薛陽

摘 要：越權(quán)無效原則是英國行政法的核心原則，在英國乃至世界有著深遠的影響。從越權(quán)無效原則的產(chǎn)生和發(fā)展來看，我們能夠了解到英國行政法從產(chǎn)生發(fā)展到現(xiàn)在的歷史。隨著英國政治經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，行政法也在不斷完善，一些英國學者和法官對越權(quán)無效原則提出了質(zhì)疑，在當時引發(fā)了一場關(guān)于“越權(quán)無效原則是否是基本原則”的爭論。通過對英國行政法的發(fā)展進行研究，從而對我國的行政法有所啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：越權(quán)無效原則;議會之上;行政自由裁量權(quán)

在英美法系中，英國是一個典型的代表，同一法源，不區(qū)分公法和私法，所有的糾紛都是用普通法來解決，并且英國是一個以判例組成普通法的國家，從而產(chǎn)生了衡平法。在英國行政法中最重要的一個原則，并且居于中心地位的是——越權(quán)無效原則，這個觀點不僅僅被我國學者認同，同時也是英國行政法學學者的共識。英國著名的行政法學家威廉·韋德將越權(quán)無效原則稱之為“行政法的核心原則”。

一、越權(quán)無效原則的含義

1.越權(quán)無效原則的含義

從詞義上分析越權(quán)無效原則，字面意思上的“越權(quán)”，即指“在權(quán)利（力）范圍以外活動”，任何人或者組織不得超越起法定權(quán)利（力）是法治的中心特征。[1]

從理論上分析越權(quán)無效原則，可以分為兩種：程序上的越權(quán)與實質(zhì)上的越權(quán)。首先是“程序上的越權(quán)”，即是指行政機關(guān)違反明文規(guī)定的必須遵守的程序而言，故可以理解為違反普通法上的程序。這些程序不僅僅包括行政機關(guān)關(guān)于立法行為方面的一些程序，也包括行政機關(guān)有關(guān)司法行為方面和行政行為方面的所規(guī)定的一些程序。如果行政機關(guān)違反了任何一方面的程序，法院都可以對其行為提出越權(quán)無效。行政機關(guān)和行政裁判所除必須遵守普通法上和制定法上程序方面的強制性規(guī)則以外，還必須遵守遵守實體法所規(guī)定的權(quán)限范圍。行政機關(guān)與行政裁判所超過法定權(quán)力范圍的行為就是實質(zhì)的越權(quán)，現(xiàn)在所討論就是“實質(zhì)上的越權(quán)”。[2]根據(jù)英國法院的判例，實質(zhì)的越權(quán)可以分以下四種：超越管轄權(quán)的范圍、不履行法定的義務(wù)、權(quán)力濫用、記錄中所表現(xiàn)的法律錯誤。

越權(quán)無效原則是在法治原則、議會主權(quán)原則、政府服從法律的基礎(chǔ)上建立的。越權(quán)無效原則，即是指：行政機關(guān)的行政行為必須依照會議授權(quán)作出，不能超越議會的范圍，否則法院有權(quán)對其審查，并作出無效和撤銷的判決。

二、越權(quán)無效原則的起源

越權(quán)的行為是沒有任何法律效果的，沒有法律的授權(quán)其行為是不被法律所承認的。法院一旦宣布行政機關(guān)實施的某一行政行為在法律上無效，該行政行為如同不存在一般。[3]思想淵源、憲法基礎(chǔ)以及社會背景是越權(quán)無效原則產(chǎn)生的根基，這個原則不是無緣無故就能產(chǎn)生的，而是有著深刻的三個基礎(chǔ)先做鋪墊。

1.越權(quán)無效原則產(chǎn)生的思想基礎(chǔ)

自然法觀點和法律實證主義都對越權(quán)無效原則的產(chǎn)生有著重要的影響，現(xiàn)在具體分析一下自然法觀點和法律實證主義是如何影響越權(quán)無效原則的。

