系的各級(jí)政府。在美國，地方政府特指州以下的各級(jí)政府。與這種相對(duì)獨(dú)立的政治體制相適應(yīng)，聯(lián)邦政府、州以及州以下地方政府在財(cái)政上相對(duì)獨(dú)立，州和地方政府在預(yù)算管理上擁有很大的、實(shí)質(zhì)上的自主權(quán)，在不違反聯(lián)邦憲法和本州法律的前提下可以自主確定稅收結(jié)構(gòu)，稅率、稅基和各項(xiàng)收費(fèi)不必經(jīng)過聯(lián)邦政府的批準(zhǔn)。

美國的聯(lián)邦預(yù)算實(shí)行收支兩條線的制度，預(yù)算收入的編制由財(cái)政部負(fù)責(zé)，而預(yù)算支出的編制由白宮行政管理和預(yù)算局負(fù)責(zé)。聯(lián)邦政府的預(yù)算收入主要是所得稅，特別是個(gè)人所得稅。聯(lián)邦政府與地方之間不直接分享任何稅收收入，聯(lián)邦稅收由聯(lián)邦稅務(wù)總局征收。聯(lián)邦預(yù)算收入占全國預(yù)算收入的比重并不低(可見分權(quán)模式不完全是以聯(lián)邦預(yù)算收入的比重為標(biāo)志的)，其中20%左右要撥付給州和地方政府(可見分權(quán)模式不完全是以聯(lián)邦預(yù)算的轉(zhuǎn)移支付比重為標(biāo)志的)。包括：分類補(bǔ)助是聯(lián)邦撥付的一種強(qiáng)制性、有指定用途的補(bǔ)助；總額補(bǔ)助是聯(lián)邦撥付的在指定用途內(nèi)安排使用的補(bǔ)助，在使用這類補(bǔ)助資金時(shí)，州或地方政府有一定的靈活性；收入分享是聯(lián)邦政府的資產(chǎn)、土地、特許經(jīng)營權(quán)收益等按一定比例留給當(dāng)?shù)卣纬傻穆?lián)邦撥付，必須要用于聯(lián)邦指定的用途，收入分享在聯(lián)邦補(bǔ)助中所占比例很小。必須要說明的是，聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付通常都是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而不是一般性轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是為了確保美國全國達(dá)到一定質(zhì)量和水平的公共服務(wù)，這顯然是聯(lián)邦的事責(zé)，相應(yīng)的收入也為聯(lián)邦所取得，只不過是通過聯(lián)邦的轉(zhuǎn)移支付由州和地方政府代為行使事責(zé)。

美國憲法明確規(guī)定了政府的各項(xiàng)職責(zé)權(quán)限，這就為明確美國上下級(jí)預(yù)算支出的范圍奠定了基礎(chǔ)，如州政府可以確定政府雇員的數(shù)量，決定雇員的工資和福利待遇等。但各州也明確規(guī)定經(jīng)常性預(yù)算不允許出現(xiàn)赤字，借款收入只能用于資本性預(yù)算支出。各州對(duì)地方政府的財(cái)政自主權(quán)也會(huì)進(jìn)行限制，地方政府可以征收的稅由州規(guī)定，雖然在稅率的選擇上有一定自由，但不能超過州規(guī)定的最高限度。地方也會(huì)出臺(tái)法規(guī)，對(duì)一些財(cái)政收支行為要求選民投票決定，如新的舉債。

與美國的三級(jí)政府相適應(yīng)，美國的預(yù)算管理體制也分為三級(jí)，且具有以下特征：第一是實(shí)行預(yù)算民主。在美國，州和地方政府的預(yù)算收入和預(yù)算支出必須通過選民決定，選民對(duì)預(yù)算績效具有考核評(píng)價(jià)權(quán)，并且要實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開。這里必須要將預(yù)算民主與預(yù)算分權(quán)區(qū)分開來，預(yù)算的集權(quán)與分權(quán)主要涉及中央與地方之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，而預(yù)算民主則是指各級(jí)預(yù)算在形成和實(shí)施過程中所選擇的機(jī)制。第二是實(shí)行分稅制。美國政府的層級(jí)劃分以及政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)是以完善的分稅制作為經(jīng)濟(jì)保障的，各級(jí)政府都有適用于自身的預(yù)算收入制度，既統(tǒng)一、又分權(quán)，既平等、又有先后，如果三級(jí)政府對(duì)同一稅源和同一納稅人都有征稅權(quán)，則聯(lián)邦優(yōu)先。一些稅種由中央和地方同時(shí)開征，采用稅率分享的辦法劃分收入，是美國分稅制的特點(diǎn)。第三是預(yù)算管理體系相對(duì)獨(dú)立。在憲法框架內(nèi)，聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)國防、外交與國際事務(wù)、經(jīng)濟(jì)的增長、社會(huì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等事務(wù)。聯(lián)邦政府并不依靠地方政府來貫徹和落實(shí)其政策要求，也不依靠地方政府行使權(quán)力，而是依靠聯(lián)邦政府自身的權(quán)力一貫到底。州政府主要負(fù)責(zé)收入再分配、提供基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)、促進(jìn)本州的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。地方政府主要負(fù)責(zé)與州政府關(guān)系較為密切的一些在本轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)。作為聯(lián)邦制國家，三級(jí)政府都有自身相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力和責(zé)任，與這種權(quán)力和責(zé)任結(jié)構(gòu)相匹配也形成了相應(yīng)的預(yù)算收支管理的權(quán)責(zé)體系。美國三級(jí)政府都有自身相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算管理體制，這是美國預(yù)算管理體制分權(quán)型的內(nèi)核。第四是預(yù)算收支分擔(dān)機(jī)制較為合理。取得哪些預(yù)算收入是以開支哪些預(yù)算支出為基礎(chǔ)的，支出的責(zé)任決定了收入的權(quán)力范圍，這就是通常所說的財(cái)權(quán)與事責(zé)相匹配。在美國，聯(lián)邦的收入略高于州及地方政府，但在支出方面，聯(lián)邦承擔(dān)了更多的公共支出。僅以2010年為例，聯(lián)邦收入占總收入的51.50%，而支出占到總支出的64.30%。這樣一種收支結(jié)構(gòu)的安排真就具有“責(zé)大權(quán)小”的特征。

與單一制國家不同，美國作為聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府和其他政府之間不存在上下級(jí)關(guān)系，聯(lián)邦政府與州政府是平行關(guān)系，州政府與地方政府之間是上下級(jí)關(guān)系。之所以這樣，是因?yàn)槊绹▏鴷r(shí)各殖民地是平等的，獨(dú)立后是合眾國，之后制定憲法，這是一種典型的“先有兒子后有老子”的發(fā)展歷程。建國初期，州權(quán)大于聯(lián)邦權(quán)力，之后權(quán)力天平逐漸偏向聯(lián)邦，聯(lián)邦的權(quán)力越來越大，但權(quán)力的基礎(chǔ)并沒有改變，聯(lián)邦和州政府并不是上下級(jí)關(guān)系。預(yù)算管理體制的變革也莫不如此，聯(lián)邦預(yù)算收支管理的權(quán)力在逐漸加大，但聯(lián)邦與州和地方政府在預(yù)算管理體制上仍然是各自相對(duì)獨(dú)立。由此可以得出兩點(diǎn)結(jié)論：一是美國的預(yù)算管理體制由相對(duì)比較分權(quán)的模式向有些集權(quán)的方向在調(diào)整，這正好與英法兩國的改革方向相反；二是由于這種預(yù)算管理體制的調(diào)整并沒有改變美國聯(lián)邦制的制度基礎(chǔ)，州和地方政府在預(yù)算管理上各自擁有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，所以其預(yù)算管理體制仍然具有分權(quán)型的特征。

德國在預(yù)算管理體制上同樣具有相對(duì)分權(quán)的特征，根本的原因在于德國也是一個(gè)聯(lián)邦制國家，但德國的聯(lián)邦制與美國還存一定的差異，使得其預(yù)算管理體制與美國也存在一定的差異。目前，德國擁有16個(gè)州。與美國類似，政府也分為聯(lián)邦、州和地方(市或縣)三級(jí),憲法明確規(guī)定了三級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事責(zé)。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)國防、外交、造幣和貨幣管理、海關(guān)和邊防、郵政電訊、鐵路和航空、高速公路和遠(yuǎn)程公路、社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)政策和國有企業(yè)的支出等等。州政府主要負(fù)責(zé)治安、中小學(xué)教育和高等教育、科學(xué)研究、州內(nèi)公路、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、護(hù)岸等。各個(gè)城鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)公共福利、文化設(shè)施、公共交通、能源的供給垃圾和污水處理、建設(shè)規(guī)劃等等。但德國的聯(lián)邦制也有兩個(gè)根本的特點(diǎn)：一是“參與聯(lián)邦制”(或“執(zhí)行聯(lián)邦制”)，也就是在德國的聯(lián)邦與州和地方的制度安排中，所表現(xiàn)出的特點(diǎn)是聯(lián)邦政府決策、州和地方政府執(zhí)行，盡管各州和地方政府享有立法的職權(quán)；二是“影響聯(lián)邦制”，也就是通過聯(lián)邦參議院，各州影響聯(lián)邦的決策、可以抵制架空各州法律的決策。各聯(lián)邦州政府依據(jù)《基本法》，通過聯(lián)邦參議院參與聯(lián)邦的立法和歐盟事務(wù)。不同于美國的聯(lián)邦與州各自執(zhí)行自己的法律，并通過自己的機(jī)關(guān)來實(shí)施，德國的聯(lián)邦制采取的是一種功能性的分離體制，聯(lián)邦享有立法權(quán)，而州行使大部分行政管理權(quán)。

與德國的這樣一種政體相適應(yīng)，其財(cái)政體制的一大特點(diǎn)就是共享稅比例較大，占整個(gè)稅收的3/4,其中聯(lián)邦稅收總額的69%、州政府的80%來自共享稅。聯(lián)邦與州及其地方政府都有明確的預(yù)算支出范圍，與上述聯(lián)邦、州和地方政府的具體職責(zé)分工相匹配，如聯(lián)邦的預(yù)算支出包括國防、外交、科研與發(fā)展、社會(huì)保障、國有企業(yè)的支出等等。根據(jù)德國的《基本法》，德國聯(lián)邦和州政府在預(yù)算上是獨(dú)立的，各自預(yù)算的計(jì)劃、實(shí)施和控制等都是自行管理的?！痘痉ā芬?guī)定聯(lián)邦與州的收支范圍，要求“聯(lián)邦與各邦在財(cái)務(wù)管理方面應(yīng)自給自足，互不依賴”，這就是所謂預(yù)算上的獨(dú)立性，意味著聯(lián)邦與州的收入各自分開，需要各自為履行其職責(zé)籌措預(yù)算資金。

