翁明杰

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088)

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第2條規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”，從而在憲法層面對(duì)公眾參與管理國(guó)家事務(wù)賦予了權(quán)利、提出了要求。公眾作為社會(huì)管理的重要主體，其有效參與是實(shí)施管理的前提，是實(shí)現(xiàn)善治的必要條件。近年來(lái)在立法公開(kāi)制度、立法咨詢制度、立法參與制度、立法監(jiān)督制度等國(guó)家制度層面都提出了“民主立法”的要求，因此，應(yīng)在此背景下積極有序推進(jìn)公眾參與行政立法，有效提高行政立法的民主性，從而實(shí)現(xiàn)“民主立法”的目標(biāo)。

一、公眾參與行政立法的必要性證成

公眾參與行政立法這一立法程序的設(shè)置是為了發(fā)揮公眾參與制度兩方面的功能。一方面，從行政法自身定位來(lái)看，行政法是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和制約的部門(mén)法，公眾參與制度的目的是在于讓公眾參與到行政過(guò)程當(dāng)中，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的制約和監(jiān)督。這一制度不僅于行政立法相關(guān)條例中有規(guī)定，而且在其他行政法律規(guī)范當(dāng)中也有規(guī)定，如在《行政處罰法》(1)《行政處罰法》第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。”該條款保障了當(dāng)事人能夠參與到行政過(guò)程中，從而監(jiān)督行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使，防范權(quán)力的濫用?！缎姓S可法》(2)《行政許可法》不僅在行政許可的實(shí)施方面對(duì)公眾參與進(jìn)行了規(guī)定，而且在行政許可的設(shè)定等方面也要求公眾參與，如第19條規(guī)定：“起草法律草案、法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)說(shuō)明設(shè)定該行政許可的必要性、對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可能產(chǎn)生的影響以及聽(tīng)取和采納意見(jiàn)的情況?！敝卸紝?duì)公眾參與作出了規(guī)定，其共同目的在于發(fā)揮該制度防范行政立法權(quán)濫用和失控的功能。另一方面，公眾參與能夠引導(dǎo)行政立法權(quán)良性運(yùn)行，充分發(fā)揮其反映民意、服務(wù)于民的功能。行政立法最后的實(shí)施和貫徹都需要民眾的認(rèn)可，因此充分體現(xiàn)民意的立法更有助于行政立法的實(shí)施。但是這種回應(yīng)式的論證并不能完成對(duì)公眾參與行政立法的必要性證成，欲要證成其必要性，必須要探究公眾參與行政立法的歷史根源和理論之基。

(一)公眾參與的歷史嬗變

公眾參與理念最早可以追溯到盧梭時(shí)代的“現(xiàn)代民主理論”。盧梭認(rèn)為：政治統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)在于人們作為一個(gè)整體直接地、在場(chǎng)地參與和決定[1]。他強(qiáng)調(diào)：人們必須親自參與法律的制定和各種決策，法律和決策都應(yīng)當(dāng)以“公意”作為唯一的基礎(chǔ)，在這樣的條件下，人們通過(guò)“服從自己為自己制定的法律就可以獲得自由”[2]2。但是這種直接的參與難以適用于人口數(shù)量大的國(guó)家，同時(shí)直接參與在時(shí)間維度上是否具有可持續(xù)性也受到了質(zhì)疑[3]。為了解決直接民主的局限性，約翰·斯圖亞特·密爾提出了“代議制”作為替代性解決方案?！按h制”理論要求公民選擇他們的代表組成代議機(jī)構(gòu)，由代議機(jī)構(gòu)來(lái)代理他們行使權(quán)利。在“代議制”中，直接民主依舊發(fā)揮作用，如公民自己選舉出代表形成代議機(jī)構(gòu)，選舉權(quán)的行使有效反映了代議機(jī)構(gòu)成員代表利益的多樣性。“代議制”在西方國(guó)家過(guò)去幾十年里得到了普遍的實(shí)踐。

行政機(jī)關(guān)作為法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)立法機(jī)關(guān)制定的法律的具體執(zhí)行。按照“傳送帶理論”[4]，傳統(tǒng)行政的政治合法性主要源于議會(huì)的合法性的傳遞，議會(huì)是民意的代表，其具有民意的合法性，行政機(jī)關(guān)通過(guò)執(zhí)行議會(huì)(對(duì)我國(guó)而言就是權(quán)力機(jī)關(guān))的立法或者決定實(shí)現(xiàn)自身的合法性。傳統(tǒng)行政法模式試圖通過(guò)代議機(jī)構(gòu)制定明確的規(guī)則、行政程序促使行政機(jī)關(guān)遵守立法規(guī)則以及法院對(duì)行政決定司法審查的結(jié)果，以確保合法性之“傳送帶”功能的實(shí)現(xiàn)[5]。但是現(xiàn)代行政法學(xué)在發(fā)展過(guò)程中逐漸顯現(xiàn)出，行政權(quán)本身存在的自由裁量權(quán)以及出現(xiàn)的行政立法權(quán)，使“傳送帶理論”中的合法性傳遞難以完全實(shí)現(xiàn)，行政合法性的獲得變得更加困難?，F(xiàn)代行政過(guò)程中，亟須處理民主理論難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題以及如何為行政過(guò)程提供合法化的行政法框架問(wèn)題。王錫鋅教授認(rèn)為：在民主理論和現(xiàn)代“行政國(guó)”現(xiàn)實(shí)的緊張關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)吸納各種利益主體對(duì)行政過(guò)程的有效參與為行政過(guò)程及其結(jié)果提供合法性資源[2]5。

