[摘要]轉(zhuǎn)型期我國城市發(fā)展呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)共生的態(tài)勢，以突發(fā)事件為應(yīng)急管理對象、以應(yīng)急 處置為核心仍是當(dāng)前應(yīng)急管理的主導(dǎo)模式?，F(xiàn)有研究表明，突發(fā)事件實(shí)則并非“突發(fā)”，有其潛在 的狀態(tài)和前期征兆，城市運(yùn)行中的諸多風(fēng)險(xiǎn)也具有“常態(tài)化”特征。因而掌握城市風(fēng)險(xiǎn)演化規(guī)律， 通過采取有效應(yīng)對措施，阻斷風(fēng)險(xiǎn)事件轉(zhuǎn)向危機(jī)事件并避免和減少實(shí)際損害就顯得尤為重要。 本文通過研究突發(fā)事件、漸變事件和預(yù)警機(jī)制的互動(dòng)邏輯，論證預(yù)警響應(yīng)成為截?cái)囡L(fēng)險(xiǎn)事件轉(zhuǎn) 向危機(jī)事件的關(guān)鍵階段。本文根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)事件的演化過程，分析預(yù)警響應(yīng)的基本內(nèi)涵，初步構(gòu)建風(fēng) 險(xiǎn)治理導(dǎo)向下城市風(fēng)險(xiǎn)事件預(yù)警響應(yīng)的框架，包括“啟動(dòng)命令”“傳播警示”“檢查排查”“搶險(xiǎn)準(zhǔn) 備”四個(gè)環(huán)節(jié)，并具體描述四個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)容，為提升城市風(fēng)險(xiǎn)事件治理的有序有效提供一個(gè)新的 分析思路和實(shí)現(xiàn)載體。

[關(guān)鍵詞]風(fēng)險(xiǎn)治理風(fēng)險(xiǎn)事件預(yù)警響應(yīng)框架構(gòu)建[基金項(xiàng)目]本文是國家社科基金重大項(xiàng)目《特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)治理研究》（批準(zhǔn)號(hào) 16ZDA083）的階段性成果，并得到中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)基金項(xiàng)目（WE1818915）資助。

[作者簡介]張良（i960-），男，上海人，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院教授，MPA教育 中心主任，研究方向?yàn)楣补芾砼c公共政策、地方政府治理。

[中圖分類號(hào)]C93

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-7672（2020）03-0112-14

一、問題的提出

2003年“非典”疫情的暴發(fā)，催生了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系。2007年開始實(shí)施的 《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（簡稱《應(yīng)對法》）中對突發(fā)事件作了具有操作性傾向的界定：所謂 突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要釆取應(yīng)急措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。①這一法規(guī)性條例的解釋被學(xué)術(shù)界所接納，明確了應(yīng)急 管理對象為“突發(fā)事件”，特別表明了“突發(fā)事件”具有的“危機(jī)”本質(zhì)，不僅把突發(fā)事件等同于危機(jī)事 件，而且更強(qiáng)調(diào)了危機(jī)事件的“突發(fā)性”表現(xiàn)，并據(jù)此構(gòu)建起以突發(fā)事件“應(yīng)急處置”為核心的應(yīng)急管 理系統(tǒng)和體制。

城市化是近代世界現(xiàn)代化的重要載體和本質(zhì)規(guī)定，城市已經(jīng)成為人類社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科 技等中心。與此同時(shí)，城市工業(yè)化和現(xiàn)代化水平越高，城市社會(huì)系統(tǒng)也越復(fù)雜，導(dǎo)致城市的不確定性 迅速增加，風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大。②而經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和社會(huì)的高度開放，使城市特別是大城市的風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn) 出密集性、流動(dòng)性和疊加性的特點(diǎn)。③城市的發(fā)展過程在某種程度上就是風(fēng)險(xiǎn)的形成和疊加過程，轉(zhuǎn)型 期我國城市發(fā)展呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)共生的態(tài)勢，在發(fā)展曲線上對應(yīng)著非穩(wěn)定狀態(tài)的危機(jī)頻發(fā)期。④在這里，把 危機(jī)視為風(fēng)險(xiǎn)影響下的“非穩(wěn)定狀態(tài)”，表現(xiàn)為時(shí)空觀照下的連續(xù)變化過程。

城市的風(fēng)險(xiǎn)無處不在，這是不可避免的客觀存在，但是風(fēng)險(xiǎn)的客觀性并不意味著危機(jī)性質(zhì)突發(fā) 事件的必然性，更不意味著實(shí)際損害發(fā)生的必然性。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，近年來的現(xiàn)實(shí)表明，城市運(yùn)行 中的突發(fā)事件有常規(guī)化的趨勢，且突發(fā)事件常常并非“突發(fā)”，有其潛在的狀態(tài)和前期的征兆，是一個(gè) 動(dòng)態(tài)和連續(xù)的演進(jìn)過程。⑤突發(fā)事件常常并非“突發(fā)”的認(rèn)識(shí)反映了現(xiàn)實(shí)中存在的基本狀況，一方面各 種風(fēng)險(xiǎn)在城市運(yùn)行中總是會(huì)存在，另一方面有些風(fēng)險(xiǎn)在某個(gè)特定時(shí)間段總是會(huì)出現(xiàn)。確切地說，城市 運(yùn)行中的許多風(fēng)險(xiǎn)具有“常態(tài)化”的特點(diǎn)，意味著其生成、發(fā)展、影響是持續(xù)和漸進(jìn)的演化過程，而所 謂的“突發(fā)”則是其演化過程中突破某一臨界點(diǎn)的“突變”表現(xiàn)，既是指時(shí)間上的“突然”變化，也是指 程度上的“實(shí)質(zhì)”變化。換言之，在深入研究和充分掌握城市風(fēng)險(xiǎn)生成、發(fā)展、影響的演化過程和規(guī)律 的基礎(chǔ)上，將對“突發(fā)事件”的應(yīng)急管理進(jìn)一步擴(kuò)展到“風(fēng)險(xiǎn)”的全鏈條管理，⑥只要有針對性地采取有 效的預(yù)防和應(yīng)對措施，就有可能阻斷風(fēng)險(xiǎn)“突變”導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生的傳遞環(huán)節(jié)，避免和減少對城市 運(yùn)行造成的實(shí)際損害。

