黃婧

摘要：大都市周邊城鎮(zhèn)處于城市發(fā)展邊緣，接受中心城輻射而成為城市活動(dòng)較為活躍的地區(qū)，同時(shí)也面臨接受中心城部分城市功能轉(zhuǎn)移、自身城鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的沖擊。在全國國土空間規(guī)劃編制背景下，按照結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)、嚴(yán)守人口和用地底線、實(shí)施四線管控、保障生態(tài)修復(fù)優(yōu)先等規(guī)劃原則，以新一輪規(guī)劃促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型和功能提升。本文以上海市松江區(qū)九亭鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制探索為例，提出大都市周邊城鎮(zhèn)功能提升的相關(guān)策略。

關(guān)鍵詞：鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃；大都市周邊；城市功能提升；九亭鎮(zhèn)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.06.005 中圖分類號(hào)：F292

文章編號(hào)：1009-1483（2020）06-0026-10 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Promoting the Transformation and Upgrading of Peri-metropolitan Towns by Territorial Spatial Planning： A Case Study of Jiuting Town， Songjiang District in Shanghai

HUANG Jing

[Abstract] Peri-metropolitan towns are located on the verge of city development， where the urban activities is relatively active because they accept radiation from the city center. But they are faced with the impact of the function transfermation from city center and the change of urban function itself. Under the background of the national territorial spatial planning， according to the planning princicles such as structure conduction， adherence to the bottom line， the implementation of four line control， and ecological restoration priority， a new round of planning is conducted to promote urban transformation and function improvement. Taking the exploration of territorial spatial planning in Jiuting Town， Songjiang District in Shanghai as an example， this paper puts forward some strategies of peri-metropolitan towns function improvement.

[Keywords] territorial spatial planning of towns； peri-metropolitan ； function improvement； Jiuting Town

引言

2019年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）發(fā)布，明確國家空間規(guī)劃改革的頂層設(shè)計(jì)，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃提出了探索全域統(tǒng)籌框架的新要求，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間資源保護(hù)、開發(fā)利用和治理有序開展[1]。上海市鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃正在上位區(qū)級(jí)總體規(guī)劃全面覆蓋的背景下緊鑼密鼓地開展，位于大都市周邊的小城鎮(zhèn)基于現(xiàn)狀布局特征，在建設(shè)用地負(fù)增長(zhǎng)背景下全面落實(shí)“四線管控”①要求，注重土地整治、生態(tài)修復(fù)和面向高質(zhì)量發(fā)展，全面提升原有鎮(zhèn)級(jí)城市功能，滿足大都市人口疏散區(qū)城市居民對(duì)美好生活向往的需求。本文選取上海市松江區(qū)九亭鎮(zhèn)為研究對(duì)象，探索大都市周邊小城鎮(zhèn)在國土空間規(guī)劃編制中實(shí)施生態(tài)修復(fù)、落實(shí)“15分鐘社區(qū)生活圈”等城市功能提升方向的規(guī)劃編制策略。

1 上海新市鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的編制背景

1.1國土空間規(guī)劃體系中鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃職能

《意見》要求我國在2020年基本建立國土空間規(guī)劃體系，并逐步實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。國土空間規(guī)劃包涵主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，并將在全國范圍內(nèi)建立國土空間規(guī)劃體系。國土空間規(guī)劃體系包括“五級(jí)三類”， 即國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個(gè)層級(jí)，以及總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)類別。其中，全國國土空間規(guī)劃是全國性政策和總綱，側(cè)重戰(zhàn)略性；省級(jí)國土空間規(guī)劃是對(duì)國家級(jí)規(guī)劃的落實(shí)，側(cè)重協(xié)調(diào)性；市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃是本級(jí)政府對(duì)上級(jí)國土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)，側(cè)重實(shí)施性[2]。全國各省市先后出臺(tái)了鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃相關(guān)導(dǎo)則，如《北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》中提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃包括以自然資源統(tǒng)一管護(hù)、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、用途空間管控為主導(dǎo)，綜合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展、土地利用、村莊布局和相關(guān)影響評(píng)價(jià)等內(nèi)容[3]。

