程鵬里

內(nèi)部控制體系建設(shè)的重大意義

內(nèi)部控制體系是制度運(yùn)行的重要保障。制度，是要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則，然而制度的生命力在于執(zhí)行，如果制度只是寫在紙上，掛在墻上，鎖在抽屜里，成為“紙老虎”、“稻草人”，那么這樣的制度再多也沒有任何價(jià)值?；鶎狱h校財(cái)務(wù)方面的制度相對(duì)于其他工作更為密集，因?yàn)樨?cái)務(wù)制度更多的是來(lái)自上級(jí)安排，有的甚至是體現(xiàn)國(guó)家意志，比如2019年1月1日施行的《新政府會(huì)計(jì)制度》，這種來(lái)自外部的制度安排體系較為完善、必須遵照?qǐng)?zhí)行。正是因?yàn)樨?cái)務(wù)方面是制度建設(shè)的密集區(qū)域，在實(shí)踐過(guò)程中，由于重視程度不夠、執(zhí)行能力不足、監(jiān)督不到位等原因，財(cái)務(wù)方面往往又會(huì)成為“紙老虎”、“稻草人”扎堆的地方，什么制度都有、工作流程全覆蓋，但卻是上墻容易落地困難，沒有得到很好的執(zhí)行。

內(nèi)部控制體系，不單單是建設(shè)一系列上墻的制度，而是形成一種保障制度有效運(yùn)行的機(jī)制，督促各種制度的運(yùn)行。就財(cái)務(wù)方面來(lái)看，財(cái)務(wù)的制度包括預(yù)決算、收支管理、開支標(biāo)準(zhǔn)、資金的使用、物資的保管、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)等等，要使這些制度有效運(yùn)行，就需要實(shí)施嚴(yán)格的內(nèi)部控制管理。在財(cái)務(wù)運(yùn)行過(guò)程中，最容易引起重視的收支環(huán)節(jié)，然而收支只是整個(gè)運(yùn)行過(guò)程中的一環(huán)，前期的預(yù)算，后期的績(jī)效評(píng)價(jià)，其重要性不亞于收支環(huán)節(jié)，卻往往得不到重視。

內(nèi)部控制體系有助于建立科學(xué)的工作評(píng)價(jià)體系。目前的研究一般認(rèn)為財(cái)務(wù)內(nèi)控制度能有效提高管理效率。我們更應(yīng)該看到內(nèi)控體系不囿于財(cái)務(wù)方面，在基層黨校整個(gè)工作中有著重要的評(píng)價(jià)作用?；鶎狱h校工作有其特殊性，較為復(fù)雜，一般很難對(duì)教學(xué)、培訓(xùn)、科研、咨政工作進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，這造成了一種習(xí)慣思維，即數(shù)量上的增長(zhǎng)與否成為工作開展得好不好的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。事實(shí)上，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)原因、人員結(jié)構(gòu)因素、硬件條件的限制，數(shù)量上的增長(zhǎng)是有限度的，在財(cái)政資金較為充裕的地區(qū)，可以通過(guò)加大投入、增加購(gòu)買力度等方式使數(shù)據(jù)變得“耀眼”，而在財(cái)政資金短缺的中西部縣級(jí)地區(qū)，這種增長(zhǎng)變得愈發(fā)困難、難以為繼。在強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展的當(dāng)下，如何對(duì)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，采取更為精細(xì)化的管理，是擺在基層黨校面前一道重要的課題。而內(nèi)部控制體系正是建立一種科學(xué)評(píng)價(jià)體系的重要抓手。

