侯桂

摘? 要;我國的基本經(jīng)濟制度決定了國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)地位，進而決定了國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管體制的重要性。國有資產(chǎn)監(jiān)管始終需要通過多層級委托代理來執(zhí)行，而委托代理固有的道德風(fēng)險和逆向選擇弊端難以完全避免。本文通過對國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管體制中存在的問題進行分析，圍繞完善制度體系、深化產(chǎn)權(quán)改革、創(chuàng)新監(jiān)管模式、推行全面預(yù)算、健全監(jiān)督機制5個方面，提出構(gòu)建科學(xué)高效的國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管體制的對策建議，以期為相關(guān)單位和工作人員提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞： 國有企業(yè);國有資產(chǎn);監(jiān)管體制;問題;對策

一、引言

我國國有企業(yè)的數(shù)量龐大，控制著關(guān)系國家經(jīng)濟命脈和國家安全的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，在國民經(jīng)濟中處于主導(dǎo)地位。當(dāng)前，國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管體制正在不斷進行創(chuàng)新和實踐，但其中存在諸多突出的問題有待解決。因此，加強對國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管體制相關(guān)問題的研究具有重要的現(xiàn)實意義。

二、國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管的重要性

我國憲法規(guī)定國有資產(chǎn)屬國家所有，即全民所有，國家和全民都是抽象的概念，無論是國家還是全民都不可能直接經(jīng)營管理我國規(guī)模龐大、分布廣泛、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的國有資產(chǎn)，那么國有資產(chǎn)由誰負(fù)責(zé)經(jīng)營管理、怎樣負(fù)責(zé)、產(chǎn)生的收益或損失如何分享或承擔(dān)等問題就關(guān)系著國家和人民群眾的利益。構(gòu)建科學(xué)高效的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，有助于規(guī)范國有企業(yè)內(nèi)部控制，提高國有企業(yè)治理能力，強化外部監(jiān)督力量，防止國有資產(chǎn)流失，加快資產(chǎn)周轉(zhuǎn)，提高國有企業(yè)的經(jīng)濟效益，從而推動我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

三、國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管存在的突出問題

（一）國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)邊界劃分不清

按照《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，國務(wù)院首先確定其所出資企業(yè)后，地方政府再行確定，但對地方各級政府之間如何確定各自所出資企業(yè)未作明確說明，導(dǎo)致地方政府在產(chǎn)權(quán)方面存有異議。當(dāng)省級政府?dāng)M將市級政府投資發(fā)展起來的重要骨干企業(yè)確定為其所出資企業(yè)時，市級政府由于現(xiàn)行財稅政策，不舍得放手。多數(shù)情況下，博弈的最終結(jié)果是雙方達成妥協(xié)，即市屬國有企業(yè)所有權(quán)仍歸地方所有，但管人權(quán)上交，僅將管事、管資產(chǎn)權(quán)留在市一級。這樣，造成出資人責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)不統(tǒng)一。其次，按照現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，國資委是專司出資人職責(zé)的政府直屬機構(gòu)，承擔(dān)對所出資企業(yè)管人、管事、管資產(chǎn)的職責(zé)，并承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。而事實上，管人的職責(zé)不由國資委負(fù)責(zé)，資產(chǎn)收益權(quán)掌控在財政部門，在缺乏對企業(yè)經(jīng)營管理者的任免權(quán)和國有資本經(jīng)營權(quán)等必要手段的情況下，管事的力度和效果也會明顯減弱。

（二）國有企業(yè)運營質(zhì)量總體偏低

國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)將國有企業(yè)大體分為3類：競爭類、功能類、公益類。

競爭類國有企業(yè)以經(jīng)濟效益為主要目標(biāo)，兼顧社會效益，這類企業(yè)之所以能夠在市場競爭中生存發(fā)展壯大，通常擁有老字號品牌或者特許經(jīng)營權(quán)，具有獨有性、稀缺性，甚至在某個行業(yè)內(nèi)具有壟斷經(jīng)營的特點，這類企業(yè)依托于穩(wěn)定增長的市場份額以及可觀的毛利率，就可以斬獲豐厚的收益，完全掩蓋了成本管控上的粗放、投資上的失敗等造成的損失。