由此，需要從傳統(tǒng)的以對突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急處置為主的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向以對風(fēng)險(xiǎn)事件的預(yù)警和防控為主的風(fēng)險(xiǎn)治理。這也意味著需要對城市應(yīng)急管理體系做進(jìn)一步的擴(kuò)展和完善，尤其需要突 出預(yù)警響應(yīng)在阻斷風(fēng)險(xiǎn)向損害演變的傳遞過程中所發(fā)揮的重要作用，豐富和完善預(yù)警響應(yīng)框架的構(gòu)成內(nèi)容。

二、從突發(fā)事件的應(yīng)急處置到風(fēng)險(xiǎn)事件的80預(yù)防

國內(nèi)學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，我國對危機(jī)事件應(yīng)對的重視和研究始于2003年暴發(fā)的“非典'渡情。①由 于當(dāng)時(shí)缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)和預(yù)先的判斷，面對“突發(fā)”的“非典'渡情未能在初期及時(shí)釆取有效的應(yīng)對措 施，使其演變?yōu)榻o全社會(huì)帶來巨大損害的公共危機(jī)事件，直至實(shí)施非常規(guī)的緊急手段，才最終控制 “非典”疫情的蔓延。在反思“非典”疫情危機(jī)應(yīng)對不力教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我國開始重視對突發(fā)危機(jī)事件 的有效應(yīng)對，并逐步構(gòu)建起不同層次、不同范圍的應(yīng)急管理預(yù)案和應(yīng)急管理體系，其首要的目標(biāo)是對 突發(fā)的危機(jī)事件（尤其是重大突發(fā)的危機(jī)事件）能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、有效處置。2007年，全國人大通過和實(shí) 施的《應(yīng)對法》，就是以“突發(fā)事件”為名。也就是說，這一階段全社會(huì)的共識(shí)是，危機(jī)事件的最主要特 征之一是“突發(fā)性”，并直接把“突發(fā)事件”的提法與“危機(jī)事件”畫等號(hào)，是以“突發(fā)”的形式表現(xiàn)出來 的“危機(jī)事件”，往往用“突發(fā)性危機(jī)事件”來表示。②

顧名思義，所謂“突發(fā)”事件就是突然發(fā)生的事件，其表征有三：一是在較短的時(shí)間里發(fā)生;二是 出乎人們意料而發(fā)生;三是有可能給社會(huì)造成損害甚至重大損害。簡而言之，“突發(fā)”事件因其“突然” 而至，往往使人們措手不及，無法及時(shí)應(yīng)對和處置，進(jìn)而造成實(shí)際的損害?！巴话l(fā)”事件認(rèn)知的背后所 隱含的邏輯是，事件的發(fā)生無蹤跡可覓、無規(guī)律可循，只有在其暴發(fā)后才能顯現(xiàn)和獲知，因而對“突 發(fā)”事件管理的核心理念就是應(yīng)急管理，重點(diǎn)落在危機(jī)事件突然發(fā)生后對其造成損害的快速應(yīng)急性 處置上。受此認(rèn)知的影響，我國應(yīng)急管理預(yù)案和應(yīng)急管理體系構(gòu)建的重點(diǎn)均在“應(yīng)急處置”階段，即突 發(fā)事件發(fā)生或出現(xiàn)后的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、快速處置。

然而，隨著對突發(fā)事件及應(yīng)急處置研究的不斷深入，學(xué)術(shù)界逐漸認(rèn)識(shí)到，許多看似突發(fā)的事件并 非真正“突然”而至，其形成、發(fā)生、發(fā)展乃至“突變”是一個(gè)持續(xù)和漸進(jìn)的演化過程，是有征兆可尋、有 規(guī)律可循的，因而可以提前發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，提前防范危害的發(fā)生。近年來，在世界范圍內(nèi)，對突發(fā)事件應(yīng)急 管理的研究出現(xiàn)一個(gè)重大的轉(zhuǎn)變，就是由傳統(tǒng)的以事中的應(yīng)急處置為重點(diǎn)，轉(zhuǎn)移到強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防和 應(yīng)急準(zhǔn)備的工作模式，轉(zhuǎn)移到基于系統(tǒng)自身脆弱性的風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)治理。③風(fēng)險(xiǎn)概念的基本含義包括兩個(gè)相互聯(lián)系的方面，即不確定性與損失，“并非所有的不確定性都是 風(fēng)險(xiǎn)，只有當(dāng)不確定性會(huì)帶來損失時(shí)，才可以稱為風(fēng)險(xiǎn)”。①現(xiàn)代制度的構(gòu)建雖然提高了人們認(rèn)識(shí)和防 御風(fēng)險(xiǎn)的能力，但也產(chǎn)生了新的更大的風(fēng)險(xiǎn)，甚至可以說，制度系統(tǒng)越復(fù)雜越精致，整個(gè)社會(huì)面臨的 風(fēng)險(xiǎn)就越大。②正是在這個(gè)意義上，烏爾里?！へ惪颂岢隽?“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論，并明確把未來社會(huì)界定為 ? 種風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，指出現(xiàn)代社會(huì)正處于從工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的轉(zhuǎn)變之中。③而現(xiàn)代城市是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的 “典型”代表，由風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的危機(jī)事件是城市運(yùn)行必須面對的“常態(tài)”。

作為具有“現(xiàn)代性”特征的概念，一方面，“風(fēng)險(xiǎn)”與“危機(jī)”是相伴而生的，有“風(fēng)險(xiǎn)”必然會(huì)面臨 “危機(jī)”;另一方面，“風(fēng)險(xiǎn)”與“危機(jī)”是因果相連的，“風(fēng)險(xiǎn)”是因，“危機(jī)”是果?！帮L(fēng)險(xiǎn)”更多是指向一種 可能性，而“危機(jī)”更多是指代一種現(xiàn)實(shí)性。在一定條件下，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)演變?yōu)橐环N現(xiàn)實(shí)危機(jī)，而一旦危機(jī) 產(chǎn)生，就意味著將面臨某種危險(xiǎn)，即可能造成某種實(shí)際的損害。也就是說，從風(fēng)險(xiǎn)到危機(jī)再到損害，是 一個(gè)連續(xù)演化過程所構(gòu)成的“風(fēng)險(xiǎn)一危機(jī)一損害”鏈條（如圖1所示）。在現(xiàn)實(shí)場景（如城市運(yùn)行的場 景）之下，則可用“事件”的概念，如風(fēng)險(xiǎn)事件、危機(jī)事件和損害事件，以表明這是已經(jīng)發(fā)生、必須面對 的“現(xiàn)實(shí)”。由于風(fēng)險(xiǎn)是前因，所以也可在整體上用“風(fēng)險(xiǎn)事件”代稱，或者是廣義理解的“風(fēng)險(xiǎn)事件”。