因此，理論發(fā)展過(guò)程史上，公眾參與最初體現(xiàn)為“現(xiàn)代民主理論”下的直接參與，后隨著社會(huì)人口密度增加不再具有實(shí)際操作性，轉(zhuǎn)而被“代議制”所替代。在“代議制”這種間接民主當(dāng)中，公眾通過(guò)選舉等手段的行使輔助實(shí)現(xiàn)間接民主的合法性與正當(dāng)性。而行政機(jī)關(guān)作為法律的執(zhí)行主體，面對(duì)現(xiàn)代行政發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的“傳送帶”傳遞的合法性危機(jī)，讓公眾參與行政立法正是化解這一危機(jī)的有效手段。

(二)公眾參與行政立法的理論基礎(chǔ)

行政立法是現(xiàn)代行政學(xué)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的一種制度和現(xiàn)象，也是“代議制”出現(xiàn)危機(jī)的重要原因。要分析行政立法需要公眾參與的必然性，就要從行政立法本身切入。行政立法是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律的委托進(jìn)行立法，屬于“準(zhǔn)立法”活動(dòng)，其立法權(quán)力來(lái)源不是直接民主，而是間接民主，即公民間接委托行政機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，這種立法的民眾意見(jiàn)代表強(qiáng)度不高[6]。行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行體制特別是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，與法的本質(zhì)要求——民主性形成了一種內(nèi)在的緊張關(guān)系[7]。因此，公眾參與行政立法是對(duì)行政機(jī)關(guān)的間接受托立法欠缺民主性的回應(yīng)。人大立法過(guò)程中公眾直接參與體現(xiàn)的是直接民主，而行政立法屬于人大委托立法，僅能體現(xiàn)間接民主，其立法意志和目的并不必然和公眾的意志趨向一致，必須在立法過(guò)程中加入公眾參與，才能彌補(bǔ)間接民主的固有缺陷。因此，行政立法過(guò)程要求公眾參與，看似是追求立法結(jié)果更具民主性和科學(xué)性，實(shí)際上深究其背后的立法本意，是對(duì)間接民主缺乏正當(dāng)性的彌補(bǔ)。

立法除了保障其民主性外，其過(guò)程亦是利益博弈的過(guò)程?！傲⒎ㄟ^(guò)程的基本內(nèi)核是利益和利益關(guān)系?！盵8]39公眾參與到行政立法的過(guò)程之中，充分表達(dá)和爭(zhēng)取自己的利益，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和公共利益的對(duì)話，從源頭上保護(hù)了公眾的合法權(quán)益。行政立法向公眾開(kāi)放，使得公眾成為行政法律規(guī)范制定的參與者，從而提高了行政立法的民主性。此外，公眾參與行政立法能夠確保公眾了解行政法律規(guī)范制定的程序和內(nèi)容，提高行政法律規(guī)范的可接受程度，正所謂“規(guī)范內(nèi)化會(huì)帶來(lái)法律推行成本的節(jié)約”[9]。因?yàn)楣娫谛姓⒎ǖ倪^(guò)程中表達(dá)了自己的意愿，自然也能夠遵守自己參與制定的行政法律規(guī)范，提高法律的可實(shí)施性。因此，總的來(lái)說(shuō)，公眾參與行政立法不僅是行政立法的內(nèi)在需求以及對(duì)間接民主欠缺正當(dāng)性的補(bǔ)正，而且也是行政立法價(jià)值上追求行政法律規(guī)范的可接受程度和節(jié)約推行成本的要求。

二、公眾參與行政立法的當(dāng)下困境

(一)公眾參與行政立法既有規(guī)范的孱弱

2017年修訂的《行政法規(guī)制定程序條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政法規(guī)條例》)和《規(guī)章制定程序條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)章條例》)對(duì)公眾參與行政立法作了進(jìn)一步細(xì)致的規(guī)定。如在修訂后的《行政法規(guī)條例》中增加了“國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)征集行政法規(guī)制定項(xiàng)目建議”的規(guī)定，且第17條(3)原《行政法規(guī)制定程序條例》第16條規(guī)定：“起草部門(mén)將行政法規(guī)送審稿報(bào)送國(guó)務(wù)院審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)一并報(bào)送行政法規(guī)送審稿的說(shuō)明和有關(guān)材料。行政法規(guī)送審稿的說(shuō)明應(yīng)當(dāng)對(duì)立法的必要性，確立的主要制度，各方面對(duì)送審稿主要問(wèn)題的不同意見(jiàn)，征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民意見(jiàn)的情況等作出說(shuō)明。有關(guān)材料主要包括國(guó)內(nèi)外的有關(guān)立法資料、調(diào)研報(bào)告、考察報(bào)告等?！爆F(xiàn)《行政法規(guī)制定程序條例》第17條規(guī)定：“起草部門(mén)將行政法規(guī)送審稿報(bào)送國(guó)務(wù)院審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)一并報(bào)送行政法規(guī)送審稿的說(shuō)明和有關(guān)材料。行政法規(guī)送審稿的說(shuō)明應(yīng)當(dāng)對(duì)立法的必要性，主要思路，確立的主要制度，征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民意見(jiàn)的情況，各方面對(duì)送審稿主要問(wèn)題的不同意見(jiàn)及其協(xié)調(diào)處理情況，擬設(shè)定、取消或者調(diào)整行政許可、行政強(qiáng)制的情況等作出說(shuō)明。有關(guān)材料主要包括所規(guī)范領(lǐng)域的實(shí)際情況和相關(guān)數(shù)據(jù)、實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題、國(guó)內(nèi)外的有關(guān)立法資料、調(diào)研報(bào)告、考察報(bào)告等。”要求起草部門(mén)的送審稿需要對(duì)“征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民意見(jiàn)的情況，各方的不同意見(jiàn)及協(xié)調(diào)處理情況”作出說(shuō)明。修訂前的《規(guī)章條例》設(shè)置了聽(tīng)證程序，規(guī)定起草單位可以舉行聽(tīng)證會(huì)；修訂后的《規(guī)章條例》將原來(lái)的“可以聽(tīng)證”修訂為“應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證”，而且進(jìn)一步規(guī)定“起草的規(guī)章涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見(jiàn)分歧，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)力義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注，需要進(jìn)行聽(tīng)證的，起草單位應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)”?？梢?jiàn)兩部條例對(duì)于公眾參與的規(guī)定都有進(jìn)一步細(xì)化，強(qiáng)調(diào)了公眾參與行政立法的必要性，這就意味著公眾參與行政立法并非是行政機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中的可選項(xiàng)，而是必選項(xiàng)。