不難看出，德國在國家體制上，聯(lián)邦與各州之間具有“行政上的連帶性”和“預(yù)算上的獨(dú)立性”并存的特征，很容易產(chǎn)生“中央請(qǐng)客、地方買單”的體制沖突。解決這一問題的途徑是德國在各州之間推行的“財(cái)政平衡(預(yù)算平衡)制度”。這一制度的關(guān)鍵就是聯(lián)邦政府依靠其“行政上的連帶性”，運(yùn)用各項(xiàng)財(cái)政平衡措施，使各州的預(yù)算收支保持均衡，能夠切實(shí)有效地履行各自的職能，也為各地區(qū)居民享有基本一致的生活水平提供保障。德國財(cái)政平衡的實(shí)施主要包括三個(gè)方面：一是“縱向平衡”，是指通過聯(lián)邦與州“共享稅”收入比例的調(diào)節(jié)，使得經(jīng)濟(jì)落后的州擁有更多的共享稅收入；二是“橫向平衡”，是指財(cái)政較富裕的州將資金直接劃撥給較窮的州，使各州的人均財(cái)力達(dá)到基本平衡；三是“補(bǔ)充撥款”，在上述基礎(chǔ)上聯(lián)邦進(jìn)一步向財(cái)政收入較低的州進(jìn)行額外撥款，以提高落后州的財(cái)政收入水平。這種財(cái)政平衡制度也形成了德國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，包括縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩大部分。德國在采用各種財(cái)政平衡措施后，各州之間的財(cái)政能力相差無幾，甚至貧困的州還出現(xiàn)反超富州的情況。為了解決這一問題，2001年新修訂的《財(cái)政均等法》建立了對(duì)各州政府的適當(dāng)激勵(lì)制度，就是當(dāng)州政府的人均稅收增幅大于全國平均人均增幅時(shí)，高出的部分可不進(jìn)入財(cái)政均衡過程。德國采取這樣一種改革措施后，使得財(cái)政平衡制度就能夠既考慮均貧富，又能夠防止“干好干壞都一樣”。更為重要的是，在德國“參與聯(lián)邦制”的大背景下，通過財(cái)政平衡制度能夠保證“聯(lián)邦決策、地方執(zhí)行”的體制真正落地。

從德國和美國的分權(quán)型預(yù)算管理體制可以得出一些共同的特征：一是兩國的分權(quán)型預(yù)算管理體制的形成背景是聯(lián)邦制國家，正是這種聯(lián)邦制使得預(yù)算分權(quán)有了政治和行政基礎(chǔ)。聯(lián)邦制國家是先有州才有國，正因如此才為國家體制的分權(quán)提供了客觀的歷史前提。聯(lián)邦制國家的預(yù)算管理體制形成于這一基礎(chǔ)，從而具有了分權(quán)特征。二是過分強(qiáng)調(diào)州的分權(quán)權(quán)力必然會(huì)帶來整個(gè)聯(lián)邦國家層面上協(xié)同的困難，這樣聯(lián)邦制國家在分權(quán)的基礎(chǔ)上必然會(huì)經(jīng)歷一個(gè)將州的部分權(quán)力向聯(lián)邦集中的過程。預(yù)算管理體制也是先以各州各自獨(dú)立的預(yù)算為基礎(chǔ)形成分權(quán)特征，然后逐漸由聯(lián)邦集中形成聯(lián)邦預(yù)算，表現(xiàn)出由分權(quán)向集權(quán)變化的趨勢(shì)，這一點(diǎn)與單一制國家由集權(quán)向分權(quán)變動(dòng)的趨勢(shì)正好相反。三是這種權(quán)力的相對(duì)分散也是建立在分稅制的基礎(chǔ)之上，聯(lián)邦與州和地方政府承擔(dān)各自的預(yù)算責(zé)任，自然也會(huì)有相應(yīng)的預(yù)算收入與之匹配，從而形成各自獨(dú)立的預(yù)算收支體系。四是由于預(yù)算相對(duì)分權(quán)，各州和地方政府之間預(yù)算收入必然會(huì)形成較大的差距，為了保證各州之間的預(yù)算收支的相對(duì)均衡，特別是要確保聯(lián)邦所確定的任何一個(gè)州和地方政府最低預(yù)算目標(biāo)的要求，聯(lián)邦政府會(huì)通過轉(zhuǎn)移支付或者財(cái)政平衡制度來均衡各州的預(yù)算收入。盡管如此，聯(lián)邦仍然要確保各州和地方預(yù)算收支權(quán)力的相對(duì)獨(dú)立性，維持預(yù)算收支的相對(duì)差距，以充分發(fā)揮州和地方自身的積極性。五是聯(lián)邦和州政府在預(yù)算上是獨(dú)立的，各自預(yù)算的計(jì)劃、實(shí)施和控制等都是自行管理的。聯(lián)邦政府一般不會(huì)對(duì)州的整個(gè)預(yù)算管理過程進(jìn)行規(guī)劃、協(xié)調(diào)、督促、監(jiān)督、評(píng)價(jià)。

(二)我國預(yù)算管理體制的歷史變遷與現(xiàn)行模式

我國預(yù)算管理體制經(jīng)歷了一個(gè)歷史的發(fā)展過程。一方面，由于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，要求預(yù)算管理體制相應(yīng)調(diào)整；另一方面，預(yù)算管理體制也要逐步適應(yīng)現(xiàn)代預(yù)算管理的要求。大體上說，我國預(yù)算管理體制改革經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段的發(fā)展變化。

1.中央集權(quán)的預(yù)算管理體制

新中國成立之后到改革開放前期，我國預(yù)算管理體制是中央高度集權(quán)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”模式。預(yù)算收入基本上都?xì)w中央所有，預(yù)算支出由中央統(tǒng)一安排。預(yù)算收支的安排不僅包括行政事業(yè)單位，也包括所有的國有企業(yè)。新中國成立初期，帝國主義國家對(duì)中國在政治上進(jìn)行威脅，經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行封鎖，國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)蘊(yùn)含危機(jī)。由于長期的戰(zhàn)爭(zhēng)，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭到嚴(yán)重破壞, 交通運(yùn)輸癱瘓, 內(nèi)外貿(mào)易滯塞，政府面對(duì)的是一個(gè)非常困難的局面，通貨膨脹、物資短缺，人民生活非常不易。再加上長期分散在各地的財(cái)政管理，使得財(cái)政預(yù)算工作管理上不統(tǒng)一、收支脫節(jié)[7]，根本無法滿足國家保障戰(zhàn)爭(zhēng)需要、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)、實(shí)現(xiàn)全國一盤棋的需要。因此，制定集中統(tǒng)一的預(yù)算制度，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)預(yù)算的集中管理在這一時(shí)期就成為必然。實(shí)際上，我國在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，要使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制能夠真正實(shí)現(xiàn)，就離不開國家預(yù)算的計(jì)劃管理體制，通過預(yù)算收支的中央集權(quán)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)才有了真正的實(shí)現(xiàn)手段和物質(zhì)基礎(chǔ)。統(tǒng)收統(tǒng)支的中央集權(quán)的預(yù)算管理體制支持了社會(huì)主義改造的完成和制度的建立；有效地保證了比較完整的國民經(jīng)濟(jì)體系特別是獨(dú)立工業(yè)體系的建立；推動(dòng)了各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

2.逐步分權(quán)的預(yù)算管理體制

隨著時(shí)間的推移，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的缺陷逐漸凸顯出來，大一統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管制模式既不能調(diào)動(dòng)地方與企業(yè)的積極性，又不能很好地使得資源得到充分有效的利用。改革開放初始,國民經(jīng)濟(jì)陷于困境，財(cái)政入不敷出，收支平衡難以實(shí)現(xiàn)。1979 年財(cái)政赤字高達(dá)135.41億元,為新中國成立以來最高。為了充分地調(diào)動(dòng)地方和企業(yè)的積極性，有效地運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置資源，就必須要對(duì)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行變革。1978—1992年，財(cái)政作為整個(gè)國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，以行政性分權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)了從“條條為主”到“塊塊為主”的放權(quán)并逐步退出過去的資金分配、資源配置領(lǐng)域，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的市場(chǎng)化，并探索財(cái)政職能公共化的轉(zhuǎn)變[8]。在中央與地方的財(cái)政關(guān)系上采取了“分灶吃飯”擴(kuò)大地方政府的經(jīng)濟(jì)資源支配能力的一系列放權(quán)政策[9]，從實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”到“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”，再到實(shí)行多種形式的地方財(cái)政包干的“財(cái)政大包干”辦法，實(shí)質(zhì)上都是一種財(cái)政承包制，這種承包制的核心就是要給予地方預(yù)算收入的權(quán)力，并承擔(dān)一些預(yù)算支付的責(zé)任。相應(yīng)各級(jí)地方政府成了一個(gè)預(yù)算編制的主體，取代了由中央代編預(yù)算的做法。

必須看到，“分灶吃飯”的分權(quán)體制并沒有使中央與地方在預(yù)算收支范圍的劃分上走出按行政隸屬關(guān)系劃分的改革思路，財(cái)權(quán)與事權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任沒有得到有效的匹配，預(yù)算收支結(jié)構(gòu)的匹配有時(shí)有利于中央，有時(shí)有利于地方，也存在財(cái)權(quán)與事權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任失配與錯(cuò)配的情況。正因如此，必須進(jìn)一步深化預(yù)算管理體制的改革。根據(jù)黨的十四大提出的改革目標(biāo)和總體要求，國家財(cái)政實(shí)施分稅制改革。分稅制改革是以財(cái)權(quán)與事權(quán)的界定為基礎(chǔ)來劃分中央與地方政府間的預(yù)算收支權(quán)責(zé)，并按稅種明確中央與地方政府間的預(yù)算收入范圍，同時(shí)輔之財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制在實(shí)踐運(yùn)行初期也存在一些問題，根本上就是預(yù)算收支權(quán)責(zé)的匹配問題。為此，對(duì)中央與地方預(yù)算收入的劃分和預(yù)算支出責(zé)任的界定又做了一些調(diào)整和變動(dòng)，并通過對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了改進(jìn)和強(qiáng)化實(shí)現(xiàn)全國基本公共服務(wù)的均等化。分稅制改革走到今天，從預(yù)算管理體制的角度來看，仍然存在的根本問題是中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任如何更加合理清晰的界定，并在此基礎(chǔ)上如何充分有效地實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支的合理匹配。