如果說，危機(jī)是風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐性后果，那么公共危機(jī)則是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的實(shí)踐性后果。④風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語境 下公共危機(jī)的這一表述，強(qiáng)調(diào)了 “危機(jī)”的客觀真實(shí)性、影響整體性以及利益相關(guān)性，因其體現(xiàn)出顯著 的“公共性”特征而被納入公共治理的范疇?！爸卫怼币辉~始現(xiàn)于世界銀行1989年發(fā)布的一份報(bào)告中， 其用“危機(jī)治理”的概念描述當(dāng)時(shí)非洲緊張的環(huán)境局勢，⑤這一用法事實(shí)上反映了危機(jī)的“公共性”特 征，也即這是一種“公共危機(jī)治理”。此后，“治理”被不斷賦予新的含義，并被廣泛運(yùn)用于政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域的研究分析之中。學(xué)者則對“治理”這一概念進(jìn)行新的定義，其中被廣泛運(yùn)用的是“全 球治理委員會(huì)”的定義：治理是各種公共和私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互 沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并且釆取聯(lián)合行動(dòng)使之得以持續(xù)的過程。治理既包括有權(quán)迫使人們 服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種符合人們共同利益的非正式的制度安排。①治理理論的興起意味 著在面對復(fù)雜的公共性問題時(shí)，更強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)化地分析前因后果，構(gòu)建因果鏈條;更強(qiáng)調(diào)凡事預(yù)則立， 以預(yù)防性控制為導(dǎo)向;更強(qiáng)調(diào)多主體之間的共存共生、互動(dòng)合作。因此，我們可以說，在當(dāng)下治理理論 框架中，“治理”概念的本質(zhì)內(nèi)涵就是“公共性”的治理。

風(fēng)險(xiǎn)治理是在全球公共治理思潮影響下生成的概念?！帮L(fēng)險(xiǎn)治理”一詞最初出現(xiàn)于2004年，由聯(lián) 合國開發(fā)計(jì)劃署運(yùn)用于自然災(zāi)害防治領(lǐng)域，被定義為：動(dòng)員政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等各類 主體的力量，運(yùn)用政策、教育、工程、技術(shù)等結(jié)構(gòu)式和非結(jié)構(gòu)式減災(zāi)手段，對國際與國內(nèi)、傳統(tǒng)與非傳 統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性預(yù)防、處置與善后的過程。②其后，“風(fēng)險(xiǎn)治理”概念的內(nèi)涵在更廣泛的領(lǐng)域得 到擴(kuò)展，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)治理主體的多元性，社會(huì)和心理因素如風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)放大、預(yù)防原則等，風(fēng)險(xiǎn) 利益相關(guān)者和公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)溝通等因素的作用。③也就是說，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)治理理念，在構(gòu)建“風(fēng)險(xiǎn)一危 機(jī)一損害”演變鏈條的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防，這就進(jìn)一步要求把風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)口前移，截?cái)囡L(fēng)險(xiǎn)一危 機(jī)和危機(jī)一損害兩個(gè)點(diǎn)位的演變，截?cái)嗟年P(guān)鍵是有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和積極的預(yù)警響應(yīng)。

三、風(fēng)險(xiǎn)治理視角下城市風(fēng)險(xiǎn)事件預(yù)警響應(yīng)的邏輯解釋

近年來，風(fēng)險(xiǎn)治理的理念被運(yùn)用于對城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的研究，有關(guān)城市脆弱性、城市韌性等問題的 研究就是這一新發(fā)展的具體體現(xiàn)。此類研究建立在這樣一個(gè)基本的判斷之上，即肯定在城市運(yùn)行中 風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，承認(rèn)在現(xiàn)實(shí)中對城市運(yùn)行造成損害的突發(fā)事件實(shí)際上都有一個(gè)從風(fēng)險(xiǎn)生成到逐 漸積累和疊加再到突破臨界點(diǎn)轉(zhuǎn)為危機(jī)并造成實(shí)際損害的過程，因而最優(yōu)的途徑是主動(dòng)治理風(fēng)險(xiǎn)， 阻隔其轉(zhuǎn)為危機(jī)事件和損害事件，從根本上減少突發(fā)事件的發(fā)生。④例如，每年冬季的降雪結(jié)冰會(huì)給 我國北方城市的運(yùn)行帶來風(fēng)險(xiǎn)，每年夏秋季節(jié)的臺(tái)風(fēng)會(huì)給我國東南沿海城市的運(yùn)行帶來風(fēng)險(xiǎn)，這些 氣象災(zāi)害具有自然的客觀性，對相關(guān)城市而言是“常態(tài)化”的現(xiàn)象。隨著現(xiàn)代氣象科學(xué)的發(fā)展，氣象部門根據(jù)大量的氣象數(shù)據(jù)和積累的經(jīng)驗(yàn)及對客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)進(jìn)行跟蹤預(yù)測，發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)報(bào)信息和預(yù)警 信號(hào)。在氣象風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)危機(jī)的過程中，城市運(yùn)行管理部門可以據(jù)此及時(shí)做出預(yù)警響應(yīng)，提前采取 ? 系列預(yù)防措施，以避免和最大限度減少災(zāi)害性氣象給城市運(yùn)行造成的實(shí)際損害。再如，在城市地鐵 承運(yùn)高峰時(shí)段，大量乘客的集聚極易出現(xiàn)人流擁擠沖撞等風(fēng)險(xiǎn)，在極端情況下甚至?xí)媾R踩踏等危 機(jī)。地鐵公司未雨綢繆，根據(jù)對客流量數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，確定最大的乘客可容量，一旦達(dá)到可容量的 極值，即刻釆取臨時(shí)限流、減慢車速等緩解措施，以阻斷風(fēng)險(xiǎn)向危機(jī)事件的演化，進(jìn)而避免人員傷亡 等后果的出現(xiàn)。

本文從風(fēng)險(xiǎn)治理的視角出發(fā)，在《應(yīng)對法》規(guī)定的突發(fā)事件概念的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出一個(gè)與突 發(fā)事件相對應(yīng)的概念，稱之為“漸變事件”，它具有常態(tài)性、漸進(jìn)性的特征以及內(nèi)在的規(guī)律性，是通過 提前采取應(yīng)對措施，可以在某個(gè)點(diǎn)位上阻斷演變鏈條并避免或減弱可能造成的嚴(yán)重?fù)p害的事件。