1.2上海市鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃體系背景與要求

上海市自2008年規(guī)劃和土地行政主管部門合并以來，開展“兩規(guī)合一”規(guī)劃探索，經(jīng)歷了“技術(shù)合一、政策合一、實(shí)施合一”三個(gè)階段，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)要素底板、用地分類、編制標(biāo)準(zhǔn)、管控措施等多個(gè)方面的整合?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱“上海2035”）構(gòu)建了全市國土空間規(guī)劃體系，劃分為總體、單元和詳細(xì)規(guī)劃層次，落實(shí)上位規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)。與國家“五級(jí)三類”國土空間體系完全對(duì)應(yīng)，并結(jié)合上海實(shí)際進(jìn)行了細(xì)化。按照“上海2035”，鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃屬于單元規(guī)劃層次，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“四線管控”要求，強(qiáng)化空間引導(dǎo)和落地管控，完善公益性設(shè)施覆蓋，突出強(qiáng)化在存量空間下，全面實(shí)現(xiàn)市民公共利益保障。

“上海2035”將城鄉(xiāng)體系規(guī)劃分為“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”四級(jí)，根據(jù)功能特點(diǎn)和職能差異，分為核心鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)。對(duì)中心城周邊中心鎮(zhèn)規(guī)劃要求為，需要重點(diǎn)完善公共服務(wù)與交通設(shè)施配置，在人口規(guī)模、環(huán)境品質(zhì)、空間管控和生態(tài)底線上加強(qiáng)管控，并構(gòu)建組團(tuán)化的城鎮(zhèn)空間格局，將按照中等城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)施配置，強(qiáng)化綜合服務(wù)、特色產(chǎn)業(yè)功能，突出公共交通對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的引導(dǎo)作用，強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用和緊湊布局，提升對(duì)區(qū)域的帶動(dòng)能力[4]。

2 大都市周邊城鎮(zhèn)規(guī)劃面臨的困境

上海歷次總體規(guī)劃中空間布局采用“多中心，有機(jī)疏散”的模式，但城市功能和就業(yè)崗位主要集中在中心城區(qū)[5]。外環(huán)以外周邊城鎮(zhèn)在公共交通和軌道交通線路引導(dǎo)和輻射下，發(fā)展成為疏散中心城人口的重要區(qū)域，人口與用地蔓延與擴(kuò)張，大量生態(tài)空間被侵占[6]，產(chǎn)業(yè)用地與居住用地混雜布局。大都市周邊城鎮(zhèn)出現(xiàn)生態(tài)空間品質(zhì)及人居環(huán)境水平急劇下降的現(xiàn)象[7]，鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃面臨極大的困境。

九亭鎮(zhèn)地處松江區(qū)東北部，東臨閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)，北臨青浦區(qū)徐涇鎮(zhèn)，是“上海2035”中規(guī)劃布局的中心城周邊中心鎮(zhèn)。九亭鎮(zhèn)距上海市中心人民廣場(chǎng)18公里，處于大虹橋商務(wù)區(qū)的輻射區(qū)域，用地總面積約31.34平方公里，2017年現(xiàn)狀常住人口25.72萬人。

2.1建設(shè)用地超出天花板，規(guī)劃用地負(fù)增長(zhǎng)

按照國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)性要求，下一級(jí)規(guī)劃需要符合上一級(jí)規(guī)劃的指引要求。區(qū)級(jí)規(guī)劃對(duì)九亭鎮(zhèn)規(guī)劃要求建設(shè)用地總規(guī)模鎖定為22.9平方公里[8]，城市開發(fā)邊界內(nèi)用地為18.6平方公里。

二調(diào)數(shù)據(jù)顯示，九亭鎮(zhèn)總建設(shè)用地26.54平方公里，占總用地面積的84.4%；農(nóng)用地面積為3.06平方公里，占總用地面積的9.8%；水域和未利用地占5.5%。在總量鎖定下，現(xiàn)狀用地已經(jīng)超出規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模364公頃。從城市開發(fā)邊界內(nèi)外分布上看，開發(fā)邊界內(nèi)現(xiàn)狀用地19.57平方公里，超出規(guī)劃用地0.97平方公里；開發(fā)邊界外現(xiàn)狀用地為6.97平方公里，超出規(guī)劃用地面積為2.67平方公里，全鎮(zhèn)規(guī)劃用地面積與現(xiàn)狀用地布局嚴(yán)重倒掛。