內(nèi)部控制體系本身是立足于實(shí)施財(cái)務(wù)科學(xué)、公開、透明管理，然而這種管理自身就是一種評(píng)價(jià)機(jī)制，簡(jiǎn)單的說(shuō)，就是哪項(xiàng)工作該開展、不該開展，哪項(xiàng)工作應(yīng)該怎樣開展、不應(yīng)該怎樣開展，那筆錢該花、不該花的評(píng)價(jià)機(jī)制。這種評(píng)價(jià)機(jī)制，必將把評(píng)價(jià)鏈條延長(zhǎng)，不單單是財(cái)務(wù)室、后勤科的事，需要教學(xué)、科研、培訓(xùn)等其他科室全力配合，制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制。以往教研訓(xùn)的評(píng)價(jià)，注重開辦了多少期班，培訓(xùn)了多少人次學(xué)員，上了多少課，發(fā)表了多少篇文章等等，缺少一個(gè)關(guān)鍵評(píng)價(jià)，即花了多少錢，產(chǎn)生了多大的效益。建立這種績(jī)效評(píng)價(jià)，并不是說(shuō)以后主業(yè)主課就要少開展，而是說(shuō)，在開展主業(yè)主課之前，要進(jìn)一步考慮“成本”，如何“多快好省”、防止“跑冒滴漏”，擁有這種意識(shí)就是樹立高質(zhì)量發(fā)展的意識(shí)，建立相應(yīng)的制度（評(píng)價(jià)體系）并使之能實(shí)現(xiàn)便是實(shí)現(xiàn)黨校治理能力現(xiàn)代化。由此可以看出，內(nèi)部控制體系對(duì)建立科學(xué)的工作評(píng)價(jià)體系乃至實(shí)現(xiàn)黨校治理能力現(xiàn)代化意義重大。

內(nèi)部控制體系有利于加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)工作的監(jiān)督。內(nèi)部控制體系是一種長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)工作的監(jiān)督、防止腐敗有重要作用。行政事業(yè)單位作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)有資產(chǎn)管理使用單位，其資金主要來(lái)自于國(guó)家財(cái)政撥款，其他收入也屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，在資金的使用上必須規(guī)范合理并接受監(jiān)督。近年來(lái)，隨著政府職能轉(zhuǎn)變，各地紛紛出臺(tái)政策取消一批行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，其中就包含黨校收費(fèi)。取消黨校收費(fèi)后，在培訓(xùn)費(fèi)項(xiàng)目資金使用方面，客觀上加強(qiáng)了外部監(jiān)督，各級(jí)財(cái)政局對(duì)黨校項(xiàng)目資金審批日趨嚴(yán)格，如果不建立相應(yīng)的財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，還是按照以前粗放式的管理辦法放任經(jīng)費(fèi)支出，可能會(huì)造成入不敷出的局面，其他工作開展起來(lái)更為困難。內(nèi)部控制體系就是順應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，進(jìn)行財(cái)務(wù)精細(xì)化管理，精準(zhǔn)把控預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目和合同六大業(yè)務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督，把風(fēng)險(xiǎn)降到最低，確保資金使用效益最大化。

基層黨校內(nèi)部控制體系建設(shè)存在的問題

內(nèi)部控制體系建設(shè)有待加強(qiáng)。行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)部控制體系是財(cái)政部貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神作出的工作安排。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）要求，力爭(zhēng)到2020年，基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。今年也可以看做了內(nèi)控建設(shè)階段性工作收官之年。近年來(lái)，基層行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)基本上實(shí)現(xiàn)了“動(dòng)起來(lái)”，基本的制度已經(jīng)建立，業(yè)務(wù)流程圖也制定完成，但是根據(jù)每年財(cái)政局業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)議上通報(bào)的結(jié)果來(lái)看，內(nèi)控制度建設(shè)目前還是處于一個(gè)靜態(tài)狀態(tài)，制度執(zhí)行力有待加強(qiáng)。一些工作人員對(duì)內(nèi)控建設(shè)的理解還存在誤區(qū)，認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)是費(fèi)時(shí)費(fèi)力的無(wú)用功，加上一些第三方軟件公司的錯(cuò)誤宣傳，更讓人們覺得內(nèi)控建設(shè)是花錢就能辦好的“迎檢工作”，嚴(yán)重影響了內(nèi)控建設(shè)工作的嚴(yán)肅性。在此環(huán)境下，內(nèi)控建設(shè)得比較粗糙，使得內(nèi)控制度無(wú)論是看起來(lái)還是操作起來(lái)更像是“迎檢工作”，實(shí)用性差，淪為掛在墻上、鎖在抽屜里的無(wú)用之物。