修訂后的《行政法規(guī)條例》和《規(guī)章條例》整體呈現(xiàn)以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是給出了公眾參與行政立法的形式，如聽(tīng)證會(huì)、專(zhuān)家咨詢會(huì)等；二是增加了公眾參與的階段，如在立法起草階段就要求聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。但兩條例仍然存在以下幾方面的問(wèn)題。一是有些規(guī)定內(nèi)容不夠具體，如《規(guī)章條例》對(duì)聽(tīng)證會(huì)的程序規(guī)定僅給出了四項(xiàng)說(shuō)明(4)《規(guī)章制定程序條例》第16條對(duì)聽(tīng)證會(huì)的程序規(guī)定：(一)聽(tīng)證會(huì)公開(kāi)舉行，起草單位應(yīng)當(dāng)在舉行聽(tīng)證會(huì)的30日前公布聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)和內(nèi)容；(二)參加聽(tīng)證會(huì)的有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對(duì)起草的規(guī)章，有權(quán)提問(wèn)和發(fā)表意見(jiàn)；(三)聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)制作筆錄，如實(shí)記錄發(fā)言人的主要觀點(diǎn)和理由；(四)起草單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究聽(tīng)證會(huì)反映的各種意見(jiàn)，起草的規(guī)章在報(bào)送審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明對(duì)聽(tīng)證會(huì)意見(jiàn)的處理情況及其理由。。《規(guī)章條例》中僅對(duì)聽(tīng)證會(huì)組織及聽(tīng)證會(huì)開(kāi)展的流程作了原則性規(guī)定，而系統(tǒng)的程序性規(guī)定卻付之闕如，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在實(shí)施聽(tīng)證程序規(guī)定過(guò)程中的不作為或作為不當(dāng)?shù)刃袨榈谋O(jiān)督和救濟(jì)制度還是空白，且未形成保障公眾參與立法的行政程序法律，容易導(dǎo)致政府主導(dǎo)聽(tīng)證活動(dòng)，公眾喪失參與行政立法的熱情。當(dāng)前條例在對(duì)公眾參與制度的設(shè)計(jì)上，過(guò)分偏重制度的價(jià)值意義、過(guò)分凸顯制度的價(jià)值目標(biāo)而輕視制度的技術(shù)功能價(jià)值和作用，使得這些具體參與制度只能具有軟約束功能，而不具有實(shí)質(zhì)性的程序約束和規(guī)范作用，最終導(dǎo)致這些制度設(shè)置流于形式，難以發(fā)揮保證公眾參與的實(shí)際作用[10]。參與制度在規(guī)范文本中規(guī)定的不夠具體，不僅導(dǎo)致實(shí)施過(guò)程中缺乏直接依據(jù)，而且也導(dǎo)致制度落實(shí)過(guò)程中存在差異，使得行政機(jī)關(guān)在行政立法過(guò)程中自主權(quán)過(guò)大，容易導(dǎo)致恣意立法的結(jié)果，這是當(dāng)下公眾參與具體形式上規(guī)定的不足。二是缺少對(duì)不履行公眾參與程序是否承擔(dān)法律后果的規(guī)定，如《行政法規(guī)條例》第19條規(guī)定(5)《行政法規(guī)制定程序條例》第19條：行政法規(guī)送審稿有下列情形之一的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以緩辦或者退回起草部門(mén)：上報(bào)送審稿不符合本條例第15條、第16條、第17條規(guī)定的。：上報(bào)送審稿沒(méi)有對(duì)公眾參與的意見(jiàn)情況作出說(shuō)明的，可以緩辦或者退回起草部門(mén)。條例文本使用“可以”緩辦或者退回起草部門(mén)，沒(méi)有用“應(yīng)當(dāng)”，是基于對(duì)公眾意見(jiàn)良莠不齊情況的考慮，但這也容易成為行政機(jī)關(guān)不予理睬公眾立法意見(jiàn)的“避風(fēng)港”。當(dāng)前的法律法規(guī)對(duì)公眾參與的規(guī)定，從立法趨勢(shì)上來(lái)看是對(duì)公眾參與行政立法的進(jìn)一步完善，增加了公眾參與的渠道和參與的階段，但沒(méi)有在行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與意見(jiàn)反饋的必要性方面作出直接規(guī)定，一定程度上可謂規(guī)范在規(guī)定上的孱弱。