伴隨著分稅制的改革和《中華人民共和國預(yù)算法》(后文簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》)的頒布，中央與地方之間不僅在預(yù)算收支的權(quán)責(zé)關(guān)系上有了明確的規(guī)定，預(yù)算編制的方式也發(fā)生了變化，由中央代編地方預(yù)算改為地方自行編制預(yù)算，并報(bào)財(cái)政部匯總后形成國家預(yù)算，這也成為1994年以后地方政府開始探索預(yù)算編制改革的動(dòng)因。此外，傳統(tǒng)上“基數(shù)法”預(yù)算編制方法的根本弊端就是預(yù)算外資金規(guī)模不斷擴(kuò)大但分配情況并不清晰，放也要求各地開始嘗試預(yù)算編制方法的創(chuàng)新，其目的就是要將所有的預(yù)算收支項(xiàng)目都納入預(yù)算之中，既保證預(yù)算的完整性，又提高預(yù)算的透明度，有利于加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督和保證預(yù)算的最終實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)了走向現(xiàn)代預(yù)算國家所做出的努力。

在國家與國有企業(yè)的財(cái)政關(guān)系上，逐步以“利潤留成”“利改稅”“稅利分流”和企業(yè)“產(chǎn)權(quán)明晰”、股份制改造方式，確立了國有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的微觀主體地位。與此相應(yīng)，企業(yè)在預(yù)算上也逐漸成了一個(gè)自收自支、收支平衡、自負(fù)盈虧的獨(dú)立主體。但伴隨著改革的推進(jìn)，國家與企業(yè)的預(yù)算關(guān)系還需要進(jìn)一步清晰的界定，企業(yè)預(yù)算軟約束的問題更需要徹底解決，主要表現(xiàn)在企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)困難時(shí)需要國家政策補(bǔ)貼，而應(yīng)由政府和社會(huì)開支的成本費(fèi)用也被攤?cè)肫髽I(yè)之中。政企職責(zé)不清的問題仍然存在[10]。

3.權(quán)責(zé)匹配下的預(yù)算管理體制

黨的十八屆三中全會(huì)提出了國家治理的概念，而黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出，國家預(yù)算作為國家治理的重要實(shí)現(xiàn)方式和國家治理的構(gòu)成內(nèi)容之一，需要圍繞這一改革目標(biāo)對(duì)預(yù)算管理體制進(jìn)行必要的調(diào)整。黨的十八屆三中全會(huì)針對(duì)財(cái)政管理體制的進(jìn)一步改革提出，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。這種對(duì)財(cái)政管理體制改革的要求表明，只有以法的形式明確中央與地方、國家與企業(yè)等的事權(quán)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行稅制改革，并使負(fù)稅主體的稅負(fù)得以穩(wěn)定，才能為中央與地方、國家與企業(yè)預(yù)算收支權(quán)責(zé)的明確劃分提供前提。在建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的基礎(chǔ)上，取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。與此同時(shí)，要提高預(yù)算的透明度和預(yù)算績效，進(jìn)行預(yù)算績效評(píng)價(jià)，這意味著預(yù)算管理體制不僅僅只是解決中央與地方、國家與企業(yè)權(quán)責(zé)劃分的問題，更進(jìn)一步拓展到預(yù)算自身的管理效率問題。正因如此，黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度和規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，優(yōu)化各級(jí)政府之間事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，構(gòu)造權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方的財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度。完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度[11]。這又是從預(yù)算管理體制各預(yù)算主體的權(quán)責(zé)劃分和提高預(yù)算管理體系自身的效率角度所提出的更深入的改革要求。

從我國預(yù)算管理體制改革的路徑和方向來看，預(yù)算管理體制不再只是簡(jiǎn)單的解決中央與地方之間集權(quán)與分權(quán)的問題，而是要更清晰地界定中央與地方、國家與企業(yè)、政府與市場(chǎng)和社會(huì)各主體之間的事權(quán)邊界問題，只有事權(quán)劃分清楚才能各負(fù)其責(zé)，只有各負(fù)其責(zé)才能更好地匹配相應(yīng)的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等，在此基礎(chǔ)上才能協(xié)調(diào)各方行為，調(diào)動(dòng)各方積極性；要使預(yù)算管理體制的運(yùn)轉(zhuǎn)更為有效，還必須要對(duì)預(yù)算管理體系本身進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的法治化、規(guī)范化、透明化、效率化、績效化，而達(dá)成這一要求在預(yù)算管理體系內(nèi)部就是要建立預(yù)算管理的權(quán)責(zé)制衡體系。對(duì)預(yù)算管理體制的上述改革要求就是為了更好地滿足國家治理的需要。一方面，預(yù)算管理體制中的各相關(guān)主體在事權(quán)劃定清晰的基礎(chǔ)上，構(gòu)建預(yù)算權(quán)責(zé)匹配的管理體制本身就是國家治理的構(gòu)成內(nèi)容之一，也是實(shí)現(xiàn)國家治理的重要方式之一。另一方面，通過對(duì)預(yù)算管理體系本身的改革，目的就是要實(shí)現(xiàn)預(yù)算自身的良治，保證預(yù)算管理體制的合理結(jié)構(gòu)和有效運(yùn)轉(zhuǎn)，從而為預(yù)算的國家治理功能的發(fā)揮提供前提。

縱觀國內(nèi)外預(yù)算管理體制的變遷和改革的歷史，從形式上看或者是由單一制國家(我國也是單一制國家)的集權(quán)模式向分權(quán)方向調(diào)整，或者是由聯(lián)邦制國家的分權(quán)模式向集權(quán)方向調(diào)整，但在全球范圍內(nèi)預(yù)算管理體制的歷史演變中，實(shí)際上沒有一種完全集權(quán)或者分權(quán)的模式，過分集權(quán)就得向分權(quán)方向改變，過分分權(quán)也得向集權(quán)的方向改變，最終就是要實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的有效結(jié)合。預(yù)算管理體制所要解決的根本問題就是要明確劃定各預(yù)算責(zé)任主體的事權(quán)，本著“干什么就管什么、管什么就給予什么權(quán)力”的原則，劃定各預(yù)算主體的預(yù)算收支權(quán)責(zé)，在預(yù)算收支上實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配。由于地區(qū)之間進(jìn)一步擴(kuò)展到行業(yè)和人群之間會(huì)存在差異，為了保證國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，預(yù)算管理體制必然要強(qiáng)化中央或者國家在這一方面的預(yù)算協(xié)調(diào)功能，保證社會(huì)公平必然會(huì)成為預(yù)算管理體制所不可回避的問題，在這一方面無論集權(quán)模式還是分權(quán)模式都具備同樣的特征。由于任何一個(gè)國家都存在政府與國有企業(yè)的關(guān)系問題，與不同的預(yù)算管理體制模式相匹配，政府與國有企業(yè)的預(yù)算關(guān)系也不盡相同。在高度集權(quán)的模式下，國有企業(yè)會(huì)成為政府的附屬物，國有企業(yè)預(yù)算必然納入政府的預(yù)算之中。在高度分權(quán)的模式下，企業(yè)按照市場(chǎng)法則運(yùn)行，獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，形成自身的硬的預(yù)算約束。

實(shí)際上，預(yù)算管理體制并不是完全的集權(quán)型或者分權(quán)型。在現(xiàn)實(shí)中，政府與國有企業(yè)的預(yù)算關(guān)系并不清晰，政府補(bǔ)貼企業(yè)與國有企業(yè)承擔(dān)政府成本成為一種現(xiàn)實(shí)現(xiàn)象，從而導(dǎo)致政府和企業(yè)的預(yù)算剛性被弱化。此外，任何一個(gè)國家也存在政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系問題，如何劃定它們之間的事權(quán)邊界值得重視。凡是能由市場(chǎng)和社會(huì)解決的問題就不應(yīng)該由政府來進(jìn)行，而因市場(chǎng)和社會(huì)失靈所形成的問題就必須要由政府來彌補(bǔ)，以此為基礎(chǔ)可確定各自的預(yù)算收支的權(quán)責(zé)范圍。預(yù)算管理從產(chǎn)生開始就無不與國家治理密切相關(guān)，現(xiàn)代國家是以國家預(yù)算為基礎(chǔ)逐步形成的，所以稱之為預(yù)算國家，預(yù)算國家必須要有國家預(yù)算，而國家預(yù)算是法，作為法的國家預(yù)算必須要法定預(yù)算。從這個(gè)視角出發(fā)，國家預(yù)算一方面是現(xiàn)代國家治理的重要構(gòu)成內(nèi)容，另一方面也是國家治理的重要實(shí)現(xiàn)形式。正因如此，必須要通過預(yù)算法治以實(shí)現(xiàn)預(yù)算良治。

二、預(yù)算管理體制：本質(zhì)特征

從歷史回顧中可以看出，預(yù)算管理體制涉及各預(yù)算主體的預(yù)算關(guān)系，而這種關(guān)系的本質(zhì)與預(yù)算收支的權(quán)力大小密切相關(guān)，而這種權(quán)力大小在不同預(yù)算主體之間的配置關(guān)系形成了不同的預(yù)算管理體制模式。如果預(yù)算收支的權(quán)力主要集中于中央政府，就是集權(quán)型模式；如果預(yù)算收支的權(quán)力主要分散在除中央政府以外的其他各主體上，就形成了分權(quán)型模式。無論集權(quán)模式還是分權(quán)模式，從形式上看主要涉及預(yù)算收支權(quán)力的集中和分散。但從實(shí)質(zhì)上看，預(yù)算收支不僅涉及權(quán)力，也涉及責(zé)任，如果集權(quán)的模式只是集中預(yù)算收支的權(quán)力，而不承擔(dān)相應(yīng)的預(yù)算收支責(zé)任，這種模式也是難以運(yùn)行下去的；如果分權(quán)的模式只是分散預(yù)算收支的權(quán)力，而各享有權(quán)力的主體卻不承擔(dān)預(yù)算收支責(zé)任，這種模式恐怕根本就不能存在。從這個(gè)意義上講，預(yù)算管理體制的本質(zhì)是預(yù)算收支權(quán)力和責(zé)任的匹配問題，而不是單純的集權(quán)和分權(quán)的問題。至于各個(gè)預(yù)算主體究竟應(yīng)該享有哪些權(quán)力，承擔(dān)哪些責(zé)任，從根本上取決于各自在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的角色定位，以及以這種角色定位為基礎(chǔ)所應(yīng)該發(fā)揮的功能作用，也就是俗稱的事權(quán)。事權(quán)的另一面就是事責(zé)，要干哪些具體的事，就是責(zé)任，為了干這些事必須要享有相應(yīng)的權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)事責(zé)與事權(quán)的合理匹配。在預(yù)算管理體制中，表面上看各預(yù)算主體僅僅為了預(yù)算收支形成各自的權(quán)力和責(zé)任，而實(shí)質(zhì)上任何預(yù)算收支都是為了完成各預(yù)算主體所要做的事而發(fā)生的，事權(quán)和事責(zé)才是預(yù)算收支形成的基礎(chǔ)，而預(yù)算收支則是事責(zé)和事權(quán)的表現(xiàn)形式和集中反映。也就是說，各預(yù)算責(zé)任主體只有通過事權(quán)和事責(zé)的確定才能進(jìn)一步劃定預(yù)算收支權(quán)力和責(zé)任，而只有通過預(yù)算收支權(quán)力和責(zé)任的劃定才能保證各預(yù)算主體事權(quán)的行使和事責(zé)的履行。歸結(jié)起來，無論是作為預(yù)算基礎(chǔ)的事還是作為預(yù)算自身內(nèi)容的收支都涉及權(quán)力和責(zé)任的匹配問題，這就是預(yù)算管理體制的本質(zhì)內(nèi)容或者特征。