“漸變事件”概念的提出是基于近年來風(fēng)險(xiǎn)事件研究取得的重大進(jìn)展，是風(fēng)險(xiǎn)事件認(rèn)知新發(fā)展和 信息技術(shù)應(yīng)用新革命充分整合下的合理結(jié)果。一方面，隨著對風(fēng)險(xiǎn)事件治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的全面總結(jié)，對 風(fēng)險(xiǎn)事件的認(rèn)知也進(jìn)一步深化，人們認(rèn)識(shí)到現(xiàn)實(shí)中風(fēng)險(xiǎn)事件演化的動(dòng)態(tài)和漸變過程有客觀規(guī)律可 循，也意味著有前期征兆可察;而許多風(fēng)險(xiǎn)事件的存續(xù)時(shí)間和影響周期較長，并且有可觀察的外顯 性特征，更可在其生成、萌芽等演化過程的不同階段做出識(shí)別和判斷。另一方面，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、 人工智能為代表的新一代信息技術(shù)的突破性發(fā)展和嵌入性應(yīng)用，為“漸變事件”的顯形化提供了重 要的技術(shù)基礎(chǔ)，可以通過新技術(shù)的應(yīng)用更充分地搜集可能引發(fā)危機(jī)事件和損害事件的相關(guān)信息和 數(shù)據(jù)，通過深度分析和有效整合以可視化的方式呈現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)對漸變性的風(fēng)險(xiǎn)事件持續(xù)性、動(dòng)態(tài) 性的追蹤警示和科學(xué)預(yù)警，并在此基礎(chǔ)上采取應(yīng)對措施以截?cái)嗥溥M(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)槲C(jī)事件和損害事 件的可能性。在此意義上，學(xué)術(shù)界主張和倡導(dǎo)通過建立科學(xué)靈敏的預(yù)警機(jī)制來實(shí)現(xiàn)有效的風(fēng)險(xiǎn)治 理，并對預(yù)警機(jī)制的內(nèi)涵、特點(diǎn)、結(jié)構(gòu)、指標(biāo)、作用等方面做了大量的研究。①②③預(yù)警機(jī)制能夠通過早 期的風(fēng)險(xiǎn)信息采集、評估、預(yù)測，將風(fēng)險(xiǎn)事件潛在的“突發(fā)性”在其生成或萌芽階段得以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并 釆取應(yīng)對措施抑制其進(jìn)一步演化，換言之，傳統(tǒng)“突發(fā)事件”的提法可以用“漸變事件”的特性來重新描述。

漸變事件、突發(fā)事件和預(yù)警機(jī)制的互動(dòng)邏輯表明，在城市運(yùn)行面臨的風(fēng)險(xiǎn)事件中許多“突發(fā)”的 危機(jī)事件是“漸變事件”的_種特定表現(xiàn)形態(tài)。隨著對風(fēng)險(xiǎn)演變規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷加深以及信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用，人們避免和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)事件的能力持續(xù)提高，風(fēng)險(xiǎn)事件的“突發(fā)性”特性及表現(xiàn)逐漸減少，更 多地以“漸變事件”的面貌表現(xiàn)出來。在風(fēng)險(xiǎn)治理框架下，預(yù)警機(jī)制是風(fēng)險(xiǎn)治理的前提基礎(chǔ)和關(guān)鍵階 段，其目的在于警示危機(jī)發(fā)生的可能，并在預(yù)警的基礎(chǔ)上釆取有針對性的措施，盡可能避免或減少危 機(jī)事件發(fā)生。如果說，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警針對的是尚未發(fā)生或即將發(fā)生的危機(jī)事件，應(yīng)急處置則針對的是已經(jīng) 發(fā)生的損害事件。那么，從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)的發(fā)出到切實(shí)有效阻止危機(jī)事件，在邏輯上還要落實(shí)一個(gè)有 效響應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)、并釆取應(yīng)對措施阻隔風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成危機(jī)事件的關(guān)鍵階段，這個(gè)階段可稱之為“預(yù)警響應(yīng)”。

在傳統(tǒng)的突發(fā)事件應(yīng)急管理研究中，國內(nèi)外眾多學(xué)者均對“響應(yīng)”的概念有所論及，但目前，對于 “響應(yīng)”概念的界定相對比較籠統(tǒng)。有學(xué)者認(rèn)為“響應(yīng)”通常是指一個(gè)組織為了應(yīng)對各種意外事件的發(fā) 生所做的準(zhǔn)備以及在事件發(fā)生后所釆取的措施;①也有學(xué)者將其定義為在突發(fā)事件發(fā)生的事前、事中 與事后釆取有效措施以挽救生命和防止財(cái)產(chǎn)損害，減少損失的一系列應(yīng)急行動(dòng)。②上述定義中的解釋 都比較寬泛，這說明學(xué)界尚未將“響應(yīng)”作為一個(gè)特定的階段進(jìn)行精確的界定。同時(shí)，對“響應(yīng)”內(nèi)涵的 理解也存有較大差異，按論涉的范圍可劃分為廣義、次廣義和狹義等不同角度的理解。從廣義的角 度，把“響應(yīng)”視為對突發(fā)事件進(jìn)行處置的整個(gè)過程，包括緊急救援和善后恢復(fù)等。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生以 后，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)釆取的應(yīng)急響應(yīng)措施包括：開展緊急救援，防止公眾生命財(cái)產(chǎn)損失的進(jìn)一步擴(kuò)大; 了解事件詳情，并以權(quán)威方式發(fā)布事件的真實(shí)信息;進(jìn)行事件善后，對事件中受到損害的群體進(jìn)行救 助、援助或補(bǔ)償，開展恢復(fù)重建等工作;詳細(xì)調(diào)查和分析事件的成因，總結(jié)應(yīng)對的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn);如果事件 成因中包含人為因素，須啟動(dòng)問責(zé)程序。③從次廣義的角度，“響應(yīng)”所發(fā)揮的作用在某種程度上等同 于“應(yīng)急處置”，其目的在于通過釆取措施減少災(zāi)害損失。如美國經(jīng)典的危機(jī)管理四階段論，即“MPRR 模型”，認(rèn)為危機(jī)管理可劃分為減緩（Mitigation ）、準(zhǔn)備（Preparation ）、響應(yīng)（Response ）、恢復(fù)（Recovery ） 四個(gè)階段。④其中，響應(yīng)階段是危機(jī)管理的關(guān)鍵階段。⑤在“MPRR模型”中，所謂“響應(yīng)”階段，其實(shí)際內(nèi) 涵就是“應(yīng)急處置”。從狹義的角度，把“響應(yīng)”當(dāng)作應(yīng)急處置階段的一個(gè)專門的組成部分，即“響應(yīng)”包 含在應(yīng)急處置過程中，成為應(yīng)急處置的組成部分，因而可稱為“應(yīng)急響應(yīng)”。如2006年開始施行的《上 海市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的第三節(jié)中，直接將“應(yīng)急響應(yīng)”納入“應(yīng)急處置”涵蓋的內(nèi)容框架 之下，成為“應(yīng)急處置”中的一個(gè)具有“啟動(dòng)”含義的部分。概言之，無論是廣義、次廣義還是狹義的理解，一方面，對“響應(yīng)”內(nèi)涵的解釋都被納入“突發(fā)事件”的認(rèn)知中，另一方面，對“響應(yīng)”范圍所做的解釋卻差異明顯。

