齊付清

摘要：民族區(qū)域自治制度作為多民族國家解決國內(nèi)民族問題，協(xié)調(diào)族際關(guān)系的重要手段，已為不少國家所采用。西班牙《區(qū)域自治法》實(shí)施四十年以來，有效的緩解了國內(nèi)民族關(guān)系的緊張狀態(tài)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了民族和解。然而，近年來西班牙國內(nèi)民族問題不斷，少數(shù)民族問題如加泰羅尼亞地區(qū)、巴斯克地區(qū)民族問題的不斷涌現(xiàn)都顯現(xiàn)了西班牙的民族區(qū)域自治制度的設(shè)計(jì)缺陷，亟需西班牙中央政府盡快推動(dòng)民族區(qū)域自治制度的革新，更有效回應(yīng)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的自治訴求。

關(guān)鍵詞：西班牙 民族區(qū)域自治制度 加泰羅尼亞問題

西班牙實(shí)行民族區(qū)域自治制度，西班牙現(xiàn)行憲法是1978年憲法，憲法“承認(rèn)并保障組成西班牙國的各民族和各地區(qū)的自治權(quán)利及其團(tuán)結(jié)?！?979年10月，西班牙通過了《區(qū)域自治法》，將西班牙本土劃分為17個(gè)自治區(qū)和50個(gè)省，將省置于自治區(qū)管轄之下，加泰羅尼亞自治區(qū)、加利西亞自治區(qū)和巴斯克自治區(qū)都屬于少數(shù)民族自治區(qū)，各自治區(qū)的“自治章程是各自治區(qū)的基本法規(guī)，國家把這些章程作為自己的法律程序的組成部分予以承認(rèn)和保護(hù)?！?/p>

加泰羅尼亞位于西班牙東北部，加泰羅尼亞人占人口絕大部分，使用加泰羅尼亞語，是西班牙最富裕、工業(yè)化最高的地區(qū)之一。在1978年西班牙王國憲法中，加泰羅尼亞、巴斯克和加利西亞一起被定義為“nationality”，這三個(gè)自治區(qū)實(shí)行少數(shù)民族自治管理，自治權(quán)高于其他自治區(qū)。近年來，加泰羅尼亞地區(qū)尋求獨(dú)立自治的呼聲日漸高漲，不斷進(jìn)行獨(dú)立公投。加泰羅尼亞問題已成為西班牙的熱點(diǎn)問題，甚至成為世界上最為棘手的民族問題之一。

一、西班牙民族區(qū)域自治制度的制度安排

西班牙是一個(gè)多民族國家，少數(shù)民族問題也比較嚴(yán)重。作為一個(gè)民主憲政國家，西班牙形成了一個(gè)較為完善的處理民族問題的政策框架，西班牙雖然沒有頒布國家級的關(guān)于區(qū)域民族自治制度的總體法規(guī)，但區(qū)域民族自治制度體現(xiàn)在西班牙國家憲法中，西班牙建立了中央政府和自治區(qū)政府在憲法框架下的分權(quán)模式，實(shí)現(xiàn)“民族自治”與“地方自治”的共存。

1978年頒布的《西班牙憲法》規(guī)定：“各民族和地區(qū)有組成自治共同體的權(quán)利，并由此允許各自實(shí)行自我統(tǒng)治?！痹谶@樣的背景下，西班牙1979年出臺了《區(qū)域自治法》，在西班牙本土建立50個(gè)省和17個(gè)自治區(qū)，將省置于自治區(qū)管轄之下，各自治區(qū)政府享有較高的自治權(quán)。在西班牙的自治區(qū)中，包含三個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)（加泰羅尼亞、加利西亞、巴斯克），在1978年西班牙王國憲法中，加泰羅尼亞、巴斯克和加利西亞一起被定義為“nationality”，在具體實(shí)踐中，這三個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)享有極大的自治權(quán)，自治政府和議會享有立法權(quán)、司法權(quán)等，可以選擇自己的官方語言，還可以制定自己的法律等。

二、加泰羅尼亞問題

（一）加泰羅尼亞自治區(qū)的“獨(dú)立公投”

1975年，佛朗哥去世之后，西班牙開始走上了民主化的道路。通過了1978年新的《西班牙王國憲法》，新憲法正式承認(rèn)了加泰羅尼亞人享有自治權(quán)，加泰羅尼亞自治區(qū)以憲法為準(zhǔn)則，在1979年《區(qū)域自治法》的基礎(chǔ)上制定了自治條例，滿足了加泰羅尼亞人自治的要求。

