李樹(shù)銘

我國(guó)是一個(gè)草原資源大國(guó)，天然草原面積近60億畝，占國(guó)土面積的41.7%，在全國(guó)南北方均有分布，其中約80%的天然草原集中分布在北方干旱半干旱地區(qū)和青藏高原地區(qū)。草原如同皮膚一樣覆蓋著山川大地，是維系國(guó)家生態(tài)安全最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，也是草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)牧民增收的重要資源。改革開(kāi)放40多年來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)草原保護(hù)修復(fù)工作不斷強(qiáng)化，取得了明顯成效，為保障國(guó)家生態(tài)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)邊疆穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)，發(fā)揮了重要作用，也積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但我國(guó)草原總體退化的趨勢(shì)尚未完全遏制，草原生態(tài)依然十分脆弱，是生態(tài)文明建設(shè)的明顯短板。立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)，規(guī)范草原利用，采取有力措施，盡快補(bǔ)齊草原工作短板，加快推進(jìn)草原治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的重要任務(wù)。

準(zhǔn)確把握新時(shí)代草原工作面臨的新機(jī)遇

習(xí)近平總書(shū)記心系草原，在參加會(huì)議、考察調(diào)研等多個(gè)場(chǎng)合，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)，筑牢我國(guó)北方重要生態(tài)安全屏障，并多次對(duì)草原工作作出指示批示。習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于草原工作的重要指示批示精神，為加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)工作提供了根本遵循，指明了發(fā)展方向。

2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，決定組建國(guó)家林業(yè)和草原局，將原農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)整合，國(guó)家林業(yè)和草原局內(nèi)設(shè)草原管理司，在國(guó)家層面，草原行政管理機(jī)構(gòu)的層級(jí)得到大幅提升，充分體現(xiàn)了堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求，突出了草原保護(hù)修復(fù)，理順了草原管理體制，為推進(jìn)草原治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了更加堅(jiān)實(shí)的體制基礎(chǔ)。

習(xí)近平總書(shū)記指出，良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。人民生活水平不斷提高，社會(huì)大眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求與日俱增。近年來(lái)，到草原地區(qū)旅游休憩、體驗(yàn)草原優(yōu)美自然風(fēng)光和民俗文化的人數(shù)持續(xù)攀升。人民群眾對(duì)優(yōu)美草原生態(tài)環(huán)境不斷增長(zhǎng)的需求，為進(jìn)一步加大草原保護(hù)修復(fù)力度，提升草原生態(tài)服務(wù)功能，提供更多優(yōu)質(zhì)草原生態(tài)產(chǎn)品，注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。

草原保護(hù)修復(fù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，國(guó)家已經(jīng)有能力、有條件進(jìn)一步加大生態(tài)文明建設(shè)力度，國(guó)家綜合實(shí)力不斷提升為強(qiáng)化草原保護(hù)修復(fù)工作創(chuàng)造了有利條件。

準(zhǔn)確分析當(dāng)前草原工作存在的短板和弱項(xiàng)

一是對(duì)草原重要性的認(rèn)識(shí)仍然不足。在山水林田湖草生命共同體中，草原生態(tài)系統(tǒng)的重要性還沒(méi)有被大眾廣泛認(rèn)識(shí)，在生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系中，只包括了森林覆蓋率、濕地保護(hù)率、水土保持率、自然保護(hù)地面積占陸域國(guó)土面積比例、重點(diǎn)生物物種種數(shù)保護(hù)率 5 個(gè)生態(tài)良好指標(biāo)，尚缺乏草原保護(hù)方面的指標(biāo)。草原工作在一些地區(qū)沒(méi)有被擺上重要位置，在機(jī)構(gòu)改革中本來(lái)就不多的草原隊(duì)伍還有流失，草原監(jiān)管力量薄弱。