2.2城市建設(shè)用地布局結(jié)構(gòu)失衡，生態(tài)空間遭到侵占

從九亭鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設(shè)用地結(jié)構(gòu)來看，現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施為22.7公頃，占比為0.9%（國標(biāo)5%～8%）；公園綠地90.7公頃，占建設(shè)用地比例為3.4%（國標(biāo)10%～15%）；道路廣場(chǎng)用地為54.1公頃，占比為2.2%（國標(biāo)10%～25%）；居住用地為1081.5公頃，占建設(shè)用地比例為43.1%（國標(biāo)25%～40%）；現(xiàn)狀工業(yè)用地規(guī)模為900.6公頃，占總建設(shè)用地比例為30.6%，工業(yè)用地分布較廣與過去小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)村級(jí)粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)（見圖1）。

從建設(shè)用地布局上看，擠占市級(jí)生態(tài)廊道的現(xiàn)象嚴(yán)重，如淀浦河生態(tài)廊道上建設(shè)用地90.2公頃，占廊道面積比例達(dá)79.2 %；市級(jí)近郊內(nèi)環(huán)廊道建設(shè)用地占比78.3%，鎮(zhèn)域生態(tài)空間建設(shè)用地平均占比達(dá)到66%。

2.3城鎮(zhèn)與農(nóng)村人口聚集，城鎮(zhèn)宜居水平不高

上海中心城周邊區(qū)位條件和房?jī)r(jià)優(yōu)勢(shì)使之成為承接大都市發(fā)展的外來人口集聚區(qū)，但自然村落的散點(diǎn)布局和鎮(zhèn)級(jí)的公共設(shè)施配置，影響了城鎮(zhèn)的宜居水平。

2017年底數(shù)據(jù)顯示，九亭全鎮(zhèn)常住人口為25.72萬人，其中外來常住人口18.28萬人，占比約為70%。全鎮(zhèn)建設(shè)用地以居住和工業(yè)用地為主，兩項(xiàng)用地占比約為74%，現(xiàn)狀農(nóng)村宅基地面積292.66公頃，零散分布面積為185公頃，且存在基礎(chǔ)設(shè)施配套不足、居住水平不高現(xiàn)象?，F(xiàn)狀文化、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施，按照城市居住人口標(biāo)準(zhǔn)核定數(shù)據(jù)，均低于人均指標(biāo)，還局限于鎮(zhèn)級(jí)配置水平；現(xiàn)狀教育設(shè)施按照26萬人口規(guī)模配置，仍缺口幼兒園9所、小學(xué)2所、初中2所、高中3所。

鎮(zhèn)內(nèi)交通狀況形勢(shì)嚴(yán)峻，現(xiàn)狀主干路路網(wǎng)密度為1.48km/km2，次干路路網(wǎng)密度為1.11km/km2，低于主干路和次干路路網(wǎng)密度2～4km/km2的標(biāo)準(zhǔn)，并存在斷頭路較多、次干路和支路系統(tǒng)薄弱的問題（見圖2）。在公共交通分布上，九亭鎮(zhèn)對(duì)外主要依賴地鐵九號(hào)線聯(lián)系市中心和松江新城，單一的軌道交通使上下班高峰時(shí)段的九亭站不堪重負(fù)。

2.4？工業(yè)用地分布較松散，產(chǎn)業(yè)用地土地績(jī)效有待提升

上海大都市周邊城鎮(zhèn)在2000年后，按照工業(yè)向園區(qū)集中的布局原則，周邊城鎮(zhèn)工業(yè)用地逐步集聚，但前期依托于鎮(zhèn)村級(jí)工業(yè)小區(qū)的發(fā)展模式，仍然存在現(xiàn)狀工業(yè)倉儲(chǔ)用地布局較為松散的問題。