（1）自然法觀點

西方的自然法觀點經(jīng)歷了數(shù)百年的歷史，[4]它開始于古希臘，經(jīng)歷了古羅馬、中世紀，繁榮于十七世紀，經(jīng)過一段時間的衰落后，從20世紀上半葉后期起，自然法思想開始復興，形成了現(xiàn)在我們所看到的關(guān)于權(quán)利的理論，而不再是法律的范疇。自然法觀點的代表有霍布斯、洛克、盧梭，他們認為財產(chǎn)權(quán)是最大的權(quán)利，維護資產(chǎn)階級的利益。霍布斯是從“自然人”的角度出發(fā)的，他所說的“自然規(guī)律”指的就是“尋求和平、信守和平”[5]霍布斯的自然法觀點促成了自然法學說轉(zhuǎn)變成為權(quán)力學說。洛克的自然法觀點是從人性出發(fā)的，他認為自然法觀點是建立在人性善之上的，人生而平等，所擁有的權(quán)利也是相等的。他的觀點對于后世的影響是超過霍布斯的，代表著近代自然法學說的主要觀點，同時也是近代憲法體制理論的奠基人。盧梭則認為，自然法完全出自人的理性，是普遍正義和人民的公意，所有的法律必須由公意指導下的主權(quán)者制定，也由人民來加以修改。[6]

通過上述論述，我們可以了解到17世紀產(chǎn)生的越權(quán)無效原則的主要目的就是為了加強對政府的控制，維護公民的權(quán)利，這些方面都是受到自然法觀點的影響所產(chǎn)生的。

（2）法律實證主義

在19世紀出現(xiàn)了法律實證主義，法律實證主義的一個重要維度是功利主義自由觀，這功利主義與自由主義具有緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，實證主義法學其實就是一種自由主義法，其代表人物是邊沁、戴雪、奧斯汀。[7]功利主義法學是由英國的法理學家邊沁創(chuàng)立的，邊沁同時也是法律實證主義的第一人，他認為利益鋪平了通向信仰的道路，同時邊沁否認洛克的契約，但是他是贊成議會至上的。英國行政法的產(chǎn)生是從邊沁的功利主義法學中受到了重要的教化，實際上邊沁的功利主義原則是一種政治和法律的倫理原則，為政治和法律提供了目的要求和評價標準，而這些原則對行政機關(guān)作出的行為有了很好的限制。[8]奧斯汀的觀點不僅僅繼承了邊沁的功利主義法學而且也借鑒了歷史學派學說，從而創(chuàng)立了實證主義法學。奧斯汀認為要最大可能的增進人的幸福，法律的目的就是為了追求最大多數(shù)人的最大快樂。奧斯汀還提倡“惡法亦法”，堅持主張法律的實然和應然要相互分離，同時還主張法官造法，這些觀點都為司法審查奠定了平臺。戴雪也是一個功利主義者，他精通英國這個國家的全部法律，他是在英國實證法的基礎(chǔ)之上建立的自己的法治思想，提出了議會主權(quán)和法治原則，跟那些研究英國法律史的學者相比，他的思想更為貼近現(xiàn)實，貼近生活。[9]

2.越權(quán)無效原則的憲法基礎(chǔ)

法治原則和議會至上原則是產(chǎn)生越權(quán)無效原則的憲法基礎(chǔ)，同時這兩個原則也作為英國行政法的憲法基礎(chǔ)。越權(quán)無效原則作為英國行政法中最重要的一個原則就由此而產(chǎn)生了。英國是議會至上的資本主義國家，議會法律效力是最高的，行政機關(guān)必須在議會制定的法律范圍內(nèi)行使自己的權(quán)力，行政機關(guān)一旦作出了超越議會制定的法律范圍，該行為會被法院宣布無效甚至被撤銷。

在1688年光榮革命中，資產(chǎn)階級取得了勝利的果實，法官不再服從國王的領(lǐng)導。議會成為了英國的掌權(quán)人，法官聽從議會的指揮，議會主權(quán)原則因此被確立。議會的權(quán)力是至高無上的，是絕對的權(quán)力，是全面的。議會不僅僅有立法權(quán)還有監(jiān)督權(quán)。議會制定的法律是英國具有法律效力最高的法律，任何其他法律都不能優(yōu)于議會制定的法律，同時任何機關(guān)都不能對議會進行審查 [10]