(二)公眾參與行政立法實(shí)踐中“走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象泛化

在立法實(shí)踐當(dāng)中，公眾參與行政立法主要存在以下兩方面的問(wèn)題。

1.公眾參與行政立法熱情不足

在公眾參與立法實(shí)踐中，政府征集到的公眾意見(jiàn)或建議數(shù)量少，如《福建省醫(yī)療保障行政處罰程序暫行規(guī)定》征集到的公眾意見(jiàn)僅1條[11]；江蘇省關(guān)于《揚(yáng)州市城市道路交通安全管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》征求意見(jiàn)的結(jié)果反饋[12]顯示，共收到了3條意見(jiàn)。意見(jiàn)或建議呈現(xiàn)個(gè)位數(shù)，除了說(shuō)明公眾對(duì)該行政立法的滿意度較高這種情況外，不排除有公眾對(duì)行政立法參與制度現(xiàn)狀的不滿意而失去參與熱情的情況，表現(xiàn)出公眾參與行政立法的積極性不高。

2.公眾參與行政立法形式化

行政立法過(guò)程要求公眾參與，除了對(duì)公眾意見(jiàn)認(rèn)真收集和聽(tīng)取外，更重要的是如何將公眾的意見(jiàn)反映出來(lái)?！罢嬲裰鞯男姓⒎ú粦?yīng)該是反映地方政府或行政部門(mén)意志，而是應(yīng)該反映公眾意志”[13]。一個(gè)切實(shí)可行并有效的法律制度必須以民眾的廣泛接受為基礎(chǔ)，而相當(dāng)數(shù)量的不滿和反對(duì)現(xiàn)象的存在所標(biāo)示的則是法律一種病態(tài)而非常態(tài)[14]。如果對(duì)征集來(lái)的公眾意見(jiàn)不予反饋，則是對(duì)公眾參與行政立法積極性的打擊。由于缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和對(duì)成本的擔(dān)心，大多數(shù)人認(rèn)為，在行政決策中出席與否在最終的決策生成上并無(wú)不同，此種客觀條件和心理因素下，公眾便會(huì)更傾向于“搭便車(chē)”，從而導(dǎo)致參與虛置[15]。這樣即使通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)要求公眾“應(yīng)當(dāng)”參與，公眾也只是列席聽(tīng)證會(huì)，并不關(guān)心聽(tīng)證會(huì)的內(nèi)容，從而使公眾參與行政立法流于形式。

(三)公眾參與行政立法制度在“象征性參與”階段中趨于形式化

2017年修訂的兩部公眾參與行政立法的相關(guān)條例，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了公眾參與行政立法的重要性，但是從這兩部條例運(yùn)行情況來(lái)看，所發(fā)揮的作用并不充分。除了由于公眾的固化思維“參與無(wú)用論”根深蒂固、一時(shí)之間難以轉(zhuǎn)變外，法律制度中所體現(xiàn)的通過(guò)參與渠道和階段的增加讓更多的公眾參與到行政立法過(guò)程中的立法追求并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。美國(guó)公共行政學(xué)者Sherry R.Arnstein 1969年提出了公眾參與階梯理論[16]，該理論將公眾參與分為三類(lèi)：實(shí)質(zhì)性參與、象征性參與和非參與(具體見(jiàn)表1)。此理論很好地解釋了公眾參與行政立法制度困局的深層次原因。

表1 公眾參與階梯理論

公眾參與階梯理論依據(jù)公眾參與的深度劃分梯度。依據(jù)該理論我國(guó)公眾參與行政立法應(yīng)當(dāng)處于“象征性參與”階段，即通過(guò)咨詢、通知等方式讓公眾參與到行政立法之中，相較于“非參與”當(dāng)中的“邀請(qǐng)活躍的市民作無(wú)實(shí)權(quán)的顧問(wèn)，或把‘自己人’安排到市民代表的團(tuán)體中去”的形式，已經(jīng)有了很大的進(jìn)步。而“實(shí)質(zhì)性參與”當(dāng)中的如“市民控制”，即“讓市民直接管理、批準(zhǔn)和規(guī)劃”，在目前我國(guó)的國(guó)情下尚且無(wú)法實(shí)現(xiàn)。公眾參與階梯理論并不是要求每一項(xiàng)公共活動(dòng)都能夠達(dá)到政府放權(quán)、公眾操縱這一層次，也沒(méi)有這種可能，但它提供了一個(gè)認(rèn)識(shí)公眾參與的新視角，從而讓我們更加了解如何進(jìn)行有效的參與、如何對(duì)參與的成效進(jìn)行評(píng)判[17]。

當(dāng)前我們應(yīng)該考慮的是對(duì)“象征性參與”階段的完善，而不是直接決定朝著“實(shí)質(zhì)性參與”的階段邁進(jìn)。在當(dāng)前的公眾參與階段，呈現(xiàn)出“走過(guò)場(chǎng)”的現(xiàn)象。2017年修訂的公眾參與行政立法的相關(guān)條例對(duì)公眾參與規(guī)定進(jìn)一步完善，是為了發(fā)揮公眾參與的應(yīng)有效能，但是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中其效能未得到完全發(fā)揮，說(shuō)明參與人數(shù)或次數(shù)的增加并不能解決效能問(wèn)題，當(dāng)下解決該問(wèn)題應(yīng)當(dāng)考慮癥結(jié)的核心在哪，即對(duì)當(dāng)下困境根源進(jìn)行挖掘，才能走出“象征性參與”階段中的形式化困境。