九亭鎮(zhèn)現(xiàn)狀工業(yè)用地規(guī)模為906.7公頃，其中城市開發(fā)邊界內(nèi)608公頃，主要分布在兩個(gè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊和南北兩個(gè)城鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)；開發(fā)邊界外零星工業(yè)用地占比為33%。 本文選取了鎮(zhèn)內(nèi)九亭高科技園區(qū)和久富工業(yè)區(qū)兩個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，久富工業(yè)區(qū)規(guī)劃范圍約為2.0平方公里，其中工業(yè)倉儲(chǔ)用地面積約為134.27公頃，2018年規(guī)模以上企業(yè)實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值約為21.3億元，實(shí)現(xiàn)稅收5983萬元（見表1）。九亭高科技園區(qū)規(guī)劃范圍約2.9平方公里，工業(yè)倉儲(chǔ)用地面積約為190.9公頃，2018年規(guī)模以上企業(yè)實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值52.8億元，實(shí)現(xiàn)稅收15572萬元（見表2）。地均稅收1574萬元/平方公里，地均產(chǎn)出15.89億元/平方公里（2017年上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)地均產(chǎn)出為47.57億元/平方公里[11]），園區(qū)數(shù)據(jù)顯示，該地區(qū)產(chǎn)業(yè)門類較多，制造業(yè)水平不高，土地績(jī)效水平有待提升。

3 大都市周邊城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的編制探索

上海中心城周邊小城鎮(zhèn)在大都市建設(shè)推進(jìn)中，受城市功能輻射影響，是人口疏散和用地蔓延的主陣地，也是城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)空間融合碰撞突出的區(qū)域，類似九亭鎮(zhèn)的還有中心城周邊的羅店、安亭、南翔、江橋、浦江、周浦、康橋等中心鎮(zhèn)，面向2035發(fā)展規(guī)劃，如何由鎮(zhèn)級(jí)走向中等城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)施建設(shè)和服務(wù)配置，是這輪國土空間規(guī)劃中需要積極探索的。

3.1底線思維，實(shí)現(xiàn)自然資源管控

3.1.1約束人口規(guī)模，堅(jiān)持品質(zhì)提升導(dǎo)向

規(guī)劃堅(jiān)持品質(zhì)提升導(dǎo)向，嚴(yán)格落實(shí)人口規(guī)模要求。從區(qū)域一體化和功能聯(lián)動(dòng)角度入手，重點(diǎn)加強(qiáng)與區(qū)域發(fā)展格局的銜接，根據(jù)人口規(guī)模確定合理的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，有效調(diào)整人口密度和人均建設(shè)用地水平，形成九亭城鎮(zhèn)生活組團(tuán)、九亭高科技園區(qū)組團(tuán)、久富工業(yè)區(qū)組團(tuán)、臨港科技城組團(tuán)、東南生活組團(tuán)五大功能組團(tuán)，持續(xù)優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)和人口布局（見圖3）。

規(guī)劃注重公共服務(wù)設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施的品質(zhì)與均衡性提升，解決發(fā)展中的不平衡、不充分問題。通過進(jìn)一步健全公共服務(wù)體系，提升設(shè)施能級(jí)，將外來常住人口納入公共服務(wù)體系的保障對(duì)象范疇，保障各類居民的消費(fèi)、文化需求。完善鎮(zhèn)域內(nèi)部道路交通體系，提升現(xiàn)狀路網(wǎng)的通暢度，調(diào)整各等級(jí)道路的比例，加強(qiáng)與軌道交通、有軌電車的公交接駁，建設(shè)全面覆蓋城鄉(xiāng)空間的公共交通網(wǎng)絡(luò)。

3.1.2“四線”精準(zhǔn)管控，厘清發(fā)展圖底關(guān)系

在總量鎖定背景下，規(guī)劃加強(qiáng)底線管控，深入落實(shí)新一輪區(qū)總規(guī)對(duì)九亭的“四線”管控要求，在單元規(guī)劃層面內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化微調(diào)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)落圖（九亭無歷史文化保護(hù)線，實(shí)際劃定“三線”），厘清面向2035年的發(fā)展圖底，實(shí)現(xiàn)圖數(shù)一致。