從一般意義上說，任何組織要協(xié)調(diào)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)必須要形成組織體制，組織體制是保證組織協(xié)調(diào)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)制。組織的本質(zhì)就是為了協(xié)同動(dòng)作，僅有一個(gè)人的地方是不需要組織的，只要存在兩個(gè)及兩個(gè)以上人的地方，為了協(xié)同動(dòng)作就必須要形成組織，通過組織來協(xié)同所有參與者的動(dòng)作，以求實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。為了協(xié)同組織內(nèi)所有人員的動(dòng)作，就必須要形成有效的組織體制，縱觀人類組織發(fā)展的歷史，遍覽全世界現(xiàn)存的所有宏觀和微觀組織，為了保證組織的協(xié)調(diào)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，大體可以形成三種結(jié)構(gòu)，以及與這三種結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的運(yùn)行體制和運(yùn)行機(jī)制。

第一種是縱向的科層結(jié)構(gòu)，通過縱向的科層結(jié)構(gòu)組織設(shè)計(jì)來保證組織的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)是最原始最基礎(chǔ)的一種組織結(jié)構(gòu)形式?？茖又剖墙⒃隈R克斯·韋伯的組織社會(huì)學(xué)的基礎(chǔ)上的，是一種權(quán)力依職能和職位進(jìn)行分工和分層，以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式，它是一種組織結(jié)構(gòu)，又是一種管理方式。所謂縱向的科層結(jié)構(gòu)正是從這種組織結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)而形成的，縱向科層結(jié)構(gòu)組織的權(quán)力集中于頂層，是權(quán)力的源泉所在，每一個(gè)下屬層次并不擁有權(quán)力，其任務(wù)就是要對(duì)頂層聽從命令、服從指揮。其特征包括：(1)按照組織統(tǒng)一的目標(biāo)，從上到下、層層分解責(zé)任和權(quán)力，形成層級(jí)結(jié)構(gòu)。(2)權(quán)力中心在科層結(jié)構(gòu)的頂部，也就是組織的上部，且只有一個(gè)權(quán)力中心。(3)組織驅(qū)動(dòng)和連接的基本方式是權(quán)力。從運(yùn)行方式看，表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是縱向上層對(duì)下層逐層發(fā)布命令和進(jìn)行指揮，二是縱向下層對(duì)上層逐層執(zhí)行命令和接收指揮。(4)由于科層結(jié)構(gòu)的可延展性，可以構(gòu)建大規(guī)模的組織?？v向的科層結(jié)構(gòu)的最大優(yōu)勢(shì)在于廣泛、深入的動(dòng)員能力和聚集力量辦大事。(5)權(quán)力控制，也稱之為“硬控制”，主要通過縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)來控制組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，其基本的規(guī)則是下層服從上層，最終都要服從頂層。這種控制在不少情形下是有效的，但由于都聽從于最高權(quán)力，各個(gè)層級(jí)都必須處于服從的狀態(tài)，所以體制比較僵硬，適應(yīng)性比較差，成敗最終取決最頂層，“成也蕭何，敗也蕭何”，一旦失誤都是系統(tǒng)性的，要控制一個(gè)小小事情往往要?jiǎng)訂T巨大的力量，組織成本必然很高。(6)權(quán)責(zé)難以對(duì)稱，權(quán)力都在頂層，但客觀上責(zé)任并不都在頂層，各個(gè)層級(jí)都負(fù)有絕對(duì)執(zhí)行的責(zé)任，正由于這樣就產(chǎn)生了科層結(jié)構(gòu)下的不對(duì)稱性激勵(lì)，組織中的人們?yōu)榱瞬粩嗟貢x升層級(jí)而進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，甚至不擇手段，最終可以獲得巨大的權(quán)力激勵(lì)。

在縱向科層結(jié)構(gòu)下，要實(shí)現(xiàn)組織的協(xié)同動(dòng)作，采取的是集權(quán)體制，集權(quán)體制的核心就是組織的權(quán)力集中在組織的最高層，由組織的最高層確定組織的運(yùn)行目標(biāo)，并將這一目標(biāo)以責(zé)任的形式分解落實(shí)到組織的每一個(gè)層級(jí)，并按照下層服從上層，最終都要服從最高層的規(guī)則，確保組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正是因?yàn)榻M織的每個(gè)層級(jí)的行為都統(tǒng)一到了組織最高層的命令和指揮上，組織的協(xié)同也就可以實(shí)現(xiàn)。所以，強(qiáng)調(diào)縱向科層結(jié)構(gòu)的組織必然采取集權(quán)體制，也只有通過集權(quán)體制才能使得縱向科層結(jié)構(gòu)的這種安排得以實(shí)現(xiàn)，兩者須臾不可分離，縱向的科層結(jié)構(gòu)是組織的形式，而集權(quán)體制是組織的內(nèi)容，通過形式與內(nèi)容的結(jié)合就構(gòu)造了集權(quán)型的科層組織體系。

在縱向科層結(jié)構(gòu)下，為了使權(quán)力的最高層的指揮和命令得以實(shí)現(xiàn)，必須要保證各下屬層級(jí)能夠聽從指揮、服從命令，采取什么樣的機(jī)制才能最終實(shí)現(xiàn)這一要求就顯得十分重要。在縱向的科層結(jié)構(gòu)中自身便會(huì)形成一種內(nèi)在的激勵(lì)機(jī)制，如上所述，叫作“不對(duì)稱性激勵(lì)”，這一機(jī)制的內(nèi)核就是權(quán)力集中而責(zé)任分層，每一個(gè)下屬層級(jí)都渴望晉升到上一個(gè)層級(jí)以求獲取更大的不對(duì)稱性激勵(lì)的好處，不對(duì)稱性激勵(lì)只是一種正向激勵(lì)。在縱向的科層組織結(jié)構(gòu)下，最高權(quán)力主體只有一個(gè)，這意味著一旦有人得到了這一權(quán)利，其他的人就不可能得到這一權(quán)力。另外，在沿著科層結(jié)構(gòu)進(jìn)行晉升攀升的過程中，越往上升，實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)越小，競(jìng)爭(zhēng)的壓力越大，出現(xiàn)“爾虞我詐”的可能性增加，由于晉升不能實(shí)現(xiàn)也會(huì)導(dǎo)致人們沮喪和失望，這些負(fù)面的情節(jié)都會(huì)影響組織的執(zhí)行力，可能出現(xiàn)少作為、不作為甚至反向作為的行為取向。為了防止科層結(jié)構(gòu)下人們負(fù)面行為的產(chǎn)生，也必須要建立一種防控機(jī)制，這種機(jī)制就是監(jiān)督，每一個(gè)上層都需要下層來聽從指揮、執(zhí)行命令，而每一個(gè)下層有可能適得其反，解決問題的唯一辦法就是上層監(jiān)督下層。所以，在縱向的科層結(jié)構(gòu)下采取集權(quán)的組織體制必然要通過監(jiān)督的機(jī)制才能使這一組織體制能夠有效地得以運(yùn)轉(zhuǎn)。

嚴(yán)格意義上講，從單一制國家的預(yù)算管理體制的發(fā)展歷程上看，早期的集權(quán)管理模式是應(yīng)該符合上述特征的，預(yù)算的收支權(quán)力都集中在中央，而預(yù)算的執(zhí)行則分散在各預(yù)算執(zhí)行主體方面，各預(yù)算執(zhí)行主體要想得到更多的預(yù)算，就必須服從中央層的權(quán)力安排，中央層為了保證預(yù)算收支能夠全面實(shí)施，必然要對(duì)其他各層級(jí)的預(yù)算執(zhí)行主體進(jìn)行監(jiān)督。更為重要的是，中央以外的其他預(yù)算主體都有屬于自身范圍內(nèi)的事務(wù)，并不涉及全國，在這種條件下它們必然要行使事權(quán)，但并不擁有預(yù)算收支的權(quán)力，這種事權(quán)如果由中央而不是其他預(yù)算主體來行權(quán)，一方面本身不屬于全國性的事務(wù)，無需要中央層面來行使權(quán)力；另一方面，中央層面行使權(quán)力也很難做到因地制宜，滿足其他預(yù)算主體所進(jìn)行事務(wù)的要求，更不能調(diào)動(dòng)這些預(yù)算主體的積極性。所以從根本上說，集權(quán)模式所帶來的根本問題是，事權(quán)沒有很好地與預(yù)算收支的權(quán)力進(jìn)行匹配。