法治原則要求行政機關(guān)行使自己權(quán)力的時候必須是在法律允許的范圍內(nèi)，不得超越法律的特權(quán)。1215年制定的《大憲章》是英國法治歷史上第一個奠定法治基礎(chǔ)的制度性文件，使得法治原則有了理論性基礎(chǔ)。法治原則排斥武斷，認為權(quán)力不能武斷，人民只能服從于法律。并且所有的人在法律面前都是平等的，政府和君主都不能越權(quán)，憲法的作用就是保障作用。法制原則實質(zhì)上就是為了防止權(quán)力的濫用，從而為越權(quán)原則奠定了基礎(chǔ)。

3.越權(quán)無效原則的社會背景

深刻的社會背景也是產(chǎn)生越權(quán)無效原則的基礎(chǔ)之一，根據(jù)英國行政法歷史的發(fā)展，具體可以從兩方面來論述，這兩方面的社會因素都使得行政自由裁量權(quán)的擴大。

議會想要對龐大的行政權(quán)進一步的加強控制。隨著17世紀資產(chǎn)階級革命的的勝利，英國憲政體制發(fā)生了巨大的變化，議會成了英國的最高權(quán)力機關(guān)。19世紀末期，英國現(xiàn)代黨政制度發(fā)展形成，內(nèi)閣在議會中的作用增強。隨著自由經(jīng)濟的發(fā)展，也出現(xiàn)了一些復雜的社會問題，為了解決這些問題，議會將權(quán)利授予給行政機關(guān)，使得行政權(quán)不斷膨脹，行政機構(gòu)也在日益變大。

委任立法的出現(xiàn)。由于社會問題的不斷出現(xiàn)，議會將涉及范圍廣且專業(yè)性較強的行政權(quán)利授予給行政機構(gòu)，授權(quán)給行政機關(guān)使其制定相關(guān)的行政法規(guī)。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，英國政府的職務(wù)越來越寬泛，授權(quán)立法達到了一個頂峰時期，并且在此后并沒有廢除這一時期的立法而是繼續(xù)使用。[11]控制授權(quán)立法最有效的措施便是越權(quán)無效原則。

到了20世紀，英國的行政裁量權(quán)已經(jīng)擴大到一個前所未有的程度，行政權(quán)已經(jīng)滲透到英國社會的方方面面，甚至還出現(xiàn)了濫用權(quán)力的現(xiàn)象。如果不對急速增長的行政權(quán)進行控制，會對英國造成重大損失。

三、越權(quán)無效原則的缺陷

在1987年之前的英國，人們都是認為越權(quán)無效原則是法院審查行政機關(guān)是否越權(quán)的法律基礎(chǔ)，盡管議會沒有明確的表示，但是在人們心中已經(jīng)普遍接受法官就行政機關(guān)是否越權(quán)這一問題對行政機關(guān)進行審查。越權(quán)無效原則在行政法中的重要地位讓它在很多情況下成了司法審查的代名詞。[12]如果行政機關(guān)沒有越權(quán)，那么法院就無權(quán)對行政機關(guān)進行審查，由此我們可以了解到，在英國司法審查是以越權(quán)無效原則為基礎(chǔ)的，法院是無權(quán)干涉沒有越權(quán)的行政機關(guān)的。

對越權(quán)無效原則提出質(zhì)疑的第一人應該是D·奧利弗，他認為越權(quán)無效原則不能作為一項基本原則。在此之后，有越來越多的學者發(fā)表相關(guān)文章，對“越權(quán)無效原則是基礎(chǔ)原則”進行反對，認為越權(quán)無效原則具有不確定性、脫離現(xiàn)實、自相矛盾以及偏離公法等缺陷①，最主要的代表人是克雷格教授，現(xiàn)在克對雷格教授的觀點進行討論。