功能類企業(yè)以服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行為主要目標(biāo)，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，包括石油、石化、電力、通信、鐵路等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域通常只有幾家大企業(yè)占據(jù)整個市場，市場集中度高。

公益類企業(yè)是指以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目的、實現(xiàn)社會效益最大化的企業(yè)，比如自來水公司、天然氣公司、公共交通公司、機場、中儲棉、中儲糧等。這類企業(yè)是由政府定價，企業(yè)自主權(quán)較小，社會效益高于經(jīng)濟效益，經(jīng)常會承擔(dān)政策性虧損。

總體而言，國有企業(yè)相較于民營企業(yè)，運行效率偏低、管理落后、創(chuàng)新不足、缺乏市場競爭力的問題突出，國家一旦放開準(zhǔn)入門檻，同規(guī)模的國有企業(yè)與民營企業(yè)、外資企業(yè)一同參與市場競爭時，國有企業(yè)往往由于包袱重、轉(zhuǎn)型慢，所以勝出的概率較低。

（三）國有企業(yè)內(nèi)部人控制問題突出

現(xiàn)行國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管體制下，國有企業(yè)的高管都是由組織部門任命，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)從法定程序上向所出資企業(yè)指派董事、監(jiān)事，董事會向股東負(fù)責(zé)，監(jiān)事代表股東監(jiān)督董事和高管是否勤勉盡職，高管向董事會負(fù)責(zé)，董事基本上都是企業(yè)的高管，除了外派監(jiān)事不在企業(yè)領(lǐng)取薪酬外，其余均是企業(yè)內(nèi)部人士。也就是說，只有外派監(jiān)事具有相對獨立性，但他們一般在列席董事會時才到企業(yè)，對企業(yè)缺乏深入的了解，往往發(fā)現(xiàn)不了真正問題所在。國有企業(yè)被內(nèi)部人控制的局面難以從根本上被打破。

（四）對國有企業(yè)的監(jiān)督不到位

對國有企業(yè)的監(jiān)督不力是普遍存在的問題，具體表現(xiàn)在：國有企業(yè)經(jīng)營虧損，政府采用補助方式全力拯救，比較典型的是屢屢上演的政府對連續(xù)虧損的國有控股上市公司開展的“殼資源”保衛(wèi)戰(zhàn);國有企業(yè)投資造成巨額損失時，只要之前的決策程序合法合規(guī)，相關(guān)人員一般不會受到任何處罰?，F(xiàn)有各項制度對損失責(zé)任認(rèn)定及處罰也沒有實現(xiàn)具體化，缺乏可操作性，這在很大程度上縱容了個人和利益小團體追求短期私利、不顧企業(yè)長遠利益的行為。國有企業(yè)預(yù)算軟約束是比較嚴(yán)重的制度問題，不僅直接損害了全民的利益，更對企業(yè)發(fā)展造成不利影響。

四、完善國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管體制的策略

（一）完善國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管制度

針對現(xiàn)行《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》的模糊和空白地帶，適時修訂或者制定配套制度予以完善。一是要明確國有資本出資人并確保其依法享有股東權(quán)利。現(xiàn)行“分級產(chǎn)權(quán)、分級管理”的體制具有現(xiàn)實合理性，應(yīng)從法律層面將其強制固化，明確地方各級政府應(yīng)遵循“誰出資，誰擁有產(chǎn)權(quán)”的原則，確定各自所出資企業(yè)，保證履行出資人職責(zé)的機構(gòu)享有《中華人民共和國公司法》賦予的職權(quán)，不能隨意將其職權(quán)分解到上級機構(gòu)或者同級其他部門，導(dǎo)致其責(zé)、權(quán)、利不對等，從而降低其履職效能。二是對除國資監(jiān)管機構(gòu)外政府可以授權(quán)哪些其他部門、機構(gòu)，對哪類國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)作出特別規(guī)定，避免法律邊界模糊導(dǎo)致執(zhí)行的混亂，甚至重回“政企不分”的老路。三是配套制定國有資產(chǎn)損失責(zé)任追究制度，對損失認(rèn)定、責(zé)任界定、對應(yīng)處罰進行細(xì)化、量化，使其具有可操作性。