劃定城市開發(fā)邊界線，鎖定城市擴(kuò)張范圍。大都市郊區(qū)城鎮(zhèn)的城市開發(fā)邊界線劃定有利于管控城鎮(zhèn)區(qū)無序擴(kuò)張發(fā)展，促進(jìn)城市集中建設(shè)區(qū)功能布局、空間形態(tài)和人居環(huán)境優(yōu)化[12]，本規(guī)劃深入銜接地區(qū)發(fā)展需求，對(duì)城市開發(fā)邊界進(jìn)行了微調(diào)。開發(fā)邊界外拆除的低效工業(yè)用地部分納入開發(fā)邊界內(nèi)，規(guī)劃為產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，為未來城鄉(xiāng)發(fā)展注入新的空間。評(píng)估核定3.64平方公里負(fù)增長(zhǎng)用地，并平衡減量化任務(wù)，實(shí)現(xiàn)以減定增空間。

按圖斑管控劃定基本農(nóng)田保護(hù)線，嚴(yán)格耕地保護(hù)。新一輪規(guī)劃中將圖斑落實(shí)到村行政范圍。堅(jiān)守耕地紅線，保護(hù)基本農(nóng)田質(zhì)量有所提高，總體布局穩(wěn)定。有序開展土地整治，并實(shí)現(xiàn)新增建設(shè)用地占用耕地的指標(biāo)平衡。結(jié)合九亭鎮(zhèn)未來發(fā)展需求，綜合考慮規(guī)劃河道藍(lán)線、道路紅線、農(nóng)民動(dòng)遷安置房沖突點(diǎn)等問題。

劃定生態(tài)保護(hù)紅線，錨固地區(qū)生態(tài)格局。通過生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)一步錨固整體生態(tài)格局，實(shí)施不同等級(jí)的管控要求與管控力度。落實(shí)區(qū)總規(guī)明確的三類生態(tài)空間，包括市級(jí)近郊環(huán)城林帶、市級(jí)生態(tài)間隔帶、區(qū)級(jí)生態(tài)廊道到用地圖斑層，規(guī)劃通過甄別現(xiàn)狀建設(shè)用地與規(guī)劃生態(tài)空間，克服矛盾圖斑，優(yōu)化生態(tài)空間布局，實(shí)現(xiàn)市級(jí)生態(tài)廊道和市郊綠環(huán)的效應(yīng)提升。四類生態(tài)空間，包括城市開發(fā)邊界內(nèi)的主要大型綠地公園及主干河道兩側(cè)的生態(tài)涵養(yǎng)林地，規(guī)劃充分利用低效用地拆除復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)大型公共綠地空間的布局，梳理河道兩側(cè)用地，布局河道綠地，保障生態(tài)空間規(guī)模。

3.2存量思維，探尋更新發(fā)展路徑

3.2.1立足發(fā)展成果，找準(zhǔn)長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)

根據(jù)上海市“卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市”和松江區(qū)建設(shè)“科創(chuàng)、人文、生態(tài)”的現(xiàn)代化目標(biāo)背景，九亭是承接上海中心城和松江新城的重要節(jié)點(diǎn)，依托于“松江對(duì)接上海的東大門、上海市中心輻射西南城郊的橋頭堡”的優(yōu)越區(qū)位條件，以及相對(duì)雄厚的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面將順應(yīng)G60科創(chuàng)走廊發(fā)展引導(dǎo)，建設(shè)“九科綠洲”，踐行“產(chǎn)城深度融合示范區(qū)，城市有機(jī)更新實(shí)踐區(qū)”，通過產(chǎn)城融合、城市更新、生態(tài)修復(fù)，打造“科創(chuàng)之谷、人文之芯、生態(tài)之洲”；在城市建設(shè)方面，定位形成服務(wù)虹橋地區(qū)的配套基地，并打造服務(wù)周邊四個(gè)鎮(zhèn)的地區(qū)公共中心，形成宜居宜業(yè)的新市鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)由現(xiàn)狀小城鎮(zhèn)向中等規(guī)模城市的轉(zhuǎn)變。