三、公眾參與行政立法困境的根源深挖

要想更好地紓解當(dāng)前困境，需要分析公眾參與行政立法的主體——公眾，了解和把握公眾參與的動(dòng)機(jī)和參與特點(diǎn)。

(一)“集體行動(dòng)困境”下的局限

從公共管理學(xué)的視角來(lái)看，公眾參與行政立法的過(guò)程，其實(shí)就是一次多數(shù)人共同參與的集體行動(dòng)。美國(guó)著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森提出了集體行動(dòng)困境理論[18]，他認(rèn)為在集體行動(dòng)中，參加者發(fā)現(xiàn)自己對(duì)問(wèn)題不能夠直接作出決定時(shí)，會(huì)意識(shí)到他個(gè)人的努力可能不會(huì)對(duì)結(jié)果產(chǎn)生多大影響，而且不管他對(duì)問(wèn)題投入的努力有多少，最終的決定對(duì)他的影響都是大同小異。這種參加者如果越多，其發(fā)揮的作用也就越小，其研究問(wèn)題的認(rèn)真程度也會(huì)降得更低。但集團(tuán)收益是公共性的，即集團(tuán)中每一個(gè)成員都能共同且均等地分享它，不管他是否為之付出了成本。集團(tuán)收益這種性質(zhì)促使每個(gè)成員都想“搭便車(chē)”而坐享其成。該理論可以運(yùn)用到公眾參與行政立法的過(guò)程分析中，公眾會(huì)將自己參與行政立法所要付出的時(shí)間和精力等與獲得的預(yù)期收益進(jìn)行比較，如果發(fā)現(xiàn)其提出的建議或意見(jiàn)，并未為立法者所重視或采納，參加行政立法的欲望也會(huì)逐漸消減。

荷蘭著名的政治心理學(xué)家Klandermans提出了集體行動(dòng)的動(dòng)機(jī)理論[19]，該理論將期望價(jià)值理論的“行動(dòng)成功期望×行動(dòng)價(jià)值=行動(dòng)動(dòng)機(jī)”的公式形式進(jìn)行了量化解釋?zhuān)沟媒Y(jié)果更具象化[20]。集體行動(dòng)的成功期望主要就是對(duì)群體效能感的思考，考慮“自己參與到行動(dòng)當(dāng)中，有多大的成功可能性”，如果這種期望值降低，自身的行動(dòng)價(jià)值無(wú)法發(fā)揮，那么行動(dòng)動(dòng)機(jī)也必然降低。如果沒(méi)有相應(yīng)的程序制度來(lái)保障和擴(kuò)大社會(huì)主體的參與，久而久之，人們的參與熱情就會(huì)衰減，表現(xiàn)出對(duì)公共生活的冷漠[8]45。因而針對(duì)公眾參與呈現(xiàn)“走過(guò)場(chǎng)”的局面，僅通過(guò)增加公眾參與的數(shù)量或增設(shè)新的渠道，難以讓公眾參與制度發(fā)揮最大作用。

(二)“象征性參與”與“實(shí)質(zhì)性參與”間的真空地帶

根據(jù)公眾參與階梯理論，我國(guó)目前的公眾參與行政立法處在“象征性參與”階段，在“象征性參與”階段中卻暴露出了“走過(guò)場(chǎng)”的問(wèn)題，而“實(shí)質(zhì)性參與”階段中要求公眾操縱行政立法或者完全成為行政機(jī)關(guān)的代理人，明顯不適用于當(dāng)下國(guó)情。因此解決當(dāng)前公眾參與困境的首選方案應(yīng)當(dāng)是在“象征性參與”中進(jìn)一步完善。

“象征性參與”有三種表現(xiàn)形式，分別是“安撫”“咨詢”和“通知”?！鞍矒帷薄O(shè)市民委員會(huì)，但只有參政的權(quán)力，沒(méi)有決策的權(quán)力。公眾參與行政立法是授權(quán)立法導(dǎo)致的正當(dāng)性缺陷的彌補(bǔ)方式，因此公眾參與到行政立法過(guò)程中所發(fā)表的意見(jiàn)和建議，應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)立法時(shí)考慮的內(nèi)容。否定了公眾參與的決策權(quán)，即側(cè)面說(shuō)明行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾的表達(dá)可以在立法過(guò)程中直接忽略，這是“安撫”形式自身的缺陷，難以完善。“咨詢”——民意調(diào)查、公共聆聽(tīng)，即要求行政機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中，要調(diào)查公眾的意見(jiàn)，聆聽(tīng)公眾的意見(jiàn)。我國(guó)的《行政法規(guī)條例》和《規(guī)章條例》中確立了公眾參與的形式，如聽(tīng)證會(huì)、專(zhuān)家咨詢會(huì)，都要求行政機(jī)關(guān)聆聽(tīng)公眾的意見(jiàn)，說(shuō)明目前的規(guī)定已經(jīng)達(dá)到了“咨詢”的要求。“通知”——向市民報(bào)告既成事實(shí)。我國(guó)行政立法最終要向社會(huì)公布，讓社會(huì)知曉立法內(nèi)容，所以在“通知”方面沒(méi)有進(jìn)一步完善的地方。從我國(guó)目前規(guī)范制定的現(xiàn)狀和實(shí)踐的現(xiàn)狀看，公眾參與行政立法已經(jīng)達(dá)到了“象征性參與”的內(nèi)在要求，說(shuō)明公眾參與的困境根源不是在“象征性參與”不足上。我們應(yīng)思考“象征性參與”和“公眾性參與”中間是否還存在一級(jí)階梯，或者公眾參與階梯理論能否作為完善我國(guó)行政立法公眾參與的依據(jù)。