在實(shí)際應(yīng)急管理過程中，“響應(yīng)”被納入應(yīng)急處置與救援范圍內(nèi)，兩者之間的界限模糊不清?！绊?應(yīng)”并未成為一個(gè)獨(dú)立的階段，且應(yīng)急管理雖然強(qiáng)調(diào)“預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”，但根本上仍以 突發(fā)事件的應(yīng)急處置和救援為核心，①應(yīng)急處置和救援“絕對優(yōu)先”。②《應(yīng)對法》規(guī)定，對突發(fā)事件的應(yīng) 對主要包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等方面，并未單獨(dú)提及 “響應(yīng)”，而是將其涵蓋在應(yīng)急處置與救援的范圍之內(nèi)，是針對突發(fā)事件暴發(fā)后的處置、響應(yīng)及救援的 活動(dòng)和過程。③受《應(yīng)對法》規(guī)定的影響，國內(nèi)各類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定多集中在減災(zāi)措施與災(zāi)后 救助研究，④⑤較少涉及“響應(yīng)”的概念界定及其與應(yīng)急管理其他階段的邊界，甚至并不提及“響應(yīng)”環(huán) 節(jié)?？傮w而言，人們對“響應(yīng)”內(nèi)涵和作用的理解相對滯后，在實(shí)踐工作中所受到的重視程度不足。究 其原因，我國應(yīng)急管理的理念和體系是建立在危機(jī)事件已經(jīng)“突然”出現(xiàn)或發(fā)生的基礎(chǔ)上，其本質(zhì)是 對已經(jīng)出現(xiàn)或發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行快速應(yīng)急處置，“響應(yīng)”只是在應(yīng)急處置框架內(nèi)的應(yīng)對與準(zhǔn)備環(huán) 節(jié)，因而以“應(yīng)急響應(yīng)”為名。在很多情況下把“應(yīng)急響應(yīng)”視為“應(yīng)急處置”的同義語，往往以“應(yīng)急處 置”覆蓋“應(yīng)急響應(yīng)”，或者僅僅把“應(yīng)急響應(yīng)”作為在科層制體系中“應(yīng)急處置”的命令-啟動(dòng)環(huán)節(jié)。

近年來，有學(xué)者開始認(rèn)識(shí)到“響應(yīng)”在應(yīng)急管理中特有的重要價(jià)值，試圖將“響應(yīng)”作為一個(gè)相對 獨(dú)立的階段進(jìn)行針對性、專門化的系統(tǒng)研究。有學(xué)者結(jié)合WBS法（工作分解結(jié)構(gòu)技術(shù)）建立了一套基 于應(yīng)急指揮系統(tǒng)的應(yīng)急響應(yīng)體系架構(gòu)，包括三個(gè)核心保障（信息保障、資源保障、物流保障）和六個(gè)風(fēng) 險(xiǎn)控制點(diǎn)（基礎(chǔ)信息、實(shí)時(shí)信息、物質(zhì)特有資源、人力資源、物流過程正常、物流過程非正常情況）;⑥也 有學(xué)者基于應(yīng)急響應(yīng)的時(shí)效性評估問題，將一般響應(yīng)程序中的行為分為四類：上傳下達(dá)行動(dòng)、資源集 結(jié)行動(dòng)、現(xiàn)場操作行動(dòng)、跨階段行動(dòng)，并構(gòu)建相應(yīng)的時(shí)效性評估函數(shù)進(jìn)行有效評估。⑦另有學(xué)者提出， “響應(yīng)”是通過技術(shù)分析和制度機(jī)制進(jìn)行感知決策并準(zhǔn)備行動(dòng)，阻斷危機(jī)事件向損害事件的轉(zhuǎn)變，有 效地預(yù)防、避免或減少實(shí)際損害的發(fā)生。⑥上述對“響應(yīng)”內(nèi)涵認(rèn)識(shí)上的新發(fā)展雖然總體還是在“突發(fā)事件”應(yīng)急處置的認(rèn)知范圍內(nèi)，但卻表達(dá)出把“響應(yīng)”作為獨(dú)立階段的積極變化。

隨著風(fēng)險(xiǎn)治理理念的興起、大數(shù)據(jù)預(yù)警技術(shù)精準(zhǔn)性的提升以及應(yīng)急管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，風(fēng)險(xiǎn) 預(yù)警已經(jīng)成為風(fēng)險(xiǎn)事件有效治理的基礎(chǔ)條件。從風(fēng)險(xiǎn)治理的視角來看，“響應(yīng)”在實(shí)質(zhì)上是對風(fēng)險(xiǎn)“預(yù) 警”信號(hào)的響應(yīng)，并成為阻斷風(fēng)險(xiǎn)事件向危機(jī)事件演變的重要階段?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，本文在借鑒已 有研究成果的基礎(chǔ)上，提出“預(yù)警響應(yīng)”這一概念，明確地把“響應(yīng)”認(rèn)定為一個(gè)界限清晰的獨(dú)立階段， 銜接對風(fēng)險(xiǎn)事件與危機(jī)事件的治理，是實(shí)際損害發(fā)生前的活動(dòng)過程，通過技術(shù)分析嵌入、制度機(jī)制完 善等進(jìn)行有效的感知決策和充分的準(zhǔn)備行動(dòng)，以阻斷和弱化風(fēng)險(xiǎn)事件向危機(jī)事件的轉(zhuǎn)變，避免或減 少實(shí)際損害的發(fā)生?！邦A(yù)警響應(yīng)”的概念既與危機(jī)管理四階段的經(jīng)典劃分相契合，又呼應(yīng)了當(dāng)前興起 的風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)警導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備的新趨勢。概言之，在風(fēng)險(xiǎn)治理理念下，“預(yù)警響應(yīng)” 因具有在演化鏈條中的“阻斷”功能而體現(xiàn)出其作為獨(dú)立階段的重要價(jià)值。