3.2.2集約節(jié)約用地，盤活存量空間資源

集約節(jié)約利用土地是存量時(shí)期規(guī)劃編制的重要方向。大都市周邊城鎮(zhèn)規(guī)劃重點(diǎn)聚焦建設(shè)用地減量和存量用地提質(zhì)增效，從而為未來發(fā)展騰挪用地指標(biāo)、創(chuàng)造發(fā)展空間[13]。

規(guī)劃從多個(gè)方面入手盤活存量空間。城市開發(fā)邊界外，根據(jù)全鎮(zhèn)規(guī)劃用地負(fù)增長(zhǎng)目標(biāo)開展現(xiàn)狀土地整治，對(duì)低效存量用地實(shí)施減量。減量化的重點(diǎn)對(duì)象包括規(guī)劃生態(tài)廊道區(qū)域內(nèi)的低效工礦倉儲(chǔ)用地，規(guī)劃撤并農(nóng)村居民點(diǎn)用地（優(yōu)先拆并生態(tài)敏感區(qū)及環(huán)境干擾嚴(yán)重的宅基地），以及撤并村的配套公共服務(wù)設(shè)施等其他建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)九亭鎮(zhèn)內(nèi)淀浦河市級(jí)生態(tài)廊道上分布的建設(shè)用地由436.6公頃減量到198.4公頃。城市開發(fā)邊界內(nèi)，開展現(xiàn)狀用地評(píng)估，聚焦產(chǎn)業(yè)社區(qū)內(nèi)績(jī)效較差的企業(yè)、零星宅基地等，高效利用土地，盤活存量空間，保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地有效供給，實(shí)現(xiàn)用地提質(zhì)增效（見圖4）。

3.2.3調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，謀劃科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)格局

在長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略、上海建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心、G60科創(chuàng)走廊蓬勃發(fā)展的新形勢(shì)下，九亭鎮(zhèn)需要重新審視面向2035年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，通過植入或更新產(chǎn)業(yè)空間，提高產(chǎn)業(yè)空間利用效率[14]。九亭位于上海近域圈層（15～30公里圈層），搶抓緊鄰長(zhǎng)三角一體化發(fā)展機(jī)遇，規(guī)劃布局具有戰(zhàn)略性、標(biāo)志性、引領(lǐng)性的產(chǎn)業(yè)功能平臺(tái)和總部集群，打造高質(zhì)量發(fā)展的新引擎、創(chuàng)新型發(fā)展的新樣板，融入虹橋整體發(fā)展格局，積極承接生態(tài)商務(wù)、商業(yè)貿(mào)易等生產(chǎn)服務(wù)功能。整合現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，規(guī)劃明確以大健康產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)、以智能制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支撐的產(chǎn)業(yè)體系，加快發(fā)展生物醫(yī)藥，瞄準(zhǔn)智能制造、人工智能等重點(diǎn)領(lǐng)域，大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)，這是九亭科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)格局的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)（見圖5）。

3.3生態(tài)思維，重構(gòu)綠色空間體系

3.3.1關(guān)注郊野地區(qū)，落實(shí)區(qū)域生態(tài)修復(fù)

優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村環(huán)境將重構(gòu)城鄉(xiāng)關(guān)系和美麗家園，實(shí)施鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)是構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵[15]。在生態(tài)廊道修復(fù)上，通過工業(yè)用地整治與宅基地歸并，大大緩解生態(tài)廊道被侵蝕的問題，利用現(xiàn)狀良好的林地資源、空間資源，規(guī)劃九科綠洲中心公園，占地面積約為1500畝，滿足市民對(duì)于開放空間和綠化用地的需求。通過大型生態(tài)空間建設(shè)，生態(tài)廊道與近郊綠環(huán)形成景觀環(huán)境基底和市民公共活動(dòng)的開發(fā)空間。實(shí)現(xiàn)生態(tài)廊道內(nèi)建設(shè)用地占比從67%減少到28%，并建設(shè)花卉景觀公園、生態(tài)科普?qǐng)@區(qū)、休閑都市水岸等設(shè)施。