二是草原資源底數(shù)不清。我國(guó)在20世紀(jì)80年代開(kāi)展了第一次全國(guó)草原資源調(diào)查，距今已有30多年，草原面積究竟有多少，草原退化狀況到底怎樣等基本情況，都無(wú)法拿出準(zhǔn)確、權(quán)威的數(shù)據(jù)，只有大的分布和范圍，沒(méi)有落實(shí)到具體的山頭地塊和圖斑，草原小班的數(shù)據(jù)檔案基本為空白。許多地方草原與林地、耕地、濕地重疊交叉，權(quán)屬不清、界限不明，“一地兩證”“一地多證”較為普遍，導(dǎo)致編制草原保護(hù)修復(fù)規(guī)劃、實(shí)施草原保護(hù)修復(fù)工程以及強(qiáng)化草原監(jiān)管保護(hù)，都缺乏根基，難以做到科學(xué)、精準(zhǔn)、有效。

三是草原基礎(chǔ)工作薄弱。由于長(zhǎng)期各自獨(dú)立運(yùn)行，草原和森林雖在空間上相鄰或重疊，但在技術(shù)方法上平行不相交，在保護(hù)修復(fù)上統(tǒng)籌和融合還不夠。相比于農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行業(yè)，草原行業(yè)的研究、調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估基礎(chǔ)工作薄弱。在草原監(jiān)測(cè)方面，全國(guó)草原只有200個(gè)固定監(jiān)測(cè)點(diǎn)和不到2萬(wàn)個(gè)樣地監(jiān)測(cè)點(diǎn)，沒(méi)有小班區(qū)劃，無(wú)法提供點(diǎn)面結(jié)合的數(shù)據(jù)，資料不全，管理粗放；而森林資源已經(jīng)建立了一、二、三類(lèi)調(diào)查體系，點(diǎn)上有41.5萬(wàn)個(gè)固定樣地，面上數(shù)據(jù)可以落實(shí)到山頭地塊，每一個(gè)林班、小班都有檔案數(shù)據(jù)資料，可復(fù)查、可檢驗(yàn)。在草原分類(lèi)方面，只有18個(gè)草原類(lèi)型的學(xué)術(shù)分類(lèi)，缺少?gòu)墓芾怼⒈Ｗo(hù)、利用等維度的分類(lèi)、分級(jí)，加強(qiáng)草原保護(hù)管理和合理利用的措施難以體現(xiàn)針對(duì)性。在草原分區(qū)方面，南方、北方兩個(gè)分區(qū)比較籠統(tǒng)，東北濕潤(rùn)半濕潤(rùn)草原區(qū)、北方干旱半干旱草原區(qū)、青藏高寒草原區(qū)和南方草地區(qū)四個(gè)大區(qū)的劃分下面，缺少更精細(xì)的區(qū)劃，分區(qū)施策難以實(shí)施，哪些草原需要重點(diǎn)保護(hù)，哪些草原需要加強(qiáng)修復(fù)，哪些草原可以合理利用，都存在一定的盲目性。在草原標(biāo)準(zhǔn)方面，草原退化標(biāo)準(zhǔn)不完善，草原健康標(biāo)準(zhǔn)缺失，難以對(duì)草原生態(tài)狀況作出科學(xué)判斷。草原保護(hù)修復(fù)工程缺少驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)評(píng)判工程實(shí)施效果缺少依據(jù)。

四是草原監(jiān)管力量薄弱。機(jī)構(gòu)改革前，與其他自然資源管理相比，草原管理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍就比較薄弱，與草原保護(hù)管理的繁重任務(wù)不相適應(yīng)。機(jī)構(gòu)改革后，雖然國(guó)家和省級(jí)層面草原行政管理力量得到一定的強(qiáng)化，但市、縣級(jí)草原行政管理機(jī)構(gòu)存在明顯弱化，特別是各級(jí)草原技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)力量流失嚴(yán)重，草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)殘缺不齊，草原監(jiān)管力量大幅削弱。