在“象征性參與”中，行政機(jī)關(guān)占據(jù)決定性地位，公眾參與作為立法的可選項(xiàng)，而非必選項(xiàng)。我們不能把希望寄托在行政機(jī)關(guān)不與公民廣泛討論的情況下能自覺(jué)、先覺(jué)地表達(dá)公民的真實(shí)意愿[21]。在這種參與形式下，“走過(guò)場(chǎng)”不可避免。而“實(shí)質(zhì)性參與”追求的是公眾在行政立法中占據(jù)主導(dǎo)地位，由公民直接作出立法決定，替代政府的作用。該理論下的兩級(jí)參與階梯存在自身定義上的缺陷——難以形成公眾權(quán)利與行政機(jī)關(guān)權(quán)力之間的良性互動(dòng)，二者強(qiáng)調(diào)均著眼于何者為主導(dǎo)地位，忽視了二者之間可以“平衡共處”，因此難以走出“象征性參與”過(guò)程中形式化的困境，但沒(méi)有必要為了紓解形式化困境，將我國(guó)的公眾參與直接拔高到“實(shí)質(zhì)性參與”階段，要做的應(yīng)該是在公眾和行政機(jī)關(guān)之間建立起互動(dòng)的機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)公眾積極有效地參與到行政立法過(guò)程中。因此當(dāng)下要走出該困境，需打破階梯間的“真空”局面，實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)。

四、公眾參與行政立法困境之紓解——“過(guò)程論”視角

針對(duì)公眾參與行政立法的困境，理論界主要采取實(shí)證分析或梳理比較法律文本的方法找出解決困境的思路。當(dāng)前在具體制度構(gòu)建方面的研究?jī)?nèi)容比較豐富，主要體現(xiàn)為公眾參與立法方式的完善。如馮玉軍教授認(rèn)為應(yīng)當(dāng)立法確定立法參與方式，從完善立法論證、聽(tīng)證、法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)和書(shū)面征求意見(jiàn)的制度等方面來(lái)健全立法參與制度[22]。學(xué)者石東坡、王劍通過(guò)對(duì)制度文本的分析，提出應(yīng)當(dāng)充分吸納立法參與主體，完善立法參與程序機(jī)制，建立健全立法責(zé)任追究機(jī)制[23]。學(xué)者崔浩強(qiáng)調(diào)應(yīng)完善公眾參與程序規(guī)則機(jī)制，公眾參與可以與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行對(duì)話，確立協(xié)商、辯論等規(guī)則，實(shí)現(xiàn)真正平等的對(duì)話機(jī)制[6]。可見(jiàn)學(xué)者們主要從當(dāng)前我國(guó)立法的角度對(duì)公眾參與形式和具體方式的改進(jìn)措施進(jìn)行了深入研究和詳細(xì)論證。本文嘗試將公眾參與行政立法視為完整的過(guò)程，并將其劃分為不同的階段，對(duì)部分階段規(guī)定的空白進(jìn)行補(bǔ)足論證，以紓解當(dāng)前公眾參與行政立法的困境。

(一)“過(guò)程論”視角的引入

行政“過(guò)程論”最初由日本學(xué)者在美國(guó)的公共行政理論、德國(guó)的“二階段理論”及動(dòng)態(tài)考察方法的基礎(chǔ)上提出，其提倡將行政過(guò)程中的各種行為形式全盤(pán)納入視野并加以全面、動(dòng)態(tài)考察[24]。行政“過(guò)程論”最初被當(dāng)作一種法學(xué)研究方法來(lái)介紹和引入，其側(cè)重于強(qiáng)調(diào)法學(xué)研究中全面、動(dòng)態(tài)考察方法的應(yīng)用，據(jù)此發(fā)現(xiàn)和挖掘行政法教義學(xué)所忽略的過(guò)程要素，進(jìn)而尋求建構(gòu)一套更契合于現(xiàn)代公共行政之復(fù)雜性的行政法學(xué)理論范式[25]。對(duì)公眾參與行政立法的困境紓解，如果僅僅局限在某一具體公眾參與形式的完善，雖可以讓該形式發(fā)揮更好的作用，但缺少整體思維和缺乏動(dòng)態(tài)視角去分析行政立法中的公眾參與，也就難以完成公眾參與行政立法制度的整體框架建構(gòu)，也無(wú)法從根本上解決當(dāng)前的困境。

公眾參與行政立法應(yīng)當(dāng)視為行政立法的重要環(huán)節(jié)。從動(dòng)態(tài)的視角來(lái)看，《規(guī)章條例》中將行政立法分為四個(gè)階段(6)《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》中對(duì)行政法規(guī)的制定分為四個(gè)階段：“立項(xiàng)”“起草”“審查”“決定和公布”。，那么公眾參與行政立法也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行階段的劃分。反思公眾喪失參與行政立法的積極性，深陷集體行動(dòng)的困境，根源在于公眾認(rèn)為其意見(jiàn)和建議沒(méi)有發(fā)揮作用。如果要激發(fā)公眾參與的熱情，讓期望價(jià)值理論中的“行動(dòng)動(dòng)機(jī)”實(shí)現(xiàn)最大化，就應(yīng)當(dāng)讓公眾充分感受到自己參與到行政立法過(guò)程中的價(jià)值。雖然公眾表達(dá)的意見(jiàn)內(nèi)容良莠不齊，行政機(jī)關(guān)難以全部采納，但至少應(yīng)告知公眾其意見(jiàn)是否被采納，以及被采納的理由或不被采納的理由，這樣才能實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和公眾參與的良性互動(dòng)，激發(fā)公眾的“行動(dòng)動(dòng)機(jī)”。因此，筆者試圖在此基礎(chǔ)上，將公眾參與行政立法的過(guò)程分為五個(gè)階段，分別是：行政機(jī)關(guān)立法前告知、公眾參與立法過(guò)程、公眾發(fā)表立法意見(jiàn)、行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾立法意見(jiàn)作出反饋和公眾立法意見(jiàn)被采納。