第二種是橫向的水平結(jié)構(gòu)。為了解決單一的縱向的科層結(jié)構(gòu)所帶來的體制僵硬、適應(yīng)性較差、靈活性差、組織成本高、難以實(shí)現(xiàn)決策制衡、各下層的積極性調(diào)動(dòng)不夠等等缺陷，任何組織都有必要通過在組織的各個(gè)層級(jí)上進(jìn)行分權(quán)；同時(shí)，伴隨著組織環(huán)境的復(fù)雜化、多變化，組織規(guī)模的不斷擴(kuò)大，組織運(yùn)行內(nèi)容的不斷增加和組織內(nèi)部各主體、各業(yè)務(wù)之間的協(xié)調(diào)協(xié)作難度的提升，也要求組織在各個(gè)層級(jí)進(jìn)行分權(quán)。分權(quán)的結(jié)果必然在組織內(nèi)部形成橫向的水平結(jié)構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)是分權(quán)的結(jié)果，意味著在縱向的組織結(jié)構(gòu)下集中在最頂層的權(quán)力開始在組織中的各個(gè)層級(jí)進(jìn)行分配，每一個(gè)層級(jí)都有自身相應(yīng)的權(quán)力，他們可以運(yùn)用這種權(quán)力開展組織的活動(dòng)，而不會(huì)受到來自上層的指揮和命令，即具有自決權(quán)，這就打破了縱向的科層結(jié)構(gòu)下權(quán)力只是來源于最頂層的這樣一種單一權(quán)力構(gòu)造，在每一個(gè)層級(jí)都擁有權(quán)力的條件下，權(quán)力的配置就不再僅僅是縱向的，而是有了橫向的，權(quán)力的配置也不再僅僅只是科層的，而是有了水平的。所謂橫向的就意味著權(quán)力可以在各個(gè)層級(jí)都存在，權(quán)力也源于各個(gè)層級(jí)，所謂水平的就是每一層所獲得的權(quán)力都擁有相對(duì)的獨(dú)立性和自主性，從而在權(quán)力的使用上也具有平等性。在聯(lián)邦制下，聯(lián)邦和州都擁有自身獨(dú)立的權(quán)力，權(quán)力分別源自聯(lián)邦和州，這就是一種橫向的權(quán)力特征；同時(shí)，聯(lián)邦和州的權(quán)力是各自相對(duì)獨(dú)立、自主、平等運(yùn)行的，并不直接受到聯(lián)邦的干涉，這就是一種水平的權(quán)力特征。

在橫向水平結(jié)構(gòu)下，一方面要在組織的各個(gè)層級(jí)進(jìn)行分權(quán)，各個(gè)層級(jí)都有相對(duì)獨(dú)立、自主平等的權(quán)力，每一層級(jí)行使這種權(quán)力是不能隨意地受到上一層級(jí)的干擾的。另一方面，在分權(quán)的基礎(chǔ)上還要保證組織能夠協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)組織的協(xié)同動(dòng)作。做到這一點(diǎn)就必須在每一個(gè)橫向的水平結(jié)構(gòu)上采用分權(quán)制衡的機(jī)制，這意味著每一個(gè)上一層級(jí)不能干預(yù)下一層級(jí)應(yīng)該享有的自主權(quán)力，同時(shí)還必須保證每一個(gè)層級(jí)在行使自身的權(quán)力時(shí)不能濫用權(quán)力，也不能在權(quán)力的使用中使得整個(gè)組織的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)被破壞。在橫向的水平結(jié)構(gòu)下，組織呈現(xiàn)出分權(quán)的體制特征，要保證分權(quán)的體制下還能夠?qū)崿F(xiàn)組織的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須采用制衡的機(jī)制。實(shí)際上，組織中每一個(gè)層級(jí)的分權(quán)制衡是組織分權(quán)的前提條件，也是集權(quán)的組織體制發(fā)揮作用的前提。就前者而言，在每一個(gè)層級(jí)獲得權(quán)力后，既不能干預(yù)其權(quán)力，又要保證其權(quán)力的運(yùn)用符合組織的目標(biāo)，且不得濫用權(quán)力，唯其制衡才能實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，橫向的水平結(jié)構(gòu)就是在同一個(gè)層級(jí)上，將整個(gè)權(quán)力按職能分工進(jìn)行分拆，只有各分工的權(quán)力主體達(dá)成一致時(shí)，整個(gè)權(quán)力才能得以行使和實(shí)現(xiàn)；就后者而言，任何組織都會(huì)存在縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)，為了保證最高權(quán)力能夠運(yùn)用和實(shí)現(xiàn)，就必須要采用監(jiān)督的機(jī)制，但最高權(quán)力者由誰來監(jiān)督的問題不可能依靠監(jiān)督機(jī)制本身來解決，而是要通過最高權(quán)力層級(jí)的分權(quán)制衡才能實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，每一個(gè)層級(jí)形成了相互制衡的機(jī)制后可以大大減少單純的監(jiān)督機(jī)制所帶來的成本。強(qiáng)調(diào)橫向水平結(jié)構(gòu)的組織必然采取分權(quán)的體制，也只有通過分權(quán)的體制才能使得橫向水平結(jié)構(gòu)的這種安排得以實(shí)現(xiàn)，兩者完全不可分離，橫向的水平結(jié)構(gòu)是組織的形式，而分權(quán)體制是組織的內(nèi)容，通過形式與內(nèi)容的結(jié)合構(gòu)造了橫向水平組織體系。

在分權(quán)的組織體制中，通過制衡機(jī)制，既要保證各橫向?qū)蛹?jí)能夠獨(dú)立、自主地使用權(quán)力，又要實(shí)現(xiàn)所有層級(jí)的協(xié)同動(dòng)作，制衡的內(nèi)核就至少需要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是權(quán)力與責(zé)任的相互制約。在分權(quán)的橫向水平結(jié)構(gòu)中，每一個(gè)橫向?qū)蛹?jí)都必須要享有相應(yīng)的權(quán)力，但更重要的是必須要承擔(dān)與權(quán)力相適應(yīng)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)稱。每一個(gè)橫向?qū)蛹?jí)能夠獨(dú)立、自主地運(yùn)用權(quán)力的前提是各自都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，正是通過權(quán)力的這種分解形成分權(quán)體系，進(jìn)而又通過責(zé)任與權(quán)力的匹配形成權(quán)責(zé)協(xié)同體系，只有這樣才能形成整個(gè)組織在各個(gè)層級(jí)上權(quán)力與責(zé)任的一種均衡協(xié)同結(jié)構(gòu)。從本質(zhì)上說，組織就是一種權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，在分權(quán)的條件下還能夠?qū)崿F(xiàn)組織的有效協(xié)同，就是要構(gòu)建組織的這種均衡協(xié)同的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。只要組織中的各個(gè)層級(jí)以至各個(gè)主體的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)是均衡協(xié)同的，那么組織就能夠處于協(xié)同動(dòng)作的狀態(tài)。在這里，組織的協(xié)同是以責(zé)任目標(biāo)分解的形式得以實(shí)現(xiàn)，而責(zé)任目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又是以相稱的權(quán)力使用為保證的。二是在同一個(gè)橫向水平上，要按照職能分工將權(quán)力進(jìn)行分拆，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)力之間的相互制約。在預(yù)算管理中，管錢的人和管事的人必須分離，管物的人和管錢的人也必須分離，如此等等都是為了實(shí)現(xiàn)同一個(gè)橫向水平上權(quán)力的相互牽制，其目的就是為了防止濫用權(quán)力，而這是實(shí)現(xiàn)組織協(xié)同的基礎(chǔ)。

嚴(yán)格地說，在聯(lián)邦制國家的預(yù)算管理體制演進(jìn)中，早期預(yù)算管理分權(quán)模式只是強(qiáng)調(diào)了分權(quán)，但權(quán)責(zé)并不匹配，而逐漸成熟的預(yù)算管理的分權(quán)模式也是比較符合上述特征的。首先，必須明確預(yù)算分權(quán)不是把所有的預(yù)算權(quán)力都下放到最基層，而是在不同橫向水平的預(yù)算層級(jí)上都會(huì)有相應(yīng)的分權(quán)，包括最高權(quán)力層級(jí)也有自身的預(yù)算權(quán)力；其次，不同橫向水平的預(yù)算層級(jí)不僅享有預(yù)算分權(quán)，而且必須要承擔(dān)預(yù)算收支責(zé)任，從這一點(diǎn)出發(fā)，每一個(gè)層級(jí)的預(yù)算主體不僅是預(yù)算權(quán)力的享有者，也是預(yù)算責(zé)任的承擔(dān)著，他們既是預(yù)算的決策者，也是預(yù)算的執(zhí)行者；再次，預(yù)算分權(quán)是與每個(gè)層級(jí)預(yù)算主體的事權(quán)相對(duì)應(yīng)的，中央層面的預(yù)算分權(quán)是以承擔(dān)全國事權(quán)為基礎(chǔ)的，地方層面的預(yù)算分權(quán)則是以承擔(dān)地方或者區(qū)域的事權(quán)為基礎(chǔ)的。這里的事權(quán)也可以說是一種事責(zé)，中央和地方各級(jí)政府擁有不同的事權(quán)，承擔(dān)不同的事責(zé)，為了履行事權(quán)、承擔(dān)事責(zé)，就必須要配以相應(yīng)的預(yù)算收支權(quán)力。所以，分權(quán)模式不是一味地放權(quán)，而是要實(shí)現(xiàn)事權(quán)或者事責(zé)與預(yù)算收支權(quán)力的有效匹配。

一般意義上說，世界上任何組織都沒有純粹的集權(quán)，也沒有純粹的分權(quán)。集權(quán)者不可能事無巨細(xì)、面面俱到，也不可能完全及時(shí)地應(yīng)對(duì)環(huán)境的變化；分權(quán)者不可能完全考慮到全局的均衡協(xié)同性，也就是全局觀，也不可能具有長久的戰(zhàn)略性，也就是戰(zhàn)略眼光。正是這種客觀存在，世界上任何組織都應(yīng)該是一種集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合的構(gòu)造。有的組織可能偏集權(quán)一點(diǎn)，但不可能沒有必要的分權(quán)；有的組織可能偏分權(quán)一點(diǎn)，但不可能沒有必要的集權(quán)。因此，世界上任何組織的集權(quán)與分權(quán)體制特征可以用圖1進(jìn)行描述。

可以看出，世界上任何一種組織都是集權(quán)和分權(quán)的結(jié)合體，圖中集權(quán)與分權(quán)的程度意味著每個(gè)組織都可以根據(jù)自身的需要在集權(quán)與分權(quán)之間找到一種結(jié)構(gòu)特征，有關(guān)集權(quán)與分權(quán)的程度的軸線是可以上下移動(dòng)(旋轉(zhuǎn))的。就預(yù)算管理體制而言，單一制國家集權(quán)與分權(quán)的程度相對(duì)偏向于集權(quán)方向，而聯(lián)邦制國家集權(quán)與分權(quán)的程度相對(duì)偏向于分權(quán)方向。

盡管如此，無論是相對(duì)集權(quán)的模式還是相對(duì)分權(quán)的模式，都要求在組織的每個(gè)橫向?qū)蛹?jí)上實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的匹配。這意味著，當(dāng)預(yù)算管理體制是相對(duì)集權(quán)時(shí)，中央的權(quán)力比較大，而地方的權(quán)力比較小，相應(yīng)中央承擔(dān)的責(zé)任比較多，地方承擔(dān)的責(zé)任比較少；當(dāng)預(yù)算管理體制是相對(duì)分權(quán)時(shí)，中央的權(quán)力比較小，而地方的權(quán)力比較大，相應(yīng)中央承擔(dān)的責(zé)任比較少，地方承擔(dān)的責(zé)任比較多。也就是說，始終要保持各預(yù)算權(quán)力主體的權(quán)責(zé)相匹配。這一原理可以由圖2來描述。