五是科技支撐能力不足。草原科技體系不夠健全，草原科研單位和涉草專(zhuān)業(yè)的高校數(shù)量較少，人才短缺，力量較弱。草原科學(xué)研究不夠深入，草原科研經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，缺少?lài)?guó)家重大科研專(zhuān)項(xiàng)支持，對(duì)草原生態(tài)演替及退化機(jī)理等方面的基礎(chǔ)研究不夠，研究成果不多。草原管理理論和政策研究不夠充分，對(duì)決策咨詢(xún)支撐不足。草、草原、草地、草業(yè)、草資源等相關(guān)概念相對(duì)模糊，名稱(chēng)經(jīng)?；煊?。草原野外觀測(cè)試驗(yàn)站、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等科研平臺(tái)建設(shè)滯后，科技創(chuàng)新能力不足。草原保護(hù)修復(fù)實(shí)用技術(shù)研發(fā)能力較弱，科技成果推廣運(yùn)用不足。草原保護(hù)修復(fù)科技貢獻(xiàn)率不足30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于草業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家水平。

扎實(shí)推進(jìn)草原治理體系和治理能力現(xiàn)代化

一是加強(qiáng)制度建設(shè)，完善草原保護(hù)修復(fù)治理體系。要加緊研究出臺(tái)草原工作指導(dǎo)意見(jiàn)，加快修訂《草原法》，加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)制度建設(shè)，完善草原承包經(jīng)營(yíng)制度，細(xì)化草原保護(hù)、修復(fù)、利用的各項(xiàng)政策，構(gòu)建調(diào)查監(jiān)測(cè)、評(píng)估管理、監(jiān)督執(zhí)法和科學(xué)研究等方面的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)體系。建立完善草原自然保護(hù)地體系，在生態(tài)系統(tǒng)典型、生態(tài)服務(wù)功能突出、生態(tài)區(qū)位特殊、生物多樣性豐富、自然景觀和文化資源獨(dú)特的區(qū)域，整合建立國(guó)家公園，優(yōu)化草原自然保護(hù)區(qū)，建立草原自然公園，實(shí)行整體保護(hù)、嚴(yán)格管理。建立完善基本草原保護(hù)制度，實(shí)施更加嚴(yán)格的保護(hù)和管理，確?；静菰娣e不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土空間用途管制制度，嚴(yán)禁擅自改變草原用途和性質(zhì)。完善落實(shí)禁牧休牧和草畜平衡制度，創(chuàng)新監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率，依法查處超載過(guò)牧和禁牧休牧期違規(guī)放牧的行為。建立和完善草原標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，從草原的起源、植被狀況、生態(tài)狀況、主導(dǎo)功能、權(quán)屬、管理措施等多維度進(jìn)行分類(lèi)和分區(qū)，制定草原健康和質(zhì)量等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，基于生態(tài)優(yōu)先兼顧合理利用，創(chuàng)建與森林資源同口徑的指標(biāo)體系，納入國(guó)土生態(tài)質(zhì)量的生態(tài)文明指標(biāo)體系。

二是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，不斷加大草原生態(tài)修復(fù)力度。按照因地制宜、分區(qū)施策的原則，加快編制全國(guó)草原保護(hù)修復(fù)利用中長(zhǎng)期規(guī)劃和“十四五”各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。針對(duì)不同區(qū)域氣候特點(diǎn)和草原退化狀況，謀劃啟動(dòng)實(shí)施草原保護(hù)修復(fù)重大工程，加快退化草原植被恢復(fù)，提升草原生態(tài)功能和生產(chǎn)能力。在超載過(guò)牧嚴(yán)重的地區(qū)，加大禁牧封育力度，輔以補(bǔ)播草種、松土施肥、鼠蟲(chóng)害防治等措施，促進(jìn)草原休養(yǎng)生息和植被恢復(fù)。對(duì)已墾草原，有計(jì)劃地實(shí)施退耕還草。在水土條件適宜的地方，適度發(fā)展人工草地建設(shè)，減輕天然草原放牧壓力。

