喻運(yùn)鑫

堅(jiān)持和完善中國(guó)特色法治體系，首先必須從加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制、推進(jìn)合憲性審查工作、加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)這些方面，來(lái)進(jìn)一步健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制。由此清晰地表明，通過(guò)有效的憲法監(jiān)督（備案審查）才能讓高高在上的憲法權(quán)力在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中落地見(jiàn)效，以保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的目的。

法制的統(tǒng)一是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的基本前提。我國(guó)作為多民族的社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)行的是單一主權(quán)制，在幅員遼闊的國(guó)度要實(shí)施有效治理，應(yīng)該允許地方制定符合各地實(shí)際的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和相關(guān)行政規(guī)章、規(guī)范性文件，以更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，但其根本和核心則是必須維護(hù)憲法和國(guó)家法制統(tǒng)一。憲法、立法法確定的“不抵觸原則”，就是制定任何地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、行政規(guī)章及規(guī)范性文件必須遵守的根本原則。行使審查權(quán)、撤銷權(quán)是實(shí)現(xiàn)憲法和國(guó)家法制統(tǒng)一的重要保障。

一、我國(guó)的備案審查是三重監(jiān)督構(gòu)成的憲法監(jiān)督

我國(guó)八二憲法第六十七條規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：

（一）解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施;

（七）撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;

（八）撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。

第一百條規(guī)定：省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。2018年在對(duì)八二憲法進(jìn)行第五次修正時(shí)，增加了第一百條第二款：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報(bào)本省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。

第一百零四條規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)有權(quán)“撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。在嗣后的《立法法》第九十六條、九十七條、九十八條，《監(jiān)督法》第二十八條、三十一條、三十二條、三十三條，對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，下一級(jí)人大及其常委會(huì)的決議、決定，以及最高法、最高檢的司法解釋加強(qiáng)備案審查及其處置，均作了詳盡的規(guī)定。

同時(shí)，憲法第八十九條第十四項(xiàng)規(guī)定：國(guó)務(wù)院有權(quán)“改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。憲法第一百零八條規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府“有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定”。

所有這些都充分說(shuō)明，我國(guó)的備案審查制度源于憲制，本質(zhì)上就是憲法監(jiān)督，并且是由人大對(duì)“一府兩院”監(jiān)督、上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大監(jiān)督和政府系統(tǒng)

自上而下的監(jiān)督等三重監(jiān)督構(gòu)成。而在這三重監(jiān)督中，就監(jiān)督體系和效力而言，人大監(jiān)督則處于主體地位。

二、規(guī)范性文件的備案審查是一個(gè)逐步延展的過(guò)程

20世紀(jì)以來(lái)，世界各國(guó)在國(guó)家權(quán)力配置方面出現(xiàn)了由議會(huì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向行政主導(dǎo)的潮流，規(guī)范性文件的制定成為行政權(quán)不斷擴(kuò)張的重要組成部分，作為以保障憲法法律實(shí)施和維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一為根本任務(wù)的備案審查，自然應(yīng)將對(duì)政府規(guī)范性文件的監(jiān)督作為備案審查的重要內(nèi)容。

除前述的憲法規(guī)定以外，2000年出臺(tái)的《立法法》專設(shè)了第五章“適用與備案”，其中第八十九條規(guī)定：“對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后30日內(nèi)依照下列規(guī)定報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案。”此為在原有憲法規(guī)定內(nèi)容以外首次對(duì)備案提出具體要求，也預(yù)示著備案審查制度的正式確立。

《監(jiān)督法》第二十九條規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。這為憲法第一百零四條的落地，作出了具體的安排。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。黨的十八屆四中全會(huì)提出：“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。”黨的十九大報(bào)告明確指出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！笔艑盟闹腥珪?huì)又完善和重申了相關(guān)規(guī)定。由此可見(jiàn)，對(duì)規(guī)范性文件備案審查的要求越來(lái)越高也越來(lái)越具體。

三、當(dāng)下設(shè)區(qū)的市規(guī)范性文件備案審查的問(wèn)題和困難

規(guī)范性文件在《監(jiān)督法》頒布實(shí)施之前只是一個(gè)學(xué)術(shù)概念，2007年的《監(jiān)督法》專設(shè)了第五章“規(guī)范性文件的備案審查”后，才使得規(guī)范性文件成為一個(gè)明確的法律概念。