崗位設(shè)置有待優(yōu)化。制度的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行制度的主體是人。治理能力就是指能適應(yīng)制度體系，擁有相應(yīng)技能能將制度優(yōu)勢(shì)最終轉(zhuǎn)化為治理效能的執(zhí)行者，可以說(shuō)治理能力也是人的能力。基層黨校由于編制的限制，工作人員較少，為彌補(bǔ)人手不足通常強(qiáng)調(diào)一人多崗、一專多能，很少有專職崗位的人員，財(cái)務(wù)崗位也是由教學(xué)人員兼任，這些人員很多不是財(cái)務(wù)專業(yè)畢業(yè)，不具備相關(guān)知識(shí)，也缺乏培訓(xùn)，因此在建設(shè)、執(zhí)行內(nèi)部控制制度的時(shí)候表現(xiàn)出能力不足。

內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)不相容崗位設(shè)置，重要崗位輪崗，這種要求在基層黨校乃至整個(gè)基層行政事業(yè)單位都不容易實(shí)現(xiàn)。不相容崗位設(shè)置，指的是重大決策、資金使用、物資保管等環(huán)節(jié)崗位分設(shè)，多一人參與，多一份監(jiān)督，但是基層單位往往為了工作順利開展，習(xí)慣性的把一些不相容崗位按照“工作方便”的原則授予一人，超權(quán)限審批事例屢見不鮮。近年來(lái)全國(guó)報(bào)道的一些違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的案例原因之一就是一人兼任了不相容崗位，所以造成一個(gè)辦事員竟能挪用數(shù)百上千萬(wàn)公款的大案發(fā)生。

資產(chǎn)管理水平有待提高。2019年1月1日施行的《新政府會(huì)計(jì)制度》加強(qiáng)了對(duì)資產(chǎn)的管理，對(duì)固定資產(chǎn)實(shí)行計(jì)提折舊，以前由于不計(jì)提折舊的一些時(shí)間久遠(yuǎn)、只?？ㄆ馁~面資產(chǎn)亟需作報(bào)廢處理?；鶎狱h校由于工作的特殊性，一般擁有一棟綜合樓、一棟賓館和面積不等的校園，各種專用、通用設(shè)施設(shè)備數(shù)量大、種類多，和一些部門比起來(lái)可謂“家大業(yè)大”。如何有效管理如此龐大的資產(chǎn)，需要進(jìn)一步提高資產(chǎn)的管理水平，對(duì)不同資產(chǎn)進(jìn)行分類，明確資產(chǎn)歸口管理科室，完善資產(chǎn)信息，及時(shí)處置、報(bào)廢不能使用資產(chǎn)。一般來(lái)說(shuō)，資產(chǎn)采購(gòu)是比較容易得到重視的環(huán)節(jié)，資產(chǎn)采購(gòu)回來(lái)后，存放、使用、維護(hù)、報(bào)廢一系列工作需要相應(yīng)的制度將責(zé)任落實(shí)到人，不能籠統(tǒng)的依靠一個(gè)資產(chǎn)系統(tǒng)管理，不能單純依靠財(cái)務(wù)人員的力量。資產(chǎn)管理是一個(gè)比較綜合性的工作，需要有更多的人員投入更多的時(shí)間把工作做得更好。

內(nèi)部控制信息化建設(shè)有待重視。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)為辦公提供了便利，財(cái)務(wù)大部分工作已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)辦公，忠縣還推出日常工作輔助信息系統(tǒng)等APP方便機(jī)關(guān)工作人員更好的完成日常工作?；鶎狱h校要以信息化建設(shè)推動(dòng)內(nèi)控工作的開展，不能將信息化建設(shè)看做是內(nèi)控已經(jīng)成熟后再來(lái)推進(jìn)的錦上添花之作，信息化建設(shè)應(yīng)該成為推動(dòng)內(nèi)控制度落地的重要平臺(tái)。