三是整合資源力量，加強(qiáng)草原保護(hù)管理隊(duì)伍建設(shè)。根據(jù)機(jī)構(gòu)改革后基層草原管理和技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量整合，穩(wěn)定和壯大基層草原管理和技術(shù)支撐隊(duì)伍，提升草原部門(mén)監(jiān)督管理和公共服務(wù)能力。在原有草原監(jiān)測(cè)隊(duì)伍基礎(chǔ)上，以局屬各規(guī)劃院為龍頭，整合原有林業(yè)規(guī)劃調(diào)查隊(duì)伍和相關(guān)科研單位及高校的力量，調(diào)動(dòng)國(guó)家隊(duì)、地方隊(duì)和市場(chǎng)的積極性，在國(guó)土三調(diào)初步摸清草原分布、面積、權(quán)屬的基礎(chǔ)上，利用天空地一體化技術(shù)，進(jìn)一步深化細(xì)化草原調(diào)查監(jiān)測(cè)工作，做到每一塊草原都建立一套檔案資料，以滿足專(zhuān)業(yè)化精細(xì)化管理的需要。

四是突出保護(hù)重點(diǎn)，積極推進(jìn)草原自然公園建設(shè)。草原自然公園是以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的重要組成部分。創(chuàng)建兼顧生態(tài)保護(hù)、放牧利用、旅游休憩、文化傳承的草原自然公園，既能夠有效協(xié)調(diào)草原生態(tài)保護(hù)和生產(chǎn)利用的矛盾，還能夠促進(jìn)國(guó)家公園、草原自然保護(hù)區(qū)、草原自然公園共同組成的草原保護(hù)地體系建設(shè)。

五是堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，提升草原資源合理利用水平。草原既有重要的生態(tài)功能，也有重要的生產(chǎn)功能。要在加強(qiáng)草原保護(hù)、不斷提升草原生態(tài)功能的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)草原資源科學(xué)合理利用。要把傳統(tǒng)放牧經(jīng)驗(yàn)與無(wú)人機(jī)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代管理手段有機(jī)結(jié)合，指導(dǎo)農(nóng)牧民科學(xué)、有序放牧，不斷提高科學(xué)放牧水平。要把草原保護(hù)和合理利用作為生態(tài)扶貧的重要措施，通過(guò)吸納草原地區(qū)貧困人口參與草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)、提高科學(xué)放牧水平和畜牧業(yè)生產(chǎn)效益、開(kāi)展草原生態(tài)旅游等，增加農(nóng)牧民收入。

六是強(qiáng)化科技創(chuàng)新，不斷提升草原科技支撐能力。積極爭(zhēng)取啟動(dòng)草原重大科技研發(fā)計(jì)劃，增加草原科研投入，盡快在退化草原修復(fù)治理技術(shù)、草原生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估、草原生態(tài)系統(tǒng)演替機(jī)理等方面取得突破。加強(qiáng)鄉(xiāng)土草品種選育、草種生產(chǎn)、天然草原植被恢復(fù)、人工草地建設(shè)、鼠蟲(chóng)害治理等關(guān)鍵技術(shù)和裝備的研發(fā)推廣。加快推進(jìn)草原定位觀測(cè)站、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、長(zhǎng)期科研基地等平臺(tái)建設(shè)。強(qiáng)化草原保護(hù)修復(fù)技術(shù)的集成創(chuàng)新與推廣應(yīng)用，全面提升草原保護(hù)修復(fù)科技支撐能力。

七是加強(qiáng)草原宣傳，營(yíng)造草原工作良好社會(huì)氛圍。草原在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)中不可或缺，在促進(jìn)牧民增收方面的作用不可或缺，保護(hù)草原資源是千秋大業(yè)。要利用各種形式宣傳草原，讓全社會(huì)都認(rèn)識(shí)理解草原，形成重視草原保護(hù)、支持草原工作的良好社會(huì)氛圍，形成改革合力，完善草原治理體系，提高草原治理能力。