筆者以為，規(guī)范性文件有廣義和狹義之分。廣義的規(guī)范性文件一般是指屬于法律范疇的立法性文件，即憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、司法解釋等，以及除上述立法性文件以外的決定、決議、命令等具有普遍約束力的非立法性文件。而狹義的規(guī)范性文件則是專指具有普遍約束力的非立法性文件。根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，狹義的規(guī)范性文件又可分為人大及其常委會(huì)制定的決議、決定等規(guī)范性文件和人民政府制定的決定、命令等規(guī)范性文件。

根據(jù)《立法法》和《監(jiān)督法》的規(guī)定，各設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)從2007年起陸續(xù)開展了規(guī)范性文件備案審查工作，實(shí)踐中也取得了一定的成效，但問(wèn)題和困難還有不少。

一是認(rèn)識(shí)不高、重視不夠。總認(rèn)為規(guī)范性文件的備案審查，從憲法、立法法、監(jiān)督法的規(guī)定上看都是事后審查，基層人大和本級(jí)政府在制定這些非立法性文件過(guò)程中，通常都會(huì)周全考慮，而政府系統(tǒng)同時(shí)還有自上而下的監(jiān)督，難有差錯(cuò);即便偶有差錯(cuò)，糾正起來(lái)還可能會(huì)帶來(lái)一定的社會(huì)波動(dòng)。存在著沒(méi)有很好地將此項(xiàng)工作上升到落實(shí)“兩個(gè)維護(hù)”、踐行以人民為中心的法治思想的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，沒(méi)能集中精力抓，存在面對(duì)差錯(cuò)輕描淡寫地對(duì)待等現(xiàn)象。

二是規(guī)范不明、報(bào)備不夠。依據(jù)《監(jiān)督法》第二十九條規(guī)定，對(duì)規(guī)范性文件備案審查的程序，由省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出規(guī)定。但對(duì)政府的決定、命令其具體表現(xiàn)形式、涵蓋哪些方面，各地理解執(zhí)行不一，導(dǎo)致規(guī)范性文件報(bào)備不全。而區(qū)縣人大所作的決定、決議也因?yàn)閳?bào)備意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)督不力，導(dǎo)致該報(bào)未報(bào)或報(bào)備不全。

三是機(jī)制不全、力量不夠。規(guī)范性文件備案審查，應(yīng)由各專工委負(fù)責(zé)初審，法工委負(fù)責(zé)統(tǒng)審。但實(shí)踐中，由于各專工委忙于其他監(jiān)督事務(wù)，所謂的初審也因?yàn)橹匾暡粔颉⑷耸志o張、審查技能缺乏等存在應(yīng)付現(xiàn)象。而法工委大多也是只有兼職人員，精力無(wú)法集中。委托專家或第三方審查意識(shí)不強(qiáng)，具體操作程序欠缺。對(duì)審查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，如何反饋、對(duì)接、糾正，糾正可能帶來(lái)消極情況的事前評(píng)估等，也缺乏成文規(guī)定或嚴(yán)格執(zhí)行。

上述問(wèn)題和困難，直接影響了備案審查功能的有效發(fā)揮。

四、加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市規(guī)范性文件備案審查的幾點(diǎn)思考

（一）切實(shí)提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。充分認(rèn)識(shí)規(guī)范性文件備案審查的政治意義、法律意義，提高工作站位，將規(guī)范性文件備案審查工作納入市人大常委會(huì)黨組的重要議事日程。重要事宜向黨組、主任會(huì)議匯報(bào)，聽(tīng)取指示，協(xié)調(diào)解決問(wèn)題。將規(guī)范性文件備案審查工作及成效每年一次由法制委員會(huì)向市人民代表大會(huì)作書面報(bào)告，接受監(jiān)督。選調(diào)配齊專、兼職人員負(fù)責(zé)備案審查工作，保證充足經(jīng)費(fèi)，為開展工