根據(jù)對“漸變事件”內(nèi)涵的理解，“風(fēng)險(xiǎn)一危機(jī)一損害”演化鏈條呈現(xiàn)如下的漸進(jìn)過程：當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的 生成和蓄勢積累到有可能形成實(shí)際影響時(shí)演化為風(fēng)險(xiǎn)事件;當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)一步發(fā)展到有可能造成實(shí) 際損害時(shí)演化為危機(jī)事件;而當(dāng)危機(jī)事件的沖擊造成實(shí)際損害時(shí)則演化為損害事件。針對“風(fēng)險(xiǎn)一危 機(jī)一損害”演化鏈條的風(fēng)險(xiǎn)治理流程也可以劃分為三個(gè)階段，即“預(yù)報(bào)預(yù)警”階段、“預(yù)警響應(yīng)”階段和 “應(yīng)急處置”階段（如圖2所示）。

事實(shí)上，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備的風(fēng)險(xiǎn)治理在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)得到應(yīng)用并取 得顯著成效，“預(yù)警響應(yīng)”階段的重要價(jià)值也得到驗(yàn)證。

2018年1月24日-26日，上海地區(qū)普降大到暴雪，是2008年以來最強(qiáng)降雪天氣。上海氣象部 門提前觀測到了大雪和暴雪天氣形成的前兆，在全面會(huì)商的基礎(chǔ)上于1月22日向市政府報(bào)送了第 1份《重要天氣專報(bào)》，明確上海將于24日起迎來首場降雪;1月23日，第2份《重要天氣專報(bào)》再次 指出：本次降雪時(shí)段主要發(fā)生在24日夜間至26日凌晨，累積雪量可達(dá)大雪到暴雪。也就是說，氣象 部門分別提前2天和1天連續(xù)向市政府報(bào)送暴雪預(yù)警專報(bào)，明確預(yù)警暴雪天氣將對城市運(yùn)行特別 是城市交通造成重大影響。與此同時(shí)，上海氣象部門還向全社會(huì)準(zhǔn)確發(fā)布了影響城市交通運(yùn)行的預(yù) 警信號(hào)，以適時(shí)有序的節(jié)奏，分別發(fā)布了道路結(jié)冰黃色預(yù)警、暴雪黃色預(yù)警、道路結(jié)冰橙色預(yù)警。在氣象部門發(fā)出明確精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的基礎(chǔ)上，市政府和相關(guān)城市運(yùn)行管理部門對預(yù)警做出及時(shí)響應(yīng)（如圖3所示）。

首先，啟動(dòng)應(yīng)對。在接到氣象部門上報(bào)的第1份暴雪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警專報(bào)后，市主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，發(fā) 出具體指示，要求做好應(yīng)對低溫雨雪冰凍天氣的各項(xiàng)安全防范工作，切實(shí)維護(hù)市民生命財(cái)產(chǎn)安全和 城市運(yùn)行安全。市政府在第一時(shí)間啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，市政府辦公廳和市春運(yùn)辦分別印發(fā)通知，要求各部 門做好雨雪冰凍天氣應(yīng)對相關(guān)工作。上海氣象部門與市應(yīng)急辦、交通指揮中心、綠化市容、醫(yī)療、教育 等36個(gè)部門保持實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)，早預(yù)警、早通氣，在暴雪到來前后交換氣象、城市運(yùn)行等相關(guān)信息，確保 在信息共享基礎(chǔ)上對城市運(yùn)行的安全穩(wěn)定做出及時(shí)準(zhǔn)確的判斷。

其次，廣泛傳播。上海氣象部門依托市預(yù)警發(fā)布中心向公眾廣泛發(fā)布預(yù)警和防御提醒，通過電視 和廣播進(jìn)行專家解讀，科普暴雪知識(shí)和防御指南。利用“上海天氣”“上海預(yù)警發(fā)布”微信公眾號(hào)、“上 海天氣”微博等新媒體平臺(tái)，以最快速度向市民提供暴雪預(yù)警和防御指引。上海氣象部門官方微博與 市民之間實(shí)時(shí)互動(dòng)，“上海天氣”微博單條最高閱讀量達(dá)140萬;首次開展網(wǎng)絡(luò)直播，24小時(shí)向市民播 報(bào)降雪實(shí)況，超過12.6萬人觀看降雪的變化過程。①

再次，檢查排查。上海城市運(yùn)行管理部門特別是道路運(yùn)輸管理部門組織專業(yè)力量對危險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行 檢查和排查。例如，上海路網(wǎng)監(jiān)測中心加強(qiáng)監(jiān)控巡視，重點(diǎn)關(guān)注高架匝道、高速公路大型立交，越江大 橋及接坡尤其是鋼結(jié)構(gòu)橋面的積雪和結(jié)冰情況，保障路況信息發(fā)布及時(shí)準(zhǔn)確。上海地鐵公司加強(qiáng)軌道交通車輛和關(guān)鍵設(shè)施設(shè)備的檢測和養(yǎng)護(hù)，適時(shí)釆取限速措施。同時(shí)，各地鐵車站在站廳、出站閘機(jī)、 車站出入口等位置增派工作人員及志愿者，加強(qiáng)進(jìn)出站客流引導(dǎo)。

最后，搶險(xiǎn)準(zhǔn)備。上海市交通委按照既有應(yīng)急預(yù)案中惡劣天氣的響應(yīng)等級(jí)做好應(yīng)急處置準(zhǔn)備工 作，①全市路政行業(yè)所有道路養(yǎng)護(hù)單位從1月24日晚開啟24小時(shí)值班模式。全市200多支道路專業(yè) 應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍嚴(yán)陣以待，備足了編織袋、草包、黃沙、融雪劑、工業(yè)鹽、石屑、護(hù)欄、安全錐等應(yīng)急搶險(xiǎn) 物資和機(jī)具設(shè)備。全路網(wǎng)配備巡視車、搶險(xiǎn)車、除雪車、撒布機(jī)、清掃車、牽引車等特種搶險(xiǎn)車輛700 多輛，全部做好隨時(shí)出動(dòng)的準(zhǔn)備，確保遇危險(xiǎn)情況時(shí)能迅速出動(dòng)，快速處置。到1月25日晚，全市路 政部門出動(dòng)了應(yīng)急人員8000余人次，出動(dòng)應(yīng)急車輛超過2000輛次，使用融雪劑120余噸，工業(yè)鹽 1000余噸。上海地鐵公司組織了應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍并配置了編織袋、黃沙等除雪應(yīng)急物資。上海兩大機(jī)場 在暴雪到來之前，開展多次場道除冰雪實(shí)戰(zhàn)演練，組織保障人員進(jìn)一步熟悉操作流程，同時(shí)配備多輛 場道吹雪車、場道除冰液撒布車，儲(chǔ)備場道除冰液、融雪劑數(shù)十噸。26日凌晨，武警上?？傟?duì)及其他部 門出動(dòng)400余名兵力赴楊浦大橋、盧浦大橋、徐浦大橋和南浦大橋等重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行除冰掃雪，并蹲點(diǎn) 值守觀察道路積雪積冰情況，指揮和引導(dǎo)來往車輛安全通行。