(二)“行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾立法意見(jiàn)作出反饋”和“公眾立法意見(jiàn)被采納”初探

我國(guó)《立法法》規(guī)定：制定行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)，聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式(7)《立法法》第67條：“行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)或者國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)起草，重要行政管理的法律、行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)組織起草。行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)，但是經(jīng)國(guó)務(wù)院決定不公布的除外。”?！缎姓ㄒ?guī)條例》對(duì)聽(tīng)證會(huì)的組織也作出了進(jìn)一步規(guī)定，可見(jiàn)當(dāng)前我國(guó)的法律規(guī)范已經(jīng)明確規(guī)定公眾參與立法含有“行政機(jī)關(guān)立法前告知”“公眾參與立法過(guò)程”和“公眾發(fā)表立法意見(jiàn)”三個(gè)階段。但是對(duì)于“行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾立法意見(jiàn)作出反饋”和“公眾立法意見(jiàn)被采納”這兩個(gè)階段法律規(guī)范并沒(méi)有直接予以規(guī)定。然而在《行政法規(guī)條例》規(guī)定中，將送審稿“是否正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對(duì)送審稿主要問(wèn)題的意見(jiàn)”作為審查內(nèi)容，公民的立法意見(jiàn)是否被正確處理，即應(yīng)當(dāng)告知公民處理結(jié)果，意見(jiàn)是被采納還是不被采納，由此推導(dǎo)出“行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾立法意見(jiàn)作出反饋”和“公眾立法意見(jiàn)被采納”也是法律規(guī)范中的應(yīng)有之義。這兩個(gè)階段在當(dāng)前的規(guī)范文本中未予直接規(guī)定，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中會(huì)以該要求無(wú)明文規(guī)定為由不予遵守，由此難以發(fā)揮公眾參與制度的民主作用。

某些地方的行政規(guī)章制定辦法，則對(duì)“行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾立法意見(jiàn)作出反饋”和“公眾立法意見(jiàn)被采納”作出了直接規(guī)定，如《北京市人民政府規(guī)章制定辦法》(8)《北京市人民政府規(guī)章制定辦法》第30條規(guī)定：“對(duì)各方面提出的意見(jiàn)，市政府法制辦應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究。對(duì)其中具有建設(shè)性、代表性的意見(jiàn)，市政府法制辦可以采取適當(dāng)形式進(jìn)行反饋。”《福建省人民政府法規(guī)草案和政府規(guī)章制定程序規(guī)定》(9)《福建省人民政府法規(guī)草案和政府規(guī)章制定程序規(guī)定》第30條規(guī)定：“省人民政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)綜合研究各方面的意見(jiàn)，對(duì)法規(guī)草案、政府規(guī)章草案送審稿進(jìn)行修改。健全公眾意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制，對(duì)重要的意見(jiàn)特別是對(duì)公眾反映比較集中的意見(jiàn)的采納情況，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)男问接枰苑答?。”。但由于《立法法》《行政法?guī)條例》和《規(guī)章條例》中沒(méi)有直接規(guī)定，以致地方行政立法過(guò)程中，沒(méi)有上位法的約束力，也就有“逃避”適用的空間，存在該規(guī)定被忽視的可能。

(三)對(duì)行政立法不同階段規(guī)范化、文本化

紓解當(dāng)下公眾參與立法的困境，應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)法律文本的修訂，對(duì)“行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾立法意見(jiàn)作出反饋”和“公眾立法意見(jiàn)被采納”直接作出法律規(guī)定，使其規(guī)范化、文本化，并對(duì)這兩個(gè)規(guī)定作進(jìn)一步闡釋?zhuān)剐姓C(jī)關(guān)在適用過(guò)程中有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，防止各行政機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中由于理解的差異，導(dǎo)致適用起來(lái)欠缺統(tǒng)一性，難以體現(xiàn)規(guī)定的應(yīng)有價(jià)值。

1.立法意見(jiàn)采納制度

因?yàn)楣姷牧⒎ㄒ庖?jiàn)參差不齊，存在合理與不合理的區(qū)別，并不能要求行政機(jī)關(guān)對(duì)所有的立法意見(jiàn)都予以采納，但應(yīng)當(dāng)對(duì)合理的立法意見(jiàn)予以采納，因此，對(duì)行政機(jī)關(guān)提出以下幾方面的要求。

一是行政機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)將公眾意見(jiàn)中合理的部分吸收到行政法規(guī)或行政規(guī)章中。如果不能直接吸收，也應(yīng)當(dāng)將其中合理的部分作為行政立法過(guò)程的參考依據(jù)，在最后形成的法規(guī)、規(guī)章文本中體現(xiàn)出公眾的訴求和利益，這樣才能避免公眾參與流于形式。

二是應(yīng)當(dāng)告知公眾其意見(jiàn)被采納的情況，無(wú)論其意見(jiàn)是否被采納，都應(yīng)當(dāng)給以回復(fù)。對(duì)于公眾的合理性意見(jiàn)，如果全部或部分體現(xiàn)在立法的內(nèi)容中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知公眾，讓公眾了解立法動(dòng)態(tài)，知曉自己在立法過(guò)程中發(fā)揮的作用，提高其參與立法的積極性；對(duì)于公眾的不合理意見(jiàn)，也應(yīng)當(dāng)告知不予采納的詳細(xì)理由，讓公眾了解到其意見(jiàn)在立法過(guò)程當(dāng)中曾被注意到，并沒(méi)有“石沉大海，沒(méi)有回音”。