可以看出，組織的本質(zhì)是一種權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，而這種權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)就是要實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的匹配，不僅內(nèi)容是對(duì)應(yīng)的，而且程度是相當(dāng)?shù)?。正是基于這一原理，有關(guān)權(quán)力與責(zé)任匹配的軸線是不可以上下移動(dòng)(旋轉(zhuǎn))的，應(yīng)該處在45°角的位置。這無非說明，權(quán)力與責(zé)任之間只有高度匹配，組織權(quán)責(zé)體系的構(gòu)建才是有效的。

在上述有關(guān)單一制國家和聯(lián)邦制國家預(yù)算管理體制的回顧中也能夠看到這一點(diǎn)，在兩種體制下，中央和地方預(yù)算收支權(quán)力的劃分無論是向集權(quán)的方向轉(zhuǎn)變還是向分權(quán)的方向轉(zhuǎn)變，最終所要解決的根本問題就是，中央層面的事權(quán)或者事責(zé)必須與相應(yīng)的預(yù)算收支權(quán)力匹配，地方層面的事權(quán)或者事責(zé)也必須與相應(yīng)的預(yù)算收支權(quán)力對(duì)稱。如果中央層面只是享有權(quán)力而不承擔(dān)責(zé)任，地方層面只是承擔(dān)責(zé)任而不享有權(quán)力，或者相反，這樣的預(yù)算管理體制都不可能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。要發(fā)揮預(yù)算管理體制助推國家治理能力提升的功能，本質(zhì)上就必須要解決兩個(gè)層面的問題：一是要?jiǎng)澢逯醒肱c地方的事權(quán)或者事責(zé)，當(dāng)然還包括政府與市場(chǎng)、社會(huì)、企業(yè)等的事權(quán)或者事責(zé)；二是在劃清事權(quán)或者事責(zé)的基礎(chǔ)上，再配置以相應(yīng)的預(yù)算權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等。如果只是站在預(yù)算管理體制的視角進(jìn)行描述，就是要在中央和地方合理劃分預(yù)算收支的權(quán)力，在此基礎(chǔ)上確定相應(yīng)的預(yù)算收支的責(zé)任。由此可見，預(yù)算管理體制變革的核心問題不是單純的集權(quán)和分權(quán)的問題，而是首先要清晰并劃分事權(quán)，在此基礎(chǔ)上再實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支權(quán)力與責(zé)任的有效匹配。

三、預(yù)算管理體制：變革路徑

現(xiàn)代國家是預(yù)算國家，現(xiàn)代國家治理離不開預(yù)算管理，預(yù)算管理是國家治理的組成內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)國家治理的重要手段，要發(fā)揮預(yù)算管理在國家治理中的作用，就必須要完善預(yù)算管理體制，這一體制必須在《預(yù)算法》中得以明確。正如上文所述，預(yù)算管理體制的根本問題不是簡(jiǎn)單的集權(quán)和分權(quán)的問題，而是要清晰和劃分各預(yù)算管理主體的事權(quán)，以此為基礎(chǔ)重新構(gòu)造各預(yù)算管理主體的預(yù)算收支權(quán)力和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的有效匹配。在國家預(yù)算管理體系中，涉及事權(quán)劃分的各相關(guān)預(yù)算管理主體主要是中央政府與地方政府、地方政府與地方政府、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與個(gè)人等等。以這些預(yù)算管理主體之間的事權(quán)劃分為基礎(chǔ)形成各自的預(yù)算收支權(quán)力和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)各自的權(quán)責(zé)匹配，從而重構(gòu)預(yù)算管理體制。這一體制的重構(gòu)涉及以下方面。

第一，中央政府與地方政府的事權(quán)劃分和預(yù)算收支權(quán)責(zé)。從公共管理學(xué)理論可以得知，政府承擔(dān)公共受托責(zé)任，為整個(gè)社會(huì)提供公共產(chǎn)品并維持公共秩序，無論中央政府和地方政府的事權(quán)都無不以這一理論為基礎(chǔ)。在中央政府和地方政府提供公共產(chǎn)品和維持公共秩序的事權(quán)劃分上，基本的原則是，凡涉及整個(gè)國家所需要的公共產(chǎn)品和維系整個(gè)國家和全社會(huì)有序協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)的公共秩序都需要由中央政府來履行其公共受托責(zé)任，其事權(quán)由中央政府享有，其事責(zé)由中央政府承擔(dān)；而僅僅只是涉及地方或者某一區(qū)域所需要的特定公共產(chǎn)品和只是維系地方或者某一區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)的公共秩序主要由地方政府來履行其公共受托責(zé)任，其事權(quán)由地方政府享有，其事責(zé)由地方政府承擔(dān)。例如，全國性的交通設(shè)施由中央政府建設(shè)，而特定地方和區(qū)域?qū)Ｓ玫慕煌ㄔO(shè)施則由地方政府建設(shè)；全國所有公民的基本義務(wù)教育的事權(quán)在中央政府，而特定地區(qū)或區(qū)域在此基礎(chǔ)上增加的更高層次或者更多教育的事權(quán)在地方政府；全國性的基本社會(huì)保障的事權(quán)在中央政府，而特定地區(qū)或區(qū)域在此基礎(chǔ)上增加的更多的保障事權(quán)在地方政府；全國統(tǒng)一市場(chǎng)的一體化控制與管理的事權(quán)在中央政府，而地方和區(qū)域市場(chǎng)特殊性要求下的控制和管理事權(quán)在地方政府；國家安全的事權(quán)在中央政府，而地區(qū)或區(qū)域穩(wěn)定的事權(quán)則主要在地方政府；如此等等不再一一列舉。

政府除了提供公共產(chǎn)品外，也要提供短缺品，一定時(shí)期、一定條件下的短缺品具有公共產(chǎn)品的屬性，由政府提供，通常采取政府投資的方式予以緩解。如果短缺品是全國性的，事權(quán)在中央政府；如果短缺品是地區(qū)或區(qū)域性的，事權(quán)在地方政府。在改革開放初期，我國的電力極其短缺，中央政府和地方政府都想解決這一問題，盡管如此，仍然要區(qū)分全國性和地方性的事權(quán)。各種公共突發(fā)事件和自然災(zāi)害突發(fā)事件有的涉及全國，有的涉及地方或者區(qū)域，凡是涉及全國的，事權(quán)在中央政府；而僅僅只是涉及地方或者區(qū)域的，一般情況下事權(quán)在地方政府，但是當(dāng)這種突發(fā)事件有可能波及其他地區(qū)，或者地方和區(qū)域難以承受事責(zé)，這時(shí)通常需要中央政府統(tǒng)籌，相應(yīng)的有關(guān)事權(quán)就可能轉(zhuǎn)移到中央政府。美國的奧爾良曾發(fā)生過海嘯，但重建新奧爾良就不僅僅是新奧爾良政府的事情；汶川發(fā)生大地震，地震只是在四川，但必然影響到許多相關(guān)的地區(qū)，這也是四川政府難以獨(dú)立承擔(dān)之災(zāi)，需要中央政府統(tǒng)籌。由地區(qū)差所導(dǎo)致的不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)事項(xiàng)，由于它本身已經(jīng)是跨地區(qū)或區(qū)域的，唯有中央政府才有能力和資格來進(jìn)行這種協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)權(quán)在中央政府，但事責(zé)是由中央政府和地方政府共同負(fù)責(zé)。事實(shí)上，在前文的歷史回顧中可以看到，無論在單一制國家還是聯(lián)邦制國家，中央政府都會(huì)擔(dān)負(fù)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)重任，以保證各地區(qū)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。中央政府和地方政府必須根據(jù)上述事權(quán)的劃分承擔(dān)相應(yīng)的事責(zé)，以此為基礎(chǔ)劃定中央和地方預(yù)算收支的權(quán)力和責(zé)任。

第二，政府與社會(huì)的事權(quán)劃分和預(yù)算收支權(quán)責(zé)。政府與社會(huì)的事權(quán)劃分主要是指政府與社會(huì)組織之間的事權(quán)劃分，社會(huì)組織是人們?yōu)榱擞行У剡_(dá)成群體的特定目標(biāo)按照一定的宗旨、制度、系統(tǒng)建立起來的共同活動(dòng)集體。任何社會(huì)組織都有明確的界限、清晰的目標(biāo)，在社會(huì)組織內(nèi)部也實(shí)行明確的分工，并確定旨在協(xié)調(diào)成員活動(dòng)的正式關(guān)系結(jié)構(gòu)。在這里，社會(huì)組織是相對(duì)政府而言的，也就是除了政府以外的其他組織都可以稱之為社會(huì)組織。政府之所以形成，是由于要履行公共受托責(zé)任，向社會(huì)提供公共產(chǎn)品、維持公共秩序，特別是隨著政府由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，這種受托責(zé)任的履行就變得越來越重要。伴隨著政府為整個(gè)社會(huì)提供公共服務(wù)的職能不斷強(qiáng)化，政府提供公共服務(wù)的數(shù)量在不斷擴(kuò)大，質(zhì)量的要求也在不斷提高。如果僅僅由政府來履行公共服務(wù)的職能，政府機(jī)構(gòu)就將變得越來越龐大，政府的運(yùn)行成本將越來越高昂，結(jié)果必然會(huì)導(dǎo)致政府不堪忍受而難以履職。這樣一來，政府提供公共服務(wù)的職能就越來越多地由社會(huì)組織來承擔(dān)，各類社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、醫(yī)療、教育等行業(yè)和領(lǐng)域，發(fā)揮了獨(dú)特而重要的作用。更狹義的社會(huì)組織是指在提供公共服務(wù)時(shí)不以營利為目的，也稱之為非營利組織。如果當(dāng)企業(yè)也提供公共服務(wù)，且不以營利為目的時(shí)，就所提供的公共服務(wù)而言，企業(yè)也具有非營利的特征。社會(huì)組織從事社會(huì)事務(wù)，也就是公共事務(wù)，而公共事務(wù)從廣義上看可以被定義為組織的所有非商業(yè)化行為，社會(huì)組織通過這些非商業(yè)化行為為整個(gè)社會(huì)提供公共服務(wù)。就現(xiàn)階段而言，在我國因制度、體制以及監(jiān)管不到位等問題，不少社會(huì)組織在發(fā)展過程中既面臨困難又存在自身行為不規(guī)范的問題，有的社會(huì)組織實(shí)際上是“官辦、官營、官管”。所以，在明確劃分政府與社會(huì)的事權(quán)關(guān)系時(shí)，首先必須要解決的問題是在我國應(yīng)該發(fā)展哪些社會(huì)組織，怎樣發(fā)展社會(huì)組織，如何使社會(huì)組織能夠按照社會(huì)的角色定位和社會(huì)需求健康運(yùn)行。盡管如此，在預(yù)算管理體制的進(jìn)一步改革上，首先仍然要解決的問題是政府與社會(huì)的事權(quán)關(guān)系必須要?jiǎng)澢濉?/p>