暴雪天氣使城市運(yùn)行面臨嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，隨著暴雪的臨近，風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)一步演化為危機(jī)事件。上海 氣象部門啟動(dòng)應(yīng)急加密觀察，及時(shí)發(fā)出精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，為全市相關(guān)部門釆取應(yīng)對措施預(yù)留了較為 充分的時(shí)間。在市領(lǐng)導(dǎo)啟動(dòng)“命令”下達(dá)后，全市各部門進(jìn)入了 “預(yù)警響應(yīng)”階段，釆取各項(xiàng)有針對性的 應(yīng)對措施，有效地銜接了前期的精準(zhǔn)預(yù)警，使得暴雪期間各類城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)處于有效可控范圍之內(nèi)， 最大限度地避免了損害事件的發(fā)生，確保了城市運(yùn)行的安全穩(wěn)定和市民生活的井然有序。暴雪過后 的1月26日上午，“上海發(fā)布”推送了《雪后的上海，道路竟如此干凈、通暢！真相在此……》，真實(shí)反 映了網(wǎng)友對上海在暴雪過后城市道路干凈通暢的驚喜與贊嘆。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該條微信閱讀量突破588萬 次，點(diǎn)贊超過12萬次，評論2.1萬條，三項(xiàng)指標(biāo)均創(chuàng)“上海發(fā)布”微信公眾號(hào)歷史新高。②

四、風(fēng)險(xiǎn)治理視角下城市風(fēng)險(xiǎn)事件預(yù)警響應(yīng)的框架構(gòu)建

在風(fēng)險(xiǎn)治理視角下，預(yù)警響應(yīng)成為城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)事件治理的關(guān)鍵階段。按照依法治理的原則，要 在現(xiàn)有《應(yīng)對法》規(guī)定的要求下構(gòu)建“預(yù)警響應(yīng)”框架，以借助行政組織體制的權(quán)威力量和合法性，保 證城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)治理的有效性。風(fēng)險(xiǎn)治理視角下城市風(fēng)險(xiǎn)事件預(yù)警響應(yīng)的整體框架由啟動(dòng)命令、傳 播警示、檢查排查和搶險(xiǎn)準(zhǔn)備四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成（如圖4所示）。

1 .啟動(dòng)命令

預(yù)警響應(yīng)是銜接風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)急處置的關(guān)鍵階段，而啟動(dòng)命令則是預(yù)警響應(yīng)階段的首要環(huán)節(jié)， 激活整個(gè)系統(tǒng)迅速從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警階段轉(zhuǎn)向危機(jī)處置階段，落實(shí)開展各項(xiàng)應(yīng)對措施。而啟動(dòng)命令環(huán)節(jié)通 常又分為兩個(gè)部分：一是接收預(yù)警信號(hào)，啟動(dòng)有序開展預(yù)警響應(yīng)的各項(xiàng)工作;二是響應(yīng)觸發(fā)機(jī)制，觸 動(dòng)系統(tǒng)和組織進(jìn)入動(dòng)員狀態(tài)，開始執(zhí)行各項(xiàng)措施

我國現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)急管理以“分級(jí)分工管理，條塊結(jié)合，以塊為主”為基本原則，①在實(shí)踐中， 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警由于其特殊的專業(yè)性要求，往往是自上而下的“條”，而采取各項(xiàng)預(yù)警響應(yīng)措施和應(yīng)急搶險(xiǎn) 措施的往往是屬地的“塊”，因而啟動(dòng)命令環(huán)節(jié)的重點(diǎn)是形成有效的“條塊”聯(lián)動(dòng)。信息技術(shù)和大數(shù)據(jù) 技術(shù)的發(fā)展為形成有效的“條塊”聯(lián)動(dòng)提供了技術(shù)基礎(chǔ)，發(fā)揮信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的整合功能，構(gòu) 建連接條塊之間的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使專業(yè)部門“條”的專業(yè)性與屬地部門“塊”的綜合性互嵌和聯(lián)動(dòng)， 環(huán)環(huán)相扣，由此激活城市風(fēng)險(xiǎn)事件治理中的“預(yù)警響應(yīng)”。

2.傳播警示

在信息時(shí)代，城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)事件治理依賴于信息資源，及時(shí)獲取信息是組織感知環(huán)境、決策和行 動(dòng)的基礎(chǔ)，也是相關(guān)組織行動(dòng)的前提。②如果說預(yù)警信號(hào)的精準(zhǔn)性是以信息整合為基礎(chǔ)，那么預(yù)警響 應(yīng)的有效性則以信息傳播為基礎(chǔ)，預(yù)警信號(hào)的廣為傳播不僅因?yàn)槠鋵︼L(fēng)險(xiǎn)狀況的預(yù)判而起到行動(dòng) “指令”的作用，而且在于其對風(fēng)險(xiǎn)程度的警示而使市民產(chǎn)生“一致行動(dòng)”的效果。

傳播警示環(huán)節(jié)主要包括兩部分內(nèi)容：第一，預(yù)警信息溝通。專業(yè)部門在預(yù)警信號(hào)形成和發(fā)布過程中，需要與城市運(yùn)行管理部門進(jìn)行溝通和會(huì)商，確保預(yù)警信號(hào)的精準(zhǔn)性，在預(yù)警信號(hào)形成過程中，只 有得到城市運(yùn)行管理部門的確認(rèn)，才能更主動(dòng)地轉(zhuǎn)入預(yù)警響應(yīng)。第二，預(yù)警信息傳播。借助各種現(xiàn)代 化手段，向全社會(huì)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)事件預(yù)警和防御提醒，邀請專家進(jìn)行解讀，尤其是利用新媒體及時(shí)傳播科 普知識(shí)和防御指南，引導(dǎo)市民密切關(guān)注預(yù)警信息，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)，自覺釆取符合 理性的行為，警惕和防止各類損害事件、次生事件的發(fā)生。