2017年10月1日，加泰羅尼亞自治區(qū)再次舉行“獨(dú)立公投”，約226萬人投票，投票率約為42.3%，其中90%投票支持脫離西班牙獨(dú)立。但西班牙首相否認(rèn)加泰羅尼亞“獨(dú)立公投”。2017年10月21日，西班牙政府召開內(nèi)閣緊急會議并宣布：解散加泰羅尼亞自治區(qū)議會、自治區(qū)政府并罷免其領(lǐng)導(dǎo)人，6個(gè)月內(nèi)選出新的自治區(qū)議會。

（二）加泰羅尼亞尋求獨(dú)立的動(dòng)因

1.歷史層面——“自治”與“集權(quán)”的對抗長期存在

自治——集權(quán)之間的對抗貫穿于加泰羅尼亞的歷史。加泰羅尼亞地區(qū)有自己的語言、文化、歷史傳統(tǒng)，加泰羅尼亞地區(qū)擁有極強(qiáng)的民族性，民族主義一直存在，從某種程度上來說，歷史上一直存在于加泰羅尼亞的民族性是其獨(dú)立的一個(gè)重要原因。

2.經(jīng)濟(jì)層面——“地區(qū)平衡機(jī)制”引發(fā)加泰人不滿

經(jīng)濟(jì)上，加泰羅尼亞自治區(qū)是西班牙經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，面積約占全國的6.3%，人口約占西班牙總?cè)丝诘?6%，卻貢獻(xiàn)了西班牙GDP的20%左右。西班牙中央政府為促進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，一直奉行“地區(qū)平衡機(jī)制”的財(cái)政政策，增加對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政支持力度，以維護(hù)國家統(tǒng)一和地區(qū)團(tuán)結(jié)。一直以來，加泰羅尼亞都在為西班牙中央政府“輸血”，中央政府向落后地區(qū)傾斜的財(cái)政政策不可避免的引起了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人民的不滿。

3.文化層面——對西班牙文化和加泰文化認(rèn)同失衡

加泰羅尼亞人是歐洲典型的跨界民族，分布在歐洲多個(gè)國家和地區(qū)，加泰羅尼亞人在全世界的總?cè)丝诩s700萬，其中五百多萬加泰羅尼亞人生活在加泰羅尼亞地區(qū)。他們大多說加泰羅尼亞語，對加泰羅尼亞文化有著強(qiáng)烈的認(rèn)同感。加泰羅尼亞語言和文化一直貫穿于加泰羅尼亞歷史脈絡(luò)之中，歷史上一直存留著文化差異，尤其是加泰羅尼亞人對加泰羅尼亞文化的認(rèn)同高于對西班牙民族文化的認(rèn)同也是加泰羅尼亞地區(qū)尋求獨(dú)立的一個(gè)非常重要的動(dòng)因。

三、西班牙民族區(qū)域自治制度存在的問題——以加泰羅尼亞問題為例

西班牙民族區(qū)域自治制度作為一種政治體制，既有其深刻的歷史淵源，又迎合了各少數(shù)民族地區(qū)與中央政府之間權(quán)力斗爭的現(xiàn)實(shí)需要，是西班牙人民集體智慧的結(jié)晶?！段靼嘌劳鯂鴳椃ā穼?shí)施近四十年來，在化解民族矛盾，實(shí)現(xiàn)國家整合，維護(hù)國家統(tǒng)一的過程中發(fā)揮了積極作用。但近年來，少數(shù)民族問題不斷涌現(xiàn)，也顯示了西班牙民族政策存在一些亟需解決的問題。

（一）少數(shù)民族地區(qū)地位的法律定位問題

西班牙對三個(gè)少數(shù)民族占主體的自治區(qū)加泰羅尼亞、巴斯克和加利西亞的法律定位也存在著一些未解決的問題。1978年《西班牙王國憲法》“總綱”第二條中提到：《西班牙王國憲法》的基礎(chǔ)是西班牙國的團(tuán)結(jié)，并承認(rèn)和保障各少數(shù)民族的自治權(quán)利。這意味加泰羅尼亞、巴斯克和加利西亞等自治區(qū)，都是西班牙王國不可分割的一部分。雖然西班牙政府保障了他們的自治權(quán)，但沒有明確承認(rèn)西班牙是一個(gè)多民族國家，并沒有賦予少數(shù)民族人民的民族身份。

