高彬彬 李良琦 胡曉睿

內(nèi)容提要：近年來，美國就國防部供應(yīng)鏈安全問題開展了多次（項）評估，總體認(rèn)為國防部供應(yīng)鏈安全各個層級存在諸多脆弱環(huán)節(jié)與風(fēng)險，形勢逐年嚴(yán)峻；特別強調(diào)中國的工業(yè)政策，對美國國防部供應(yīng)鏈產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響；深入分析對外依賴情況和競爭對手水平，并視對中國的依賴為重點風(fēng)險?；诖?，美國以強化“國防部供應(yīng)鏈安全”為由，采取一系列以針對中國為主的管理措施，包括加強立法，改革管理，突出供應(yīng)鏈風(fēng)險管控；加大投資，增強國內(nèi)工業(yè)基礎(chǔ)能力，削弱關(guān)鍵供應(yīng)鏈對中國的依賴；加強貿(mào)易管制和技術(shù)封鎖，降低中國在供應(yīng)鏈上的地位作用等。

美國國防部認(rèn)為，美軍武器裝備和軍用物資供應(yīng)鏈?zhǔn)潜椴既虻亩鄬蛹壒?yīng)鏈。其中，國內(nèi)制造業(yè)和國防工業(yè)基礎(chǔ)是保障國家安全的核心。特朗普上任后，在“美國優(yōu)先”和“讓美國再次偉大”理念指導(dǎo)下，對國防部供應(yīng)鏈安全問題的關(guān)注度顯著上升。近兩年，廣泛組織社會各界，投入大量人力物力，加強針對制造業(yè)和國防工業(yè)基礎(chǔ)的評估，謹(jǐn)慎審視國防部供應(yīng)鏈安全狀況，不僅找出諸多脆弱環(huán)節(jié)與風(fēng)險點，而且，重點針對中國密集研究出臺改造重塑國防部供應(yīng)鏈的措施，力圖擺脫對中國的依賴、壓制對手崛起（主要代表事件如表1）。

一、美國國防部供應(yīng)鏈安全管理基本情況

國防部供應(yīng)鏈，實際上是一個軍用物資的供給過程，即以國防部為核心，通過對信息流、物質(zhì)流、資金流的控制，軍用物資經(jīng)由生產(chǎn)、包裝、采購、存儲、運輸、補給等環(huán)節(jié)抵達作戰(zhàn)部隊（最終用戶）的一個網(wǎng)絡(luò)式鏈條結(jié)構(gòu)。具體包括“兩個過程”：一是以后勤保障、軍事物流等為核心的軍隊內(nèi)部物資供應(yīng)過程；二是依托全球制造業(yè)和美國國防工業(yè)基礎(chǔ)內(nèi)各級供應(yīng)商的軍用物資制造和采購過程（本文重點關(guān)注后者）。

（一）國防部對供應(yīng)鏈安全問題總體要求

供應(yīng)鏈的概念，最早源于工業(yè)界。1998年，美國國防部首次組建供應(yīng)鏈集成辦公室，啟動供應(yīng)鏈管理工作。根據(jù)2019年3月最新發(fā)布的供應(yīng)鏈管理政策文件，美國國防部對武器裝備和軍用物資的管理按照高效敏捷的供應(yīng)鏈運作模式執(zhí)行，以確保在平時和戰(zhàn)時均可及時滿足軍事需求，同時風(fēng)險和成本可控。其中，確保供應(yīng)鏈安全的政策主要包括：一是識別、監(jiān)控和評估國防部供應(yīng)鏈內(nèi)外部的安全和斷供風(fēng)險，提高安全水平；二是應(yīng)用生命周期管理控制，來防止國防部供應(yīng)鏈中的假冒材料。

表1 2018年以來美國國防制造供應(yīng)鏈安全問題管理主要事件

（二）國防部供應(yīng)鏈安全評估工作機制

針對國防工業(yè)基礎(chǔ)開展的供應(yīng)鏈評估，可以追溯到1996年美國國防部發(fā)布的手冊文件《國防工業(yè)能力評估》，其中明確了國防部對工業(yè)能力進行評估的相關(guān)部門職責(zé)和具體要求；1997年，國會將工業(yè)能力評估寫入《美國法典》，要求國防部每年向國會提交一份工業(yè)能力年度報告。自此，美國形成了一套例行國防工業(yè)能力評估機制。評估比對具體軍事能力或裝備項目需求，查找供應(yīng)鏈的具體短板或缺項，提出解決措施。當(dāng)前，國防部采辦與保障副部長和研究與工程副部長之下各有一個負(fù)責(zé)供應(yīng)鏈評估的辦公室，分別是工業(yè)政策辦公室和制造工業(yè)基礎(chǔ)辦公室。這兩個辦公室的前身是2019年國防部機構(gòu)改革前，負(fù)責(zé)采辦技術(shù)與后勤的副部長之下設(shè)立的制造工業(yè)基礎(chǔ)政策（MIBP）辦公室。由此