2.立法意見(jiàn)反饋制度

“行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾的意見(jiàn)作出反饋”目前在行政立法上還存在空白，必須建立意見(jiàn)反饋制度才能完善行政立法公眾參與制度。美國(guó)政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾曾指出：“回應(yīng)性是民主自身正當(dāng)性的理由?！盵26]如果公眾參與行政事務(wù)只是一方提出訴求而最終未能得到行政機(jī)關(guān)的任何反饋，那就只是一種具有形式意義的單方“表達(dá)”，而不是社會(huì)公眾所認(rèn)同的民主參與[27]。因此在公眾參與行政立法過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)要對(duì)立法意見(jiàn)作出反饋應(yīng)當(dāng)做到以下兩方面，來(lái)保障公眾參與行政立法的價(jià)值和意義。

一是對(duì)所有收集到的公眾表達(dá)的意見(jiàn)進(jìn)行客觀、全面梳理和分析，如果將這個(gè)過(guò)程直接跳過(guò)，就會(huì)導(dǎo)致對(duì)公眾表達(dá)的意見(jiàn)把握不足，無(wú)法了解公眾的訴求，下一步的公眾意見(jiàn)反饋內(nèi)容就會(huì)存在“先天不足”。

二是對(duì)梳理和分析后的公眾意見(jiàn)作出反饋。反饋?zhàn)鳛榱⒎ㄒ庖?jiàn)反饋制度的核心內(nèi)容，主要有三方面的要求。首先，要對(duì)公眾意見(jiàn)進(jìn)行分類(lèi)，書(shū)面告知公眾目前收集到意見(jiàn)的情況，讓公眾了解自己所提出的意見(jiàn)已經(jīng)為立法者所熟悉和了解。其次，對(duì)公眾意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)分情況、分形式作出回復(fù)，即對(duì)其中涉及個(gè)人利益、存在重大分歧、較為集中的意見(jiàn)要作出回復(fù)。政府對(duì)公眾意見(jiàn)進(jìn)行回應(yīng)，并非要求對(duì)每一個(gè)參與人的每一條意見(jiàn)都一一予以回復(fù)，這將耗費(fèi)不必要的行政成本，而是具有一定的選擇性[27]。如在較大規(guī)模的行政參與中，一般是按意見(jiàn)分類(lèi)予以回復(fù)，但對(duì)于其中的主要利害關(guān)系人，應(yīng)當(dāng)逐一反饋[28]。最后，對(duì)公眾的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出回復(fù)，不能久拖不回，否則會(huì)導(dǎo)致公眾收到意見(jiàn)回復(fù)時(shí)，已經(jīng)對(duì)自己先前提出的立法意見(jiàn)印象模糊。對(duì)公眾意見(jiàn)的回復(fù)內(nèi)容論證應(yīng)當(dāng)充分，不可一句“收到意見(jiàn)”而過(guò)，這樣的回復(fù)意義不大，與沒(méi)有回應(yīng)沒(méi)有差別。

“社會(huì)的變遷，治理模式的變革及其帶來(lái)的其他規(guī)范性價(jià)值的轉(zhuǎn)變，意味著公共管理者以及政府組織內(nèi)外的領(lǐng)導(dǎo)者都必須面臨一個(gè)不斷強(qiáng)化的必須履行的責(zé)任，那就是，在所有類(lèi)型的公共決策過(guò)程中，必須讓公民參與進(jìn)來(lái)?！盵29]從“過(guò)程論”的視角分析，公眾參與到行政立法中，首先需要在規(guī)范文本上確立“行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾立法意見(jiàn)作出反饋”和“公眾立法意見(jiàn)被采納”，使公眾參與不流于形式，讓公眾意識(shí)到自己參與行政立法的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)期望價(jià)值理論中的“行動(dòng)動(dòng)機(jī)”的最大化，促進(jìn)公眾愿意參與行政立法、公眾在行政立法中發(fā)揮積極作用的公眾與行政機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)，打通公眾參與行政立法的最后“一公里”，真正紓解當(dāng)下行政立法中公眾參與的困境。

五、結(jié)語(yǔ)

對(duì)公眾參與行政立法困境的紓解，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“過(guò)程論”的視角，在現(xiàn)有規(guī)范文本上作出修訂，增加“采納制度”和“反饋制度”的相關(guān)環(huán)節(jié)。在公眾參與行政立法過(guò)程中，跳出公眾參與階梯理論中階梯內(nèi)容的局限，摒棄僅公眾或行政機(jī)關(guān)一方主導(dǎo)行政立法過(guò)程的理念，形成立法過(guò)程中二者良性互動(dòng)的局面。公眾應(yīng)積極參與到立法過(guò)程中，充分表達(dá)自己的意見(jiàn)，表明自己的訴求和主張，使公眾參與制度體現(xiàn)應(yīng)有的價(jià)值。行政機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中，也需要充分考慮公眾意見(jiàn)的內(nèi)容，結(jié)合立法實(shí)際，分析和判斷意見(jiàn)的合理性，對(duì)其中的合理內(nèi)容予以采納，并對(duì)意見(jiàn)作出及時(shí)反饋。充分吸收公眾意見(jiàn)會(huì)讓行政機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中參考的內(nèi)容更豐富，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“民主立法”。