作提供強(qiáng)有力的保障。

（二）完善責(zé)任分工，形成監(jiān)督合力。法工委要明確專人負(fù)責(zé)，注重統(tǒng)籌謀劃，規(guī)范備件登記、流轉(zhuǎn)，清晰初審要求。結(jié)合地方立法工作和上級(jí)立法征求意見(jiàn)等任務(wù)，各區(qū)縣人大要明確責(zé)任委室、責(zé)任人;市人大各專工委要明確一名專職人員;市政府也應(yīng)明確對(duì)接處室、人員，切實(shí)落實(shí)初審責(zé)任，發(fā)揮初審作用。完善專家?guī)?，明確委托專家或第三方參與備案審查的程序規(guī)范。重要文件或開展的專項(xiàng)備案審查件，要同時(shí)由各專工委和法工委委托專家或第三方進(jìn)行初審，以形成完備的規(guī)范性文件備案審查體系。

（三）強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高審查能力。結(jié)合地方立法，每年以市人大常委會(huì)名義，至少組織一次由各區(qū)縣人大、市人大各專工委、市人民政府及相關(guān)部門等規(guī)范性文件起草部門責(zé)任人，及相關(guān)專家?guī)旖M成人員等進(jìn)行的集中培訓(xùn)。結(jié)合日常發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和工作需要，加強(qiáng)小型研討。及時(shí)向全國(guó)人大、省人大請(qǐng)教問(wèn)題，向兄弟地市學(xué)習(xí)。通過(guò)培訓(xùn)和日常實(shí)踐，以減少規(guī)范性文件制發(fā)時(shí)的差錯(cuò)率和違規(guī)違程現(xiàn)象，提高初審、統(tǒng)審的能力和技巧。

（四）認(rèn)真履行職責(zé)，堅(jiān)持真查實(shí)糾。清晰報(bào)備具體范圍，按照“由國(guó)家機(jī)關(guān)制定的不屬于立法，但又具有普遍約束力的能夠反復(fù)適用的文件”為原則，凡區(qū)縣人大通過(guò)的決議、決定，凡以市人民政府、市政府辦公室，或雖由市政府下轄行政部門草擬但經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)（轉(zhuǎn)）同意的規(guī)范性文件，都應(yīng)每件必報(bào)。法工委對(duì)初審意見(jiàn)要進(jìn)行復(fù)核，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題，要作集體研究討論，并與發(fā)文機(jī)關(guān)見(jiàn)面對(duì)接，提出糾錯(cuò)意見(jiàn)和相關(guān)要求，發(fā)文機(jī)關(guān)對(duì)市人大意見(jiàn)可以提出異議再討論，但最終必須按市人大意見(jiàn)執(zhí)行。凡對(duì)執(zhí)行糾錯(cuò)的規(guī)范性文件，發(fā)文機(jī)關(guān)事先都應(yīng)作可能帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題的評(píng)估。對(duì)社會(huì)組織、團(tuán)體、公民個(gè)人提出的地方立法、規(guī)范性文件異議需要作出解釋的，市人大常委會(huì)法工委必須作出答疑。通過(guò)實(shí)實(shí)在在的審和認(rèn)認(rèn)真真的糾，讓備案審查制度增強(qiáng)“咬合力”。

五、值得探討的幾個(gè)問(wèn)題

（一）處理好事后糾錯(cuò)與事前防范的關(guān)系問(wèn)題。憲法法律的規(guī)定清晰地表明，規(guī)范性文件備案審查是“事后審查”，這涉及行政權(quán)與立法（監(jiān)督）權(quán)的合理劃分。事后審查雖也能維護(hù)憲法和法制統(tǒng)一、減少法治差錯(cuò)，但如確有問(wèn)題發(fā)生而實(shí)施事后糾錯(cuò)，必然會(huì)帶來(lái)一定的社會(huì)波動(dòng)。如何做到行為不違法而又能更好杜絕差錯(cuò)，在清晰報(bào)備范圍，提高規(guī)范性文件草擬部門認(rèn)識(shí)和草擬人能力水平、降低初始“差錯(cuò)率”的基礎(chǔ)上，實(shí)踐中可考慮加強(qiáng)規(guī)范性文件報(bào)備機(jī)關(guān)的內(nèi)審力量建設(shè)，也可在市政府常務(wù)會(huì)議前，對(duì)疑點(diǎn)問(wèn)題由報(bào)備機(jī)關(guān)的內(nèi)審部門先行與市人大常委會(huì)進(jìn)行會(huì)商，還可探索在市政府常務(wù)會(huì)議后、正式執(zhí)行前留出“空窗期”，由市人大常委會(huì)按備案審查規(guī)程，盡可能快地給出審查結(jié)論。如此，既尊重了法律規(guī)定的分工界限，又可以避免確有錯(cuò)誤的規(guī)范性文件執(zhí)行、再糾錯(cuò)帶來(lái)的社會(huì)波動(dòng)。

