石平

2020年5月21日，美國國務院發(fā)表聲明稱，鑒于俄羅斯方面長期存在“違約”行為，美將向《開放天空條約》各締約國遞交退約決定通知，并正式進入為期半年的退約過渡期。美國此前已相繼退出一系列關乎國際軍控穩(wěn)定的重要條約。此舉不但將進一步惡化美俄關系，還將加深跨大西洋伙伴關系的裂痕，維護全球戰(zhàn)略穩(wěn)定的軍控體系也將遭受重大打擊。

《開放天空條約》的由來

《開放天空條約》是北約和前華約成員國之間于1992年3月簽署的一個條約，它允許國家締約方對其它國家締約方的整個領土進行非武裝偵察飛行，以搜集其軍事活動和武器情況的數據。說來也頗具諷刺意味，條約實際上是由美國及其北約盟友率先提出，并用了近40年的時間才促成俄羅斯接受空中觀察飛行的。

特朗普在白宮宣布將退出《開放天空條約》

二戰(zhàn)結束后，美國和北約擔心蘇聯(lián)對德國西部和整個歐洲地區(qū)發(fā)動突襲，同時也需要掌握東歐和蘇聯(lián)歐洲部分地區(qū)的情報，但又缺乏獲取蘇軍動向的有效手段。1955年7月，為緩和美蘇之間的緊張關系，美國總統(tǒng)艾森豪威爾在日內瓦舉行的美、蘇、英、法四國政府首腦會議上，首次正式提出了“開放天空”的建議，即美蘇相互允許對方利用非武裝的偵察機對己方軍事設施進行空中偵察，以避免雙方由于猜忌而造成關系緊張。蘇聯(lián)方面認為美國的目的是以“建立信任”為借口獲取蘇聯(lián)的敏感情報，因此堅決反對。該建議在之后的30多年里被束之高閣。

1989年5月，老布什政府再次呼吁美蘇就“開放天空”展開談判，將之作為美蘇當時舉行的《歐洲常規(guī)軍事力量條約》談判的一個核查措施，以此檢驗蘇聯(lián)在“新思維”下是否真心改善與西方的關系。與艾森豪威爾不同的是，老布什建議把飛越偵察權擴大到從溫哥華到海參崴的所有北約和華約成員國。在《歐洲常規(guī)軍事力量條約》達成協(xié)議后，北約和華約于1990年2月開始就“開放天空”進行談判。

隨著蘇聯(lián)解體，困境中的俄羅斯為增強與美國的戰(zhàn)略互信，同意開放整個領土用于觀察和飛越。1992年3月24日，24個國家在芬蘭赫爾辛基簽署了《開放天空條約》。美國1993年12月批準了這一條約，俄羅斯2001年5月批準該條約。條約從2002年1月1日起正式生效，目前共有34個國家締約方加入了該條約。吉爾吉斯斯坦簽署了該條約但未獲得議會批準。

根據《開放天空條約》，每個國家締約方有義務每年接受其它國家締約方在其領土上空進行一定數量的觀察飛行，允許飛行的次數視其國土面積的大小而定，同時它也擁有在其它國家締約方領土上進行相同數量觀察飛行的權利。條約規(guī)定，美國和俄羅斯每年接受的被動配額是42次，小的國家每年只有4次。根據條約，俄羅斯和美國分別于2002年8月和12月進行了首次觀察飛行。自條約生效到2018年底，美國、俄羅斯和其它32個國家共在其它國家領土上空進行了1426次飛行。其中，美國及其盟國在俄羅斯領土上空進行了500多次觀察飛行。

條約規(guī)定，在對締約國領土進行觀察飛行時，被觀察國只能基于飛行安全原因對行動進行限制，而不能以國家安全理由予以拒絕。同時，進行觀察飛行的國家締約方必須在抵達被觀察國領空之前72小時發(fā)出通知，并在開始飛行至少24小時之前向被觀察國提交飛行計劃。