在土地綜合整治方面，國土空間規(guī)劃層面加強(qiáng)了林地補(bǔ)充，結(jié)合低效工業(yè)用地的減量拆除進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，布局林地圖斑，指導(dǎo)后期的生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)。規(guī)劃進(jìn)一步落實(shí)河道水域用地，解決藍(lán)線專項(xiàng)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃重疊區(qū)域中的線位沖突問題，規(guī)劃新增水域面積，將水面率從現(xiàn)狀5.20%提升為6.41%，通過建設(shè)用地減量、林水生態(tài)建設(shè)、公園綠道建設(shè)，重塑生態(tài)空間格局（見圖6）。

3.3.2優(yōu)化鎮(zhèn)區(qū)布局，完善生態(tài)空間供給

城鄉(xiāng)空間規(guī)劃能引導(dǎo)區(qū)域輻射提升與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)[16]，為了滿足九亭地區(qū)人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，提升人均公共綠地水平，規(guī)劃充分利用了河道和社區(qū)的分布特點(diǎn)，形成點(diǎn)、線、面結(jié)合的公共開放空間體系，打造由地區(qū)公園、社區(qū)公園、口袋公園等構(gòu)建的豐富公園層次，并依托縱橫的水網(wǎng)和重要道路，布局綠化景觀帶，形成連續(xù)的生態(tài)景觀網(wǎng)絡(luò)。通過補(bǔ)綠，鎮(zhèn)域人均公共綠地由3.2平方公里提升到7.2平方公里，規(guī)劃3處地區(qū)公園、17處社區(qū)公園、若干口袋公園。在地區(qū)公園2千米、社區(qū)公園500米的服務(wù)半徑之下，各級(jí)公園可實(shí)現(xiàn)對(duì)九亭地區(qū)常住人口的全覆蓋（見圖7）。

3.4人本思維，塑造和諧宜居城鎮(zhèn)

3.4.1推動(dòng)城鄉(xiāng)融合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集中居住

通過土地整理，拆村并點(diǎn)、引導(dǎo)農(nóng)民集中居住推進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源綜合利用[17] 。作為上海近郊重要居住功能片區(qū)，九亭鎮(zhèn)經(jīng)過近20年的商品住宅房開發(fā)，成為城鄉(xiāng)空間碰撞活躍區(qū)域。現(xiàn)狀的農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模276.2公頃，其中宅基地歸并的集中安置小區(qū)218.6公頃，本輪規(guī)劃對(duì)零散分布的57.6公頃農(nóng)村居民點(diǎn)實(shí)施集中安置，達(dá)到提升區(qū)域環(huán)境、提高農(nóng)村居住水平的目標(biāo)，并根據(jù)九亭鎮(zhèn)安置標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施進(jìn)鎮(zhèn)集中安置；同時(shí)開展存量農(nóng)民別墅安置小區(qū)的社區(qū)微更新項(xiàng)目，改變現(xiàn)狀雜亂無章的面貌，全面提升社區(qū)品質(zhì)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。未來至2035年，全鎮(zhèn)無經(jīng)營性居住用地增量，僅針對(duì)規(guī)劃減量的農(nóng)村宅基地新增農(nóng)民安置房布局，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)集中居住，另配置少量公共租賃房，滿足本地就業(yè)人才的基本居住需求。

3.4.2聚焦公共產(chǎn)品，提升資源配置效率

加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌，構(gòu)建地區(qū)公共中心。在上位規(guī)劃引導(dǎo)下，本次國土空間規(guī)劃突出中等規(guī)模城市和中心鎮(zhèn)的定位，在九亭鎮(zhèn)域內(nèi)規(guī)劃布局地區(qū)級(jí)公共中心。該公共中心主要利用騰退的低效工業(yè)用地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，彌補(bǔ)區(qū)域內(nèi)大型公共設(shè)施的短板，規(guī)劃增設(shè)地區(qū)級(jí)文化設(shè)施、體育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施和教育設(shè)施用地，形成東北四鎮(zhèn)的公共服務(wù)中心，促進(jìn)地區(qū)功能整合，實(shí)現(xiàn)上海中心城周邊地區(qū)和松江區(qū)東北部城鎮(zhèn)圈設(shè)施共享，提升城市服務(wù)水平。