（二）市監(jiān)委和市“兩院”文件納入備案審查范圍問(wèn)題。設(shè)立備案審查制度從法律技術(shù)角度看，是為了防止具有普遍約束力的文件與憲法和上位法相抵觸，防止規(guī)范性文件相互間的矛盾沖突，防止發(fā)文機(jī)關(guān)出于各種考慮在文件中涉及對(duì)公民和其他社會(huì)組織增加義務(wù)或者減損權(quán)益的條款。由其本意可知，規(guī)范性文件的備案審查，不能僅局限于下級(jí)人大的決議、決定和政府的決定、命令等規(guī)范性文件，還應(yīng)按憲法和立法法、監(jiān)督法精神，將市監(jiān)委及市“兩院”制定的“具有普遍約束力并反復(fù)適用的”規(guī)范性文件納入其間。此處有個(gè)悖論，即市“兩院”在實(shí)踐中會(huì)違規(guī)制發(fā)一些帶有對(duì)法律進(jìn)行解釋的“會(huì)議紀(jì)要”“答疑”等是否納入審查，如納入則可能出現(xiàn)對(duì)其“不法”行為的確認(rèn)，如不納入則又極有可能在實(shí)踐中造成對(duì)“法制統(tǒng)一”的傷害。但從“相害取其輕”的原則，筆者以為將其納入審查更為適宜。

（三）探討省、市人大常委會(huì)會(huì)審，異地市交叉審和市人大常委會(huì)與省政府（主管部門）聯(lián)審機(jī)制問(wèn)題。人大對(duì)“一府一委兩院”雖具權(quán)威性，但就地市而言，畢竟地小人熟，可能會(huì)受情面限制影響審查功效地發(fā)揮;也有可能因?qū)Ψɡ砑吧衔环ǖ囊?guī)定理解不一，造成認(rèn)識(shí)不同的問(wèn)題。實(shí)踐中如能采取省、市人大常委會(huì)會(huì)審或異地市交叉審的方式，則能較好地解決此問(wèn)題。同時(shí)，借助于全國(guó)人大常委會(huì)已搭建好的備案審查系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)地市人大常委會(huì)與省政府主管部門（省司法廳）對(duì)市政府規(guī)范性文件的聯(lián)審，將會(huì)更好地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，提高效率。

（四）嚴(yán)格控制地方法規(guī)解釋權(quán)。隨著2015年《立法法》的修改，設(shè)區(qū)的市已全面履行了地方立法權(quán)，按照精干、精準(zhǔn)、精細(xì)的方法和技能要求，地方性法規(guī)在實(shí)踐執(zhí)行中對(duì)法規(guī)文本表述較為原則、理解可能發(fā)生歧義的問(wèn)題，及相關(guān)的重點(diǎn)問(wèn)題，也有一個(gè)“解釋”的問(wèn)題。對(duì)地方性法規(guī)是允許各市政府抑或執(zhí)行機(jī)關(guān)自行解釋決定，還是統(tǒng)一歸口由市人大常委會(huì)（法工委）來(lái)進(jìn)行，基于實(shí)踐操作性和地方立法量少能夠完成的實(shí)際，湖州市人大常委會(huì)從2018年起對(duì)地方所立法規(guī)，統(tǒng)一由市人大常委會(huì)法工委對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行解釋，編制《法規(guī)釋義》，實(shí)踐效果良好。

（作者單位：浙江省湖州市人大常委會(huì)）