很多基層黨校并沒有對(duì)內(nèi)控制度信息化建設(shè)表現(xiàn)出足夠的重視。一些黨校正在開展智慧校園建設(shè)，在建設(shè)方案中并沒有涉及到內(nèi)控工作。信息化建設(shè)中重業(yè)務(wù)輕財(cái)務(wù)，沒有把財(cái)務(wù)工作放到和業(yè)務(wù)工作一樣的重要地位，實(shí)際上，財(cái)務(wù)工作是較早實(shí)現(xiàn)信息化的工作之一，如財(cái)政大平臺(tái)一體化項(xiàng)目等。

基層黨校內(nèi)部控制體系建設(shè)建議

營(yíng)造良好內(nèi)部控制氛圍。內(nèi)部控制體系建設(shè)及其作用的發(fā)揮，關(guān)鍵是要有內(nèi)部控制的意識(shí)。內(nèi)部控制建設(shè)以及有數(shù)年了，很多單位職工對(duì)此并不了解，有的還沒有聽說(shuō)過(guò)。內(nèi)部控制建設(shè)要依靠全單位的力量，要加大宣傳，特別是要向具體經(jīng)辦人員宣傳內(nèi)部控制的意義、作用和要求，讓他們明白什么是內(nèi)部控制。

內(nèi)控控制體系建設(shè)，要讓全單位的業(yè)務(wù)科室參與進(jìn)來(lái)。每個(gè)科室都比較清楚自己科室業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)建立制度，制度才能有效運(yùn)行，不是空虛無(wú)物。只有盡可能讓更多的參與進(jìn)來(lái)，大力營(yíng)造良好內(nèi)控控制氛圍，內(nèi)部控制體系才能發(fā)揮最大作用。

內(nèi)部控制制度要逐步完善。內(nèi)部控制體系建設(shè)是個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。不能有一蹴而就、一勞永逸的思想，內(nèi)部控制制度要不斷修改和完善，和內(nèi)部控制有關(guān)的其他制度也要放在內(nèi)部控制體系檢驗(yàn)中去完善。

正因內(nèi)控制度要逐步完善，所以要避免按照一種模板來(lái)制定內(nèi)部控制制度，如果實(shí)在因各種因素需第三方參與建設(shè)，應(yīng)與第三方達(dá)成長(zhǎng)期參與建設(shè)的協(xié)議，而不是為了迎檢硬造一個(gè)評(píng)分產(chǎn)品。總之，內(nèi)部控制制度需要長(zhǎng)期建設(shè)并不斷完善，每年財(cái)政局要求上報(bào)的內(nèi)部控制報(bào)告填報(bào)要求也在變化，也能說(shuō)明內(nèi)部控制制度建設(shè)的長(zhǎng)期性。

內(nèi)部控制制度要有針對(duì)性。內(nèi)部控制體系盡量要結(jié)合基層黨校工作特征來(lái)建設(shè)，爭(zhēng)取小而精，避免大而全。比如六大業(yè)務(wù)領(lǐng)域，就有輕重之分，對(duì)基層黨校來(lái)說(shuō)，建設(shè)項(xiàng)目就不是主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域，這一方面的內(nèi)控制度可以適度簡(jiǎn)化。而資產(chǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，在舊會(huì)計(jì)制度時(shí)期沒有得到足夠的重視，現(xiàn)在可以內(nèi)部控制制度建設(shè)為契機(jī)，把以前沒做好的工作做好。

以信息化建設(shè)促監(jiān)督機(jī)制完善。內(nèi)部控制制度得不到很好執(zhí)行，內(nèi)部控制體系效果不明顯，有很大一部分原因在于信息化建設(shè)滯后。比如現(xiàn)在辦公用房、公務(wù)用車管理，市里面都開發(fā)了相應(yīng)的管理系統(tǒng)、手機(jī)APP，使用方便，也更有利于管理。內(nèi)部控制信息化建設(shè)可以搭智慧校園建設(shè)的順風(fēng)車，制作一個(gè)OA系統(tǒng)，讓審批環(huán)節(jié)都用軟件來(lái)完成。各業(yè)務(wù)流程之前已經(jīng)梳理，相關(guān)審批環(huán)節(jié)已經(jīng)理順，信息化建設(shè)就是促使這種監(jiān)督機(jī)制落地。

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