整體上說，隨著社會(huì)的進(jìn)步，社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所扮演的角色會(huì)越來越重要，發(fā)揮的作用也會(huì)越來越大，這就意味著能由社會(huì)提供的公共服務(wù)就應(yīng)該盡可能地依靠社會(huì)組織進(jìn)行，這里至少包含了兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是凡是通過社會(huì)組織自身的行為就能夠?yàn)樯鐣?huì)提供的公共服務(wù)一律交由社會(huì)組織負(fù)責(zé)，社會(huì)組織通過為服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)，采取自收自支而不盈利的方式運(yùn)營，如各種社會(huì)團(tuán)體、學(xué)會(huì)和協(xié)會(huì)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等，為會(huì)員提供培訓(xùn)服務(wù)。二是凡是可以通過政府購買服務(wù)而通過社會(huì)組織進(jìn)行的事項(xiàng)，也盡可能由社會(huì)組織承擔(dān)事責(zé)。政府購買公共服務(wù)就是政府盡可能通過公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式將本應(yīng)由其承擔(dān)的公共服務(wù)委托給社會(huì)組織進(jìn)行。歷史地看，這種方式可以提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效率，還可以改善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，滿足公眾的多元化、個(gè)性化需求。三是凡是可以通過政府和社會(huì)組織共同協(xié)作進(jìn)行的事項(xiàng)，就應(yīng)該充分地調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極性，充分發(fā)揮社會(huì)組織承擔(dān)事責(zé)的作用。在這次抗擊“新冠”疫情的戰(zhàn)役中，社會(huì)組織不僅出錢也出力，與政府一道協(xié)同奮戰(zhàn)就是最好的例證，通過社會(huì)組織進(jìn)行這些事項(xiàng)可以倡導(dǎo)良好的社會(huì)風(fēng)氣，形成正面的社會(huì)形象；社會(huì)保險(xiǎn)也可以通過政府、社會(huì)組織和個(gè)人協(xié)同來進(jìn)行。不難看出，在處理政府與社會(huì)的事權(quán)關(guān)系上，中心的思想是，如果通過社會(huì)組織自身能夠行使的事權(quán)和承擔(dān)的事責(zé)就不妨由社會(huì)組織進(jìn)行；如果社會(huì)組織在行使事權(quán)承擔(dān)事責(zé)的過程中能夠?qū)崿F(xiàn)自收自支，就由社會(huì)組織自行預(yù)算，其預(yù)算收支不納入政府預(yù)算之中；如果社會(huì)組織在行使事權(quán)承擔(dān)事責(zé)的過程中不能取得相應(yīng)的收入而彌補(bǔ)相應(yīng)的支出，其差額部分就應(yīng)該納入政府預(yù)算之中。

第三，政府與市場(chǎng)的事權(quán)劃分和預(yù)算收支權(quán)責(zé)。我國目前實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，就必須要建立全國統(tǒng)一的市場(chǎng)。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，有必要使國內(nèi)市場(chǎng)與國際市場(chǎng)有效地實(shí)現(xiàn)一體化，從而形成一個(gè)全國統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。在這個(gè)市場(chǎng)體系中，地區(qū)間、領(lǐng)域間、行業(yè)間經(jīng)濟(jì)封鎖、保護(hù)主義等問題得到解決，各種要素資源和商品依價(jià)格機(jī)制和統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則，能夠在全國乃至世界范圍自由流動(dòng)和配置[12]。就政府和市場(chǎng)的關(guān)系而言，政府既要引導(dǎo)、培育、調(diào)節(jié)市場(chǎng)，又要避免過度干預(yù)市場(chǎng)，影響市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。總的原則是，凡是能夠通過市場(chǎng)機(jī)制的作用解決的問題就應(yīng)該由市場(chǎng)自行解決，政府不應(yīng)插手其中。政府的使命就是要構(gòu)建和維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)，避免市場(chǎng)失靈。就構(gòu)建和維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)而言，市場(chǎng)自身不可能形成國家乃至世界統(tǒng)一的市場(chǎng)，需要政府制定相應(yīng)的法律法規(guī)，采取切實(shí)有效的政策，打破地區(qū)、領(lǐng)域、行業(yè)間的市場(chǎng)封鎖，打破行業(yè)和企業(yè)壟斷，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的一體化。市場(chǎng)也不可能“自己監(jiān)管自己”以確保其有序運(yùn)行，政府作為公共受托責(zé)任者的重要使命之一就是要維持社會(huì)秩序，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言就是要維持市場(chǎng)秩序。在市場(chǎng)秩序的維持中，有的秩序涉及國家乃至世界的統(tǒng)一市場(chǎng)，有的秩序只是涉及地區(qū)或者區(qū)域市場(chǎng)，這就分別需要中央政府和地方政府制定相應(yīng)的市場(chǎng)規(guī)則，并切實(shí)通過監(jiān)管確保這些規(guī)則的有效實(shí)現(xiàn)。國家設(shè)立市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，并在各個(gè)層級(jí)上設(shè)立分支機(jī)構(gòu)就是為了維護(hù)國家統(tǒng)一市場(chǎng)的有序運(yùn)行。政府除了構(gòu)建和維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)之外，還必須要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控，這種調(diào)控是建立在維護(hù)市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上的，是建立在市場(chǎng)在資源配置中起決定作用的基礎(chǔ)上的。前者意味著要通過調(diào)控確保市場(chǎng)公平，后者意味著要通過調(diào)控要拾遺補(bǔ)闕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。對(duì)于確保市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)的政府調(diào)控事項(xiàng)，最明顯的例證就是當(dāng)不同地區(qū)、不同行業(yè)的企業(yè)遇到天災(zāi)時(shí)，政府可以通過財(cái)政補(bǔ)貼的形式消除天災(zāi)所導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)條件不平等的狀態(tài)。在這次“新冠”疫情大流行的背景下，政府動(dòng)用了大量的預(yù)算收入，根據(jù)不同地區(qū)和不同行業(yè)企業(yè)受疫情影響程度的不同進(jìn)行補(bǔ)貼，就具有消除天災(zāi)所造成的不平等競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的政策意義。

對(duì)于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的政府調(diào)節(jié)事項(xiàng)，至少包括以下幾個(gè)方面：一是市場(chǎng)供求失衡而導(dǎo)致的市場(chǎng)大幅波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。為了防止或消除這種風(fēng)險(xiǎn)，政府必須要救市，為此要進(jìn)行宏觀調(diào)控，可以采取財(cái)政政策和貨幣政策，而財(cái)政政策中最為重要的就是救市基金的設(shè)立，不同的市場(chǎng)可以設(shè)定不同的救市基金。二是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和質(zhì)量波動(dòng)性的風(fēng)險(xiǎn)。在所有的產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)，事關(guān)國計(jì)民生，但是農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量規(guī)模和質(zhì)量高低受自然災(zāi)害的影響最為直接，也最為重大，為了防止和消除這種風(fēng)險(xiǎn)，政府必須要建立農(nóng)產(chǎn)品特別是“糧棉油”的基礎(chǔ)儲(chǔ)備，相應(yīng)形成了預(yù)算支出中的儲(chǔ)備資金。三是突發(fā)公共事件所導(dǎo)致的特定市場(chǎng)供求失衡的風(fēng)險(xiǎn)。任何突發(fā)公共事件都會(huì)產(chǎn)生對(duì)市場(chǎng)商品突發(fā)性的大規(guī)模需要，從而引起這些商品生產(chǎn)消費(fèi)的供求嚴(yán)重失衡，這次“新冠”疫情的出現(xiàn)在全球范圍內(nèi)就導(dǎo)致了這種市場(chǎng)失衡風(fēng)險(xiǎn)，為了防止和消除這種風(fēng)險(xiǎn)，政府必須要建立公共應(yīng)急儲(chǔ)備，相應(yīng)地形成預(yù)算支出的應(yīng)急儲(chǔ)備資金。四是市場(chǎng)投資短缺而導(dǎo)致特定市場(chǎng)供求關(guān)系失衡的風(fēng)險(xiǎn)。在一些特定的市場(chǎng)領(lǐng)域，由于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大，投資成本較高，即便社會(huì)需要也無人參與，或者參與不足，從而形成經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的瓶頸約束，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到制約。如投資規(guī)模大且回收期長的產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)高投入產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，如此等等。這些產(chǎn)業(yè)如果不能得到有效的支持，就可能成為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的制約因素，無論中央政府還是地方政府，為了防止和消除這種風(fēng)險(xiǎn)，就必須要設(shè)立各種相應(yīng)的引導(dǎo)基金，并通過這些引導(dǎo)基金聚集社會(huì)資金，以促進(jìn)這些行業(yè)的順利發(fā)展。五是收入與財(cái)富分配不公的問題。市場(chǎng)機(jī)制容易導(dǎo)致收入與財(cái)富向少數(shù)人集中，這不僅造成貧富差別，也影響到整體的消費(fèi)水平。政府必然要通過財(cái)政政策調(diào)節(jié)這種收入和財(cái)富的差別，一方面通過稅收形成預(yù)算收入，另一方面又會(huì)通過最低工資保障制度和有關(guān)的補(bǔ)貼形成預(yù)算支出。六是失業(yè)問題。市場(chǎng)運(yùn)行的結(jié)果必須要提高生產(chǎn)效率，從而導(dǎo)致失業(yè)增加；而市場(chǎng)運(yùn)行的周期性變化使得對(duì)勞動(dòng)力的需求也會(huì)呈現(xiàn)周期性調(diào)整。市場(chǎng)的作用既會(huì)導(dǎo)致失業(yè)，也要通過潛在勞動(dòng)大軍的存在來更好地滿足市場(chǎng)需要。為了保證失業(yè)的員工能夠維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)，維持生活的持續(xù)，也為了維持社會(huì)穩(wěn)定，政府必須要建立失業(yè)救濟(jì)金。在國家預(yù)算中，既要形成相應(yīng)的預(yù)算收入，也要形成相應(yīng)的預(yù)算支出。七是外部負(fù)效應(yīng)問題。由于市場(chǎng)機(jī)制的作用，企業(yè)往往只追求經(jīng)濟(jì)利益，從而導(dǎo)致外部負(fù)效應(yīng)。外部負(fù)效應(yīng)既可能造成對(duì)整個(gè)社會(huì)的影響，如環(huán)境惡化，也可能對(duì)其他相關(guān)利益主體帶來不利的影響，如對(duì)其他企業(yè)的生產(chǎn)和居民的生活帶來危害。對(duì)于外部負(fù)效應(yīng)所帶來的問題，有的是影響全社會(huì)，有的是影響特定利益主體。如果影響波及全社會(huì)，最終需要政府出面解決，如環(huán)境污染問題、社會(huì)穩(wěn)定問題。政府必須要設(shè)立相應(yīng)的專項(xiàng)資金解決此類問題。事實(shí)上，當(dāng)某一主體的行為產(chǎn)生了對(duì)整個(gè)社會(huì)的不利影響時(shí)，政府不僅要對(duì)這類企業(yè)的行為進(jìn)行刑事和行政處罰，也需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，從而形成相應(yīng)的預(yù)算收入，用來應(yīng)對(duì)外部負(fù)效應(yīng)問題。八是公共資源的過度使用問題。不少生產(chǎn)經(jīng)營是以公共資源為基礎(chǔ)而進(jìn)行的，如漁民捕魚、牧民放牧就是以江湖河流和草原這些公共資源為依托的。資源使用者為了追求利潤最大化很容易對(duì)其采取掠奪式的使用，而不能給資源以休養(yǎng)生息。當(dāng)政府的市場(chǎng)調(diào)控也不能到位的時(shí)候，這種問題往往就會(huì)造成公共資源的重大損害，為了防止和修補(bǔ)這種損害，也必須設(shè)立相應(yīng)的專項(xiàng)資金。諸如此類市場(chǎng)失靈所帶來的風(fēng)險(xiǎn)通常都需要政府來拾遺補(bǔ)缺。