執(zhí)行觀察飛行任務的飛機是特定型號的非武裝偵察機，允許加裝能識別重要軍事裝備的攝像設備，但對分辨率有一定的限制，即只需能夠區(qū)分坦克和卡車即可。執(zhí)行觀察飛行的飛機及其傳感器在被用于“開放天空”飛行前，必須由被觀察國和來自其它締約國的第三方專業(yè)人員登機，監(jiān)督機上偵察設備是否符合條約規(guī)定。飛行觀察搜集的所有影像數據應向全部締約國公開，以提高信息透明度和共享度。

除制定詳細的規(guī)則外，締約國還成立了由成員國代表組成的“開放天空協(xié)商委員會”，負責監(jiān)督條約的執(zhí)行，并定期舉行檢查會議，處理可能出現(xiàn)的問題。

執(zhí)行觀察飛行任務的俄羅斯安-30偵察機

美俄履約的爭議

2019年10月8日，美國參議院共和黨參議員湯姆·科頓聯(lián)名呼吁美國應該退出《開放天空條約》，重新部署國防部在“開放天空”任務中浪費的數億美元，以增強美國的戰(zhàn)斗力。當日，美國國務院發(fā)言人在回答記者有關特朗普政府是否考慮退出《開放天空條約》的提問時，指責俄羅斯違反了該條約，聲稱美國一直遵守該條約。根據美國務院的聲明，俄方的違約行為主要有以下三個方面。

一是俄方限制在加里寧格勒、莫斯科以及俄與格魯吉亞南奧塞梯和阿布哈茲接壤地區(qū)的10千米范圍內實施觀察飛行。二是俄方指定使用位于克里米亞的機場進行加油，以彰顯對克里米亞的主權。三是2019年俄方拒絕美國和加拿大提出的對俄軍“中部-2019”戰(zhàn)略演習進行觀察飛行的申請。

實際上，美國自退出《中導條約》以來，與俄羅斯在國際戰(zhàn)略安全領域互打“口水仗”已成常態(tài)，以俄羅斯為譴責對象威脅退出《開放天空條約》也不是第一次。同美俄之間其它軍控協(xié)定一樣，《開放天空條約》在執(zhí)行過程中的爭議主要圍繞以下兩個方面。

技術人員檢查執(zhí)行“開放天空”任務飛機的偵察設備

一是在開放觀察飛行上，美國指責俄羅斯“有選擇地執(zhí)行”。2016年，俄羅斯以加里寧格勒飛地面積較小、在其上空進行觀察飛行對民用航空飛行和空中管制造成不便為借口，對其它國家締約方對該地的偵察飛行單方面施加了500千米的限制。俄還根據《開放天空條約》第五款“不得在離非國家締約方邊境10千米的范圍內進行偵察飛行”的規(guī)定，認為南奧塞梯和阿布哈茲是“獨立國家”，反對美國及其盟國沿俄羅斯與格魯吉亞邊界飛行。

美國則從所有國家締約方的領土都必須允許其它國家締約方進行觀察飛行、不得宣布其領土任何一部分禁止飛行這一規(guī)定出發(fā)，認為俄羅斯此舉違反條約。美國還指責俄羅斯在烏克蘭履行條約飛行問題上制造障礙，以及對美國在車臣上空觀察飛行的高度進行限制。同年，美國以俄限制其它締約國在俄加里寧格勒上空以及俄與格魯吉亞邊境附近上空飛行為由，限制俄羅斯在夏威夷太平洋艦隊和阿拉斯加州格里利堡導彈防御基地上空進行觀察飛行。受此影響，2016年，美俄之間只進行了5次相互觀察飛行。

二是俄羅斯升級執(zhí)行觀察飛行的飛機，并用數字傳感器替代膠片相機，引起美國不滿。2016年，俄羅斯向設在維也納的“開放天空協(xié)商委員會”正式提出請求，要求準許配備高技術傳感器的俄羅斯圖-214偵察機飛越美國上空。美國認為，俄羅斯執(zhí)行偵察的飛機已具有各種情報搜集功能，包括攝像、熱成像、信號采集等能力，采用新飛機和新設備將使俄羅斯“從觀察飛行獲得不公平的好處”。