（二）深化產(chǎn)權(quán)制度改革

單一國有股東的企業(yè)與混合所有制企業(yè)相比，在治理結(jié)構(gòu)、運轉(zhuǎn)機制、經(jīng)營效率上都有很大差別，國家鼓勵對國有企業(yè)開展混合所有制改革，但力度不夠，推行緩慢?？梢詫嵭蟹诸惛母铮簩Σ簧婕皣野踩徒?jīng)濟命脈的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵤﹪匈Y本退出改革，國有資本可以全部退出，也可以大部分退出，引入非國有資本控制。對于重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源，可以保留國有資本控股，積極引入非國有資本參股。通過產(chǎn)權(quán)改革，將國有獨資的企業(yè)限定在關(guān)系國家安全和經(jīng)濟命脈的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域。其余國有企業(yè)在引入非國有股東以后，私人產(chǎn)權(quán)所有者會關(guān)心投資回報，自然會形成內(nèi)部制衡監(jiān)督機制，促進企業(yè)經(jīng)營管理效率和效益提高。

（三）推行全面預(yù)算管理制度

全面預(yù)算管理是以企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃為依據(jù)，集計劃、控制、協(xié)調(diào)、激勵、評價等功能于一體，貫穿企業(yè)供、產(chǎn)、銷各個環(huán)節(jié)以及人、財、物各個方面的現(xiàn)代化企業(yè)管理系統(tǒng)，是公司規(guī)范管理的基礎(chǔ)。國資監(jiān)管機構(gòu)必須從以下4個方面進行改進：第一，加強對企業(yè)管理者的培訓(xùn)，促使其從思想上、行動上充分重視全面預(yù)算管理工作;第二，加強對企業(yè)管理者的考核，將預(yù)算管理成效與其薪酬掛鉤;第三，加強對企業(yè)的調(diào)查研究，制定科學(xué)合理的戰(zhàn)略目標(biāo)和年度經(jīng)營目標(biāo);第四，糾正企業(yè)將全面預(yù)算等同于財務(wù)預(yù)算甚至等同于財務(wù)部門預(yù)算的錯誤認(rèn)識，指導(dǎo)企業(yè)建立業(yè)財融合、全員參與、經(jīng)營管理全覆蓋的全面預(yù)算管理體系。

（四）建立有效的監(jiān)督考核機制

在國有企業(yè)資本所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的情況下，所有者與經(jīng)營者之間必然通過一系列委托代理契約來約定各自的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)要盡可能減少代理人的道德風(fēng)險和逆向選擇，最大限度地防止內(nèi)部人控制，采取有效的監(jiān)督措施。首先，建立外派董事、獨立董事、外派監(jiān)事（會）、外派紀(jì)檢監(jiān)察制度是很好的措施，但這些股東代表要經(jīng)濟獨立、人事獨立，德才兼?zhèn)?，具有較強的履職能力，不在企業(yè)享有任何薪酬待遇，由股東給予有效的激勵與約束，防止其與企業(yè)“合謀”而瀆職、失職。其次，國有企業(yè)是全民所有，類同上市公司，應(yīng)按照上市公司信息披露的要求，定期將生產(chǎn)經(jīng)營情況、財務(wù)狀況以及重大事項向社會公開發(fā)布。最后，大力推行企業(yè)經(jīng)營管理者市場化選聘方式，根據(jù)經(jīng)營業(yè)績考核，實現(xiàn)人員能進能出、職位能上能下、收入能多能少，引入市場優(yōu)勝劣汰機制，進行更有效的監(jiān)督。

五、結(jié)語

國有企業(yè)要持續(xù)健康發(fā)展，就必須對現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管體制進行改革。從完善國有資產(chǎn)監(jiān)管的制度體系、深化國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革、推行全面預(yù)算管理、健全有效的監(jiān)督機制4個方面，構(gòu)建科學(xué)高效的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，是筆者根據(jù)多年國資委工作提出的建設(shè)性意見，希望能夠為國有資產(chǎn)監(jiān)管制度的研究者、決策者、實踐者提供有益的參考。

（作者單位為宜賓機場有限責(zé)任公司）

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