3.檢查排查

在科學(xué)精準(zhǔn)預(yù)警的前提下，城市運(yùn)行管理部門迅速確定風(fēng)險(xiǎn)事件可能引發(fā)危機(jī)事件和損害事件 的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)行全面有力的檢查排查，這是避免風(fēng)險(xiǎn)事件給城市運(yùn)行造成實(shí)際損害的關(guān)鍵，也是風(fēng)險(xiǎn) 治理視角下對城市風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行有效防控的體現(xiàn)。

一方面，城市運(yùn)行管理部門組織人力進(jìn)行精準(zhǔn)性、目標(biāo)式的檢查，開展重點(diǎn)領(lǐng)域檢查和薄弱環(huán)節(jié) 持續(xù)巡查工作，并聯(lián)動(dòng)社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)居民進(jìn)行安全自查，確保各項(xiàng)公共設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn); 另一方面，對風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行全面排查，并對發(fā)現(xiàn)的隱患進(jìn)行分析研判，根據(jù)隱患大小和程度不同，釆 取相應(yīng)的整改措施，以最大限度地消除隱患。

4.搶險(xiǎn)準(zhǔn)備

由于城市風(fēng)險(xiǎn)事件具有非線性的特點(diǎn)，①必須做“最壞”的打算，做好搶險(xiǎn)準(zhǔn)備工作，一旦出現(xiàn)損 害事件則迅速投入搶險(xiǎn)，把實(shí)際損害降到最低。以結(jié)果論的觀點(diǎn)來看，良好的結(jié)果是判斷道義的依 據(jù)。②因此，把實(shí)際損害降到最低是評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)治理措施合理性的重要標(biāo)準(zhǔn)。

搶險(xiǎn)準(zhǔn)備包括三個(gè)層面：第一，籌集搶險(xiǎn)物資?？焖俑咝ЩI集各種搶險(xiǎn)物資，同時(shí)注重?fù)岆U(xiǎn)物資 的合理調(diào)配和劃分。第二，組建搶險(xiǎn)隊(duì)伍。包括第一責(zé)任人、應(yīng)急管理專業(yè)人員、職能部門工作人員、 社區(qū)工作者及志愿者等，到崗到位，隨時(shí)出動(dòng)。第三，現(xiàn)場信息互動(dòng)。針對搶險(xiǎn)現(xiàn)場變化復(fù)雜、結(jié)果不 確定的特點(diǎn)，需要保持現(xiàn)場信息的聯(lián)動(dòng)暢通，進(jìn)行密切追蹤和實(shí)時(shí)監(jiān)控，定時(shí)通報(bào)基本信息，確保應(yīng) 急搶險(xiǎn)隊(duì)伍掌握最新動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)與搶險(xiǎn)物資的調(diào)配、使用等信息的實(shí)時(shí)互動(dòng)。

五、簡要結(jié)論

第一，本文根據(jù)廣義的風(fēng)險(xiǎn)事件的演化過程，論證了把預(yù)警響應(yīng)作為風(fēng)險(xiǎn)治理過程中一個(gè)獨(dú)立 階段的特有價(jià)值，分析了預(yù)警響應(yīng)階段的基本內(nèi)涵，初步構(gòu)建了風(fēng)險(xiǎn)治理導(dǎo)向下城市風(fēng)險(xiǎn)事件預(yù)警 響應(yīng)的框架。

第二，面對日益復(fù)雜化和常態(tài)化的城市風(fēng)險(xiǎn)事件，應(yīng)該在風(fēng)險(xiǎn)治理理念的基礎(chǔ)上，加快從以突發(fā) 事件應(yīng)急處置為主轉(zhuǎn)向以風(fēng)險(xiǎn)事件預(yù)警預(yù)防為主，在當(dāng)前應(yīng)急管理體制改革中，將預(yù)警響應(yīng)階段有 效地嵌入其中并且不斷豐富和完善其構(gòu)成內(nèi)容，確保城市風(fēng)險(xiǎn)事件治理的精細(xì)有效和城市運(yùn)行的安 全有序。

第三，進(jìn)一步而言，進(jìn)入21世紀(jì)以來，在對風(fēng)險(xiǎn)事件治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷總結(jié)的基礎(chǔ)上，人們對風(fēng) 險(xiǎn)事件演化規(guī)律的認(rèn)識(shí)得以深化，而新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，使得對風(fēng)險(xiǎn)事件演化 過程不同階段的觀察觀測能力得以增強(qiáng)，在很大程度上可以做到“早發(fā)現(xiàn)”“早預(yù)警”，由此，風(fēng)險(xiǎn)事件 的“突發(fā)性”表現(xiàn)有所減弱。根據(jù)這一新的變化趨勢，本文提出了與“突發(fā)事件”相對應(yīng)的“漸變事件” 的概念，認(rèn)為由風(fēng)險(xiǎn)的演化而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)事件或危機(jī)事件客觀上存在“突發(fā)”和“漸變”兩種表現(xiàn)形 式，將其分別稱為“突發(fā)事件”和“漸變事件”，并把“突發(fā)事件”視為“漸變事件”的一種特定表現(xiàn)形態(tài)。 也就是說，“突發(fā)事件”看似“突發(fā)”，但實(shí)質(zhì)上存在著漸變演化的過程。“漸變事件”概念的提出具有重 要的理論價(jià)值，不僅有助于進(jìn)一步加深對風(fēng)險(xiǎn)事件演化規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識(shí)，而且也有助于更充分地把 握“突發(fā)事件”的實(shí)質(zhì)和特點(diǎn)，為切實(shí)提高應(yīng)對'突發(fā)事件”的能力水平提供了對標(biāo)基準(zhǔn)。因此，在“突 發(fā)事件”與“漸變事件”概念的基礎(chǔ)上，形成更加科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)事件的分類標(biāo)準(zhǔn)體系，形成更具開放 性的風(fēng)險(xiǎn)事件的研究分析框架，并據(jù)此采取更具針對性的風(fēng)險(xiǎn)事件治理措施，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)事件 的全周期管理和動(dòng)態(tài)性治理，是后續(xù)亟待持續(xù)觀察和深度研究的新課題。

（責(zé)任編輯：肖舟）