1.越權(quán)無效原則具有不確定性

越權(quán)無效原則中的“權(quán)”含義不清楚，并且彈性過大?！皺?quán)限”的含義始終是含糊不清的，無法給司法機關(guān)提供清楚并且準確的司法審判理由。正如約翰爵士提到的，越權(quán)無效原則在這方面簡直是一塊遮羞布，法院認為他們干預的程度只要沒有面對行政機關(guān)太赤裸就是適當?shù)摹＂?/p>

2.脫離了現(xiàn)實

當時的學者對越權(quán)無效原則的還有一個分明的批評就是認為越權(quán)無效原則與現(xiàn)實情況相脫節(jié)，脫離現(xiàn)實嚴重，這一重大表現(xiàn)主要突出在行政自由裁量權(quán)上，并且議會立法并沒有為法院提供任何合理的引導對于法院行使審查權(quán)。

3.自相矛盾

議會制定了有一些非常輕清楚的法律來表示法院有某些方面不能干涉行政機關(guān)作出的決定。按照原則，法院是沒有權(quán)利審理這些案件的，但是法院進行了有技巧的解釋避開了議會所禁止的法令，對行政機關(guān)進行審查，最著名的判例就是安尼斯米尼克案。

4.對公法范圍的偏離

越權(quán)無效原則對于正義來說，應該是在行政機關(guān)超越權(quán)力范圍的基礎(chǔ)上來進行的，但是法院卻對越權(quán)無效原則進行了拓展，使得法院不僅僅對行政機關(guān)行使司法審查權(quán)，甚至對許多公共機構(gòu)組織也行使司法審查權(quán)。

結(jié)語

英國越權(quán)無效原則是英國行政法的核心原則，也是英國法院行使司法審查權(quán)的理論基礎(chǔ)。無論越權(quán)無效原則在英國行政法中都占據(jù)著十分重要的地位，甚至對全世界行政法都具有一定的影響。通過借鑒英國的越權(quán)無效原則，我國應當完善行政立法，堅持科學立法、民主立法，不得侵犯國家專有的立法權(quán)。完善行政許可、行政公開、行政執(zhí)行、行政執(zhí)法等程序規(guī)定，完善民主監(jiān)督。嚴格管控行政機關(guān)的行政自由裁量權(quán)，通過事前控制和事后控制相結(jié)合對行政自由裁量權(quán)進行控制并且對權(quán)力范圍要進行設(shè)置，防止未經(jīng)授權(quán)行使權(quán)力或者權(quán)力濫用。

參考文獻

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[2]王名揚·英國行政法[M].徐炳等譯，北京：中國政法大學百科全書出版社，1987

[3]何海波：《司法審查的合法性基礎(chǔ)——英國話題》，中國政法大學出版社2007年版，第197頁

[4]高祥榮.西方自然法觀念的演變和現(xiàn)實功效[J].長春工業(yè)大學學報（社會科學版），2013，25（03）：4-7.

[5][英]霍布斯.利維坦[M].北京：商務(wù)印書館，2012.

[6]高祥榮.西方自然法觀念的演變和現(xiàn)實功效[J].長春工業(yè)大學學報（社會科學版），2013，25（03）：4-7.

[7]諶洪果.法律實證主義的功利主義自由觀：從邊沁到哈特[J].法律科學.西北政法學院報，2006（04）：17-28.

[8]蔣孟昕.論英國行政法的越權(quán)無效原則[D].湘潭大學，2012.

[9]何均平.英國法學家戴雪法治思想探析[J].武漢理工大學學報（社會科版），2017，30（06）：92-97.

[10]參見周佑勇：《行政法基本原則研究》，武漢大學出版社2005年版，第61頁.

[11]蔣孟昕.論英國行政法的越權(quán)無效原則[D].湘潭大學，2012.

[12]蔣孟昕.論英國行政法的越權(quán)無效原則[D].湘潭大學，2012.

注釋：

[1]P.Craig，“Ultra Vires and the Foundation of Judicial Review”，（1998）Cambridge Law Journal 63-76

[2]“Illegality：The Problem of Jurisdiction”，in Supperstone and Goudie （eds.），Judicial Review，（1992），Chap.4.cited in P.Craig，“Ultra Vires and the Foundation of Judicial Review”，（1998）Cambridge Law Journal 67.