不難看出，政府和市場(chǎng)是一種相互補(bǔ)充、相互完善的關(guān)系，在發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源調(diào)節(jié)起決定作用的前提下，政府就是要彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈所對(duì)應(yīng)的缺陷，通過政府對(duì)這些事物所進(jìn)行的管控消除市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，由此就形成了政府應(yīng)享有的事權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)的事責(zé)，為了保證政府履行這些事責(zé)，必然形成對(duì)應(yīng)的預(yù)算收支的權(quán)力和責(zé)任。

第四，政府與企業(yè)的事權(quán)劃分和預(yù)算收支權(quán)責(zé)。改革開放以來，國有企業(yè)改革經(jīng)歷了政企分開、政資分開和兩權(quán)分離的改革路徑，最終國有企業(yè)都要走公司化的道路。公司制企業(yè)的根本特征是建立了法人財(cái)產(chǎn)制度，以法人財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，公司面向市場(chǎng)自主經(jīng)營、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧。所有企業(yè)面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，前提是要確保他們能夠平等地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于非國有企業(yè)而言，政府與企業(yè)的關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單和規(guī)范，政府不得干預(yù)非國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，政府的使命就是制定市場(chǎng)規(guī)則，維持市場(chǎng)秩序，保證這些企業(yè)都在平等的基礎(chǔ)上展開市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于國有企業(yè)而言，政府與企業(yè)的關(guān)系相對(duì)復(fù)雜，還需要進(jìn)一步規(guī)范。在處理政府與國有企業(yè)的關(guān)系上，從根本上就是要保證國有企業(yè)作為一個(gè)市場(chǎng)主體能夠平等地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過程中能夠最終實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧。但現(xiàn)在的問題仍然在于國有企業(yè)承擔(dān)了不少社會(huì)職責(zé)，而政府也給予了國有企業(yè)一些優(yōu)惠的政策和特殊的資源。從某種意義上講，這些政策和資源就是對(duì)國有企業(yè)承擔(dān)社會(huì)職能的補(bǔ)充，當(dāng)然導(dǎo)致的不良后果就是政府事權(quán)與企業(yè)事權(quán)的邊界不清，彼此所確定的預(yù)算收支邊界也是模糊的。因此，有必要進(jìn)一步闡清政府與企業(yè)的事權(quán)邊界。正如前文所述，我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的特征就是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，國有企業(yè)作為市場(chǎng)主體，其行為一般應(yīng)該由市場(chǎng)來引導(dǎo)，政府并不直接管制國有企業(yè)的行為，這一點(diǎn)在非國有企業(yè)的場(chǎng)合并不存在疑義。國有企業(yè)的問題在于它與政府之間存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系，政府作為國有產(chǎn)權(quán)的代表，行使對(duì)國有企業(yè)出資的權(quán)利，作為出資者的政府必然以出資者的身份對(duì)國有企業(yè)行使相關(guān)的出資者權(quán)力。這里僅僅從預(yù)算管理的視角進(jìn)一步分析政府作為出資者與國有企業(yè)的事權(quán)關(guān)系。政府作為國家出資者的代表行使出資者權(quán)利，這意味著在國家預(yù)算中必然涉及投資的事權(quán)，只要政府作為出資者享有對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行投資的事權(quán)，則必須要承擔(dān)投資的事責(zé)，在國家預(yù)算中必須要有相應(yīng)的預(yù)算收入來支撐作為政府投資的預(yù)算支出。同時(shí)，對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行投資后，作為出資者的代表，政府必然要參與企業(yè)的利潤分配，形成資本收益。所以，為了連接國家預(yù)算與國有企業(yè)預(yù)算，在政府與國有企業(yè)之間，就形成了國有資本經(jīng)營預(yù)算。但現(xiàn)實(shí)的問題仍然在于國有企業(yè)承擔(dān)了一些政府和社會(huì)職責(zé)，政府對(duì)國有企業(yè)也給予了一些特殊的政策支持，也就導(dǎo)致了政府的事權(quán)與企業(yè)的事權(quán)之間仍然沒有清晰化。由此可見，解決問題的根本出發(fā)點(diǎn)就是要讓國有企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體，政府與國有企業(yè)之間主要是形成資本關(guān)系，這種資本關(guān)系就是投資與被投資的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)以這種關(guān)系為基礎(chǔ)劃分政府與國有企業(yè)的事權(quán)邊界，并形成政府與國有企業(yè)之間的預(yù)算收支權(quán)力與責(zé)任。

第五，政府與個(gè)人的事權(quán)劃分和預(yù)算收支權(quán)責(zé)。政府作為公共受托責(zé)任的承擔(dān)主體，必須要為整個(gè)社會(huì)提供公共產(chǎn)品，并維持公共秩序。這里的公共受托責(zé)任的授托主體就是全體公民，提供的公共產(chǎn)品和維護(hù)的公共秩序也是針對(duì)全體公民而言的，既然是針對(duì)全體公民而言的，也就沒有區(qū)分公民與公民之間的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)狀況差異。所以，政府提供公共產(chǎn)品和維持公共秩序并不考慮公民的個(gè)體差異，也就不能反映不同公民的個(gè)體訴求。事實(shí)上，公民個(gè)人由于其社會(huì)和家庭背景、生存和生活環(huán)境以及個(gè)人能力和機(jī)遇的不同，每個(gè)人的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況會(huì)存在很大的不同，每個(gè)人所需要解決的問題也會(huì)千差萬別。無論怎樣，在公民個(gè)人所面臨和需要解決的問題中，有的可以通過自身的努力得以解決，有的需要社會(huì)伸出援助之手才能解決，也有的需要政府托底才能解決。這就意味著，政府有必要解決公民個(gè)人所面臨的一些問題，那么政府在公民個(gè)人的問題上就必須要明確哪些公民個(gè)人的事項(xiàng)屬于政府解決的范疇，要按照什么樣的方式來解決。事實(shí)上在這次抗擊疫情期間，對(duì)于無法承擔(dān)防疫治病支出的某些家庭和個(gè)人，則由政府全額報(bào)銷，而有的家庭和個(gè)人由于有社保和商業(yè)保險(xiǎn)的支持而獲得政府提供的補(bǔ)助甚少，這實(shí)質(zhì)上就形成了面對(duì)不同公民個(gè)體的差別化的政府補(bǔ)貼。

我們的政府是人民的政府，在政府與個(gè)人的關(guān)系中，政府要保證每一個(gè)人不僅現(xiàn)在能夠體面地生活，而且未來也能夠持續(xù)體面地生活。這不僅是一種人的自然必要和社會(huì)權(quán)力，也是政府所必須要履行的公共受托責(zé)任之一。正如習(xí)近平總書記所指出的那樣，“全面小康是全體中國人民的小康，不能出現(xiàn)有人掉隊(duì)”，這意味著在現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，政府必須要確保全體人民中的每一位都能過上小康的生活，盡管每個(gè)人在奔向小康的道路上得到的各方面的支持不盡相同，但政府一定要起到兜底的作用；不僅如此，這種兜底還是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，人們對(duì)物質(zhì)文化追求的層次會(huì)越來越高，正如馬斯洛需求層次理論所指出的那樣。既然政府承擔(dān)了對(duì)全體公民中每個(gè)人的生存或者生活狀態(tài)托底的責(zé)任，就必須要在預(yù)算收支中得以體現(xiàn)，否則就會(huì)成為“空中樓閣”。政府在行使這種托底的事責(zé)時(shí)，通常會(huì)從三個(gè)方面行使權(quán)力：一是要規(guī)定最低工資保障標(biāo)準(zhǔn)，二是要通過個(gè)人、企業(yè)與政府共同形成全方位的社會(huì)保障體系，三是建立政府托底的專項(xiàng)扶貧扶困補(bǔ)助資金。

總而言之，從預(yù)算管理體制的構(gòu)建形式上看可以分為集權(quán)與分權(quán)的模式；但從歷史的演變過程以及本質(zhì)屬性來看，預(yù)算管理體制所要解決的根本問題不是簡(jiǎn)單的集權(quán)或分權(quán)的問題，而是要明確劃分各預(yù)算相關(guān)主體的事權(quán)邊界，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與事責(zé)相匹配；在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各預(yù)算相關(guān)主體的事權(quán)和事責(zé)確定相應(yīng)的預(yù)算收支權(quán)力與責(zé)任。也就是說，預(yù)算管理體制的核心問題是建立在事權(quán)或者事責(zé)的基礎(chǔ)上的預(yù)算權(quán)力與預(yù)算責(zé)任的匹配問題。只有實(shí)現(xiàn)了預(yù)算權(quán)力與責(zé)任的匹配，預(yù)算管理體制才能夠更加有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。