（二）分權(quán)體制存在問題

西班牙的分權(quán)體制和區(qū)域自治制度是相輔相成的。西班牙存在的分權(quán)問題主要指國家權(quán)力在中央和地方的分配問題。中央和地方政府都希望保障自己的權(quán)力，為了追求和保障自己利益的最大化，地方政治精英和中央政府都盡自己最大的可能來限制對方的權(quán)力。同時(shí)實(shí)行中央與地方分權(quán)和民族地方自治的國家更容易在權(quán)力劃分問題上產(chǎn)生分歧和沖突。這些分歧和矛盾不僅體現(xiàn)在政治體制、經(jīng)濟(jì)利益方面，也蘊(yùn)含在社會制度，文化差異之中。

（三）少數(shù)民族自治區(qū)區(qū)域自治制度設(shè)計(jì)存在缺陷

西班牙政府雖然在少數(shù)民族自治區(qū)實(shí)施了民族區(qū)域自治制度，給予了他們較大的自治權(quán)。但是西班牙中央政府過度強(qiáng)調(diào)“國家民族”，在整個(gè)民族區(qū)域自治制度的設(shè)計(jì)中并沒有重視少數(shù)民族的意愿與呼聲，為保障中央政府的權(quán)力，并沒有賦予少數(shù)民族自治區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)“民族性”，對于少數(shù)民族“民族自決權(quán)”這一民族集體性權(quán)力的忽略成為了西班牙民族區(qū)域自治政策最大的缺陷與漏洞。

四、“統(tǒng)一”與“自治”的兩難與抉擇：西班牙民族區(qū)域自治制度反思

西班牙的民族區(qū)域自治制度實(shí)行近四十年來，取得了很大的成效，它基本解決了多民族國家轉(zhuǎn)型期間出現(xiàn)的重大問題——整合與民主之間的矛盾。加泰羅尼亞“獨(dú)立公投事件”的爆發(fā)，表明西班牙民族區(qū)域自治制度在運(yùn)行過程中也存在著一些亟需修改的問題。探討西班牙民族區(qū)域自治制度實(shí)施近四十年的得與失，對西班牙民族區(qū)域自治制度以及加泰羅尼亞事件進(jìn)行反思，不僅有利于西班牙民族問題的解決，也可以為世界上其他多民族國家解決民族問題提供一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（一）值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)

第一，西班牙民族區(qū)域自治制度作為處理國內(nèi)民族問題的典范，解決了現(xiàn)代多民族國家民主轉(zhuǎn)型過程中所出現(xiàn)的整合與民主的對立問題。第二，在具體的政策實(shí)施過程中，西班牙中央政府在對待極端民族分裂主義勢力時(shí)表現(xiàn)出了民主的妥協(xié)精神。民主社會的妥協(xié)精神在西班牙解決巴斯克民族問題上表現(xiàn)得淋漓盡致，不僅緩和了少數(shù)民族自治區(qū)人民民族分離主義的情緒，減少了暴力事件的發(fā)生，還提升了中央政府的威望，加強(qiáng)了少數(shù)民族對國家的認(rèn)同。

（二）多民族國家應(yīng)如何處理國內(nèi)民族問題

作為一個(gè)多民族大國，我們應(yīng)借鑒西班牙處理民族問題時(shí)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。一方面，現(xiàn)代多民族國家要運(yùn)用民主妥協(xié)精神處理民族問題，中央政府回收權(quán)力和下放權(quán)力同時(shí)進(jìn)行，既要保證中央權(quán)威，也要維護(hù)少數(shù)民族的權(quán)利和訴求。另一方面，當(dāng)代多民族國家在處理國內(nèi)民族問題時(shí)要妥善處理團(tuán)結(jié)統(tǒng)一與獨(dú)立自治之間的矛盾關(guān)系問題，將民族主義融合進(jìn)國家民族的建設(shè)中，讓團(tuán)結(jié)統(tǒng)一成為國家發(fā)展的主流。西班牙民族自治制度實(shí)施四十年來所取得的成效和出現(xiàn)的問題，可以給我們一些警示。我國應(yīng)不斷加強(qiáng)各族人民對“中華民族”的認(rèn)同感，鑄牢“中華民族共同體意識”，構(gòu)建團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的中華民族大家庭，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”。

結(jié)語

目前西班牙的民族區(qū)域自治制度還存在一些需要完善的地方，西班牙依然面臨著加泰羅尼亞和巴斯克等地的民族分離主義運(yùn)動(dòng)。未來，西班牙中央政府和少數(shù)民族自治區(qū)應(yīng)當(dāng)保持理性的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，摒棄陳舊觀念，與時(shí)俱進(jìn)，調(diào)整各自的目標(biāo)和行為，形成良性互動(dòng)，增進(jìn)中央政府與民族自治區(qū)之間的信任與協(xié)調(diào)，有效解決加泰羅尼亞、巴斯克等地區(qū)的民族問題，增強(qiáng)國家凝聚力，促進(jìn)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。

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