美俄之間對條約履行的爭議，導致條約執(zhí)行受到嚴重沖擊。從2018年1月1日開始，美國政府開始對俄在美國領空進行觀察飛行實施一系列限制措施。作為回應，俄羅斯也部分禁止美國使用本國軍事基地作為執(zhí)行觀察飛行的機場。同年8月，美國以俄方違約為由，宣布暫時凍結與俄羅斯在條約框架內的合作，使美俄觀察飛行一度陷入停頓。

執(zhí)行“開放天空”觀察任務的俄羅斯圖-154飛機

2019年4月，俄羅斯依據條約派出最新型的圖-214偵察機對美國的導彈試驗靶場、桑迪亞國家實驗室、阿拉莫斯國家實驗室、美國化學武器庫等空域實施了“開放天空”觀察。由于這些地點是美國戰(zhàn)略性武器研發(fā)試驗的場所，在美國政界再次掀起一輪退出條約的爭議。

美國退約的動因

有分析認為，美國偵察設備的落后是美俄執(zhí)行《開放天空條約》出現(xiàn)爭議的直接誘因。條約生效十幾年來，美國空軍一直使用OC-135B偵察機執(zhí)行“開放天空”的任務。這款建造于上世紀60年代的機型太老、故障頻發(fā)。據統(tǒng)計，自2015年以來，其每執(zhí)行12次任務就會出現(xiàn)一次機械故障問題。2017年，OC-135B原計劃對俄執(zhí)行16次飛行任務，最終只開展了13次。除了飛行安全問題，OC-135B的另一缺陷是偵察手段落后。該機共搭載了4臺傳統(tǒng)膠卷相機，每次飛行后，相機上的膠卷必須取出送到實驗室處理，過程需要幾個小時。相比之下，俄羅斯已經開始使用2011年生產的圖-214偵察機在美國領空飛行，它還裝備了紅外數碼相機和合成孔徑雷達。

締結《開放天空條約》的主要初衷，是通過增加締約國的軍事透明和信息共享來加強締約國之間的相互了解和降低軍事緊張，增進安全和合作。事實上，《開放天空條約》早已淪為“面子工程”，對此美俄各方心知肚明。比如，對方觀察飛機飛經地區(qū)的軍事基地均會保持通信靜默，地面基地和軍事設施也會“喬裝打扮”一番，同時還會采取煙霧和反紅外保護措施進行秘密干擾。在對方觀察飛機上的本國觀察員的一項重要任務，就是防止對方更改航線或進行計劃外的觀察。

由于《開放天空條約》允許國家締約方通過觀察飛行了解其它締約方的軍力及活動情況，因此它也可作為軍控條約的核查措施，在軍控方面發(fā)揮一定的作用。美國總統(tǒng)特朗普聲稱，倘若俄方“恢復遵守條約規(guī)定”，不排除美方重新履約或達成一份新協(xié)議的可能。如果俄羅斯不肯作出妥協(xié)，美國退出《開放天空條約》將有利于美國擺脫該條約對其開發(fā)新的核武器系統(tǒng)的束縛和國際監(jiān)督。

配備國產數字攝像機的俄羅斯新型圖-214偵察機

美國OC-135B偵察機用于執(zhí)行“開放天空”任務已顯老舊

退出《開放天空條約》契合特朗普政府倡導的“美國優(yōu)先”的政治理念。特朗普政府把重建美國軍力、壯大美國實力作為實施大國競爭戰(zhàn)略的主要支柱。美國在推進現(xiàn)有核武器現(xiàn)代化的同時，還大力加強低當量核武器和戰(zhàn)術核武器的研發(fā)。隨著《反導條約》和《中導條約》壽終正寢，《相互削減戰(zhàn)略武器條約》在2021 年前續(xù)約的前景也極為黯淡，美俄在冷戰(zhàn)時期簽署的軍控體系行將瓦解。特朗普政府既然已經突破《中導條約》對其開發(fā)“定制威懾”核武器系統(tǒng)的限制，謀求建立對中俄等競爭對手的全面戰(zhàn)略優(yōu)勢，又何必要留著《開放天空條約》來自縛手腳？