保障均衡發(fā)展，落實(shí)15分鐘社區(qū)生活圈。規(guī)劃按照《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》（2016年修訂版）進(jìn)行社區(qū)級(jí)公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)社區(qū)生活圈保障均衡發(fā)展，在15分鐘步行距離3～5平方公里范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)設(shè)施全覆蓋，補(bǔ)充公共設(shè)施用地和公共綠地，加大對(duì)于體育、教育設(shè)施用地的配置，進(jìn)一步提出社區(qū)微更新引導(dǎo)建議，努力挖掘存量空間潛力，提升居民幸福指數(shù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施水平由郊區(qū)小城鎮(zhèn)向現(xiàn)代化城區(qū)轉(zhuǎn)變。

4對(duì)大都市周邊城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的思考

大都市周邊城鎮(zhèn)規(guī)劃基于現(xiàn)狀的特征、區(qū)位特點(diǎn)和國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)性的要求，鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃層面更加注重用地精準(zhǔn)落圖，牢牢鎖定人口和用地規(guī)模底線，在負(fù)增長(zhǎng)要求下，以生態(tài)空間錨固城市發(fā)展格局，以城市開發(fā)邊界線引導(dǎo)城市發(fā)展空間，以上位區(qū)總規(guī)和城鎮(zhèn)圈規(guī)劃合理定位城市的功能，按照人口規(guī)模配置公共和市政基礎(chǔ)設(shè)施布局，加快推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)集中居住，大力發(fā)展公共交通，拓展小城鎮(zhèn)聯(lián)系中心城區(qū)和新城的交通功能，實(shí)現(xiàn)由郊區(qū)小城鎮(zhèn)向中等城市功能的轉(zhuǎn)化。開展土地整治，在現(xiàn)狀用地的底圖上，實(shí)現(xiàn)減量提質(zhì)，以城市精細(xì)化管理推進(jìn)城市功能的大力提升；開發(fā)邊界內(nèi)利用存量空間開展更新補(bǔ)充公共設(shè)施、高等級(jí)設(shè)施和公共開發(fā)空間，提升城鎮(zhèn)的宜居水平；開發(fā)邊界外實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)，落實(shí)生態(tài)空間布局，全面提升鎮(zhèn)域生態(tài)功能和環(huán)境水平。這輪規(guī)劃是由粗放型走向精細(xì)化，由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌走向城鄉(xiāng)空間互補(bǔ)，由城鎮(zhèn)空間拓展蔓延走向生態(tài)修復(fù)的重要措施，同時(shí)也顯現(xiàn)了大都市周邊小城鎮(zhèn)需要進(jìn)一步完善公共交通供給，提升產(chǎn)業(yè)特色與能級(jí)，規(guī)劃建設(shè)功能相對(duì)完善、城市品質(zhì)優(yōu)良的中等城市。

5結(jié)語

大都市周邊城鎮(zhèn)在總量鎖定和建設(shè)用地空間超出天花板的背景下，新一輪國土空間規(guī)劃編制優(yōu)化城市開發(fā)邊界線，制定規(guī)劃管控措施，結(jié)合城市精細(xì)化管理和生態(tài)修復(fù)，優(yōu)化區(qū)域空間布局。面對(duì)未來至2035年的發(fā)展空間，需要存量更新，提升土地利用效率，推進(jìn)農(nóng)民集中居住，代價(jià)相對(duì)較大，但這輪國土空間規(guī)劃編制正好是一次契機(jī)，以法定程序推進(jìn)大都市周邊城鎮(zhèn)功能提升，彌補(bǔ)公共服務(wù)水平滯后的短板，推動(dòng)“生態(tài)優(yōu)先，高質(zhì)量發(fā)展，高品質(zhì)生活，高水平治理”的規(guī)劃管理目標(biāo)[18]。面對(duì)發(fā)展中的困境，建議今后在市級(jí)層面進(jìn)一步完善市域軌道交通布局，加快大都市周邊城鎮(zhèn)聯(lián)系中心城和新城的交通聯(lián)系，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共設(shè)施和特色產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，構(gòu)建大都市市域多中心發(fā)展模式，促進(jìn)小城鎮(zhèn)向中等規(guī)模城市的構(gòu)建。

注：

①“四線”指生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、文化保護(hù)控制線。

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