從歷史軌跡和現(xiàn)實需求來審視美國的退約行為，退約是特朗普政府的長期戰(zhàn)略考慮，符合共和黨保守派和軍工利益集團的長期訴求與一貫主張。這絕不僅僅是為了對抗俄羅斯的核能力發(fā)展，其背后更有制衡戰(zhàn)略對手崛起、贏得大國競爭的深層次考慮。

羅馬尼亞和烏克蘭裝備的執(zhí)行觀察飛行任務的安-30偵察機

對美俄關系和國際安全的影響

第一，將加劇自烏克蘭危機以來日趨緊張的美俄關系?！堕_放天空條約》對于美俄關系改善與穩(wěn)定具有重要意義。雖然美俄目前擁有多種先進偵察手段，如衛(wèi)星偵察，但通過允許實地考察所得到的透明和信任，是衛(wèi)星圖像所不能比擬的。對于美俄來說，相互“開放天空”更是維持戰(zhàn)略互信的重要象征。特朗普政府的退約決定遭到俄羅斯的反對。俄羅斯已在多個場合主張保留《開放天空條約》，但不會做出單方面讓步。

第二，破壞俄羅斯和歐洲北約國家之間積累的信任。締結《開放天空條約》的最初意圖，是減少北約和華約兩大軍事集團之間的不信任，增加締約國之間的軍事透明、相互了解和合作，它同《歐洲常規(guī)軍事力量條約》一起被視為歐洲安全框架的重要組成部分?？陀^而言，《開放天空條約》增進了各國在安全方面的相互信任，降低了因誤解和誤判而引發(fā)武裝沖突或戰(zhàn)爭的風險。特朗普政府退出《開放天空條約》，可能會破壞俄羅斯和歐洲北約國家之間通過該條約的合作而積累的信任。

第三，進一步擴大美歐關系的裂痕。由于多數締約國飛行偵察能力較弱，《開放天空條約》的軍事透明機制一定程度上彌補了其情報能力的不足。2014 年烏克蘭危機前后，美國及其盟國在烏克蘭和俄羅斯數千千米領空進行了十多次觀察飛行，搜集俄羅斯部隊和軍事調動的照片，這也彰顯了《開放天空條約》對北約歐洲盟國安全的重要性。如果美國退出《開放天空條約》，烏克蘭這樣的中小歐洲國家，首先將會成為條約廢棄的犧牲品。美國國會眾議院外交事務委員會主席艾略特·恩格爾在給國家安全顧問羅伯特·奧布賴恩的信中就指出，美國退出該條約不僅損害美國安全利益，還將對盟國造成傷害。多名美軍將領也認為，特朗普政府都未跟北約盟友提前打招呼就揚言退出，這種行為本身是對北約盟友的“背叛”，置歐洲的戰(zhàn)略穩(wěn)定于不顧。在美國宣布退約的第二天，法國、德國、比利時、西班牙、芬蘭、意大利、盧森堡、荷蘭、捷克及瑞典十國外長發(fā)表聯(lián)合聲明，對美國有意退出條約表示遺憾。

第四，對國際核不擴散體制產生不利影響。防止核武器與核材料擴散是國際防擴散努力的一個重要目標?！堕_放天空條約》是一項增加國家締約方軍事透明和信任的措施，為實施更廣泛的核查方式提供了重要框架，它與其它核查制度一起，有助于加強國際社會發(fā)現(xiàn)條約締約國秘密、非法開發(fā)核武器的能力。美國退出《開放天空條約》顯然對國際核不擴散體制將產生不利影響。

按照程序，特朗普宣布退約后，條約存放國匈牙利和加拿大應在30～60天內召開會議，審議有關美國退出的后果。截止目前，美方仍未就退約一事向包括俄羅斯在內的其它33 個締約國正式提起任何形式的協(xié)商。這種“只挑起問題卻不著手解決”的態(tài)度不僅僅是不負責任的表現(xiàn)，更是對國際戰(zhàn)略穩(wěn)定的挑戰(zhàn)。美國的北約盟友們已經要求特朗普“收回成命”。目前來看，即使美國退約，歐洲仍將維持條約不至于瓦解，而美國在自毀信譽的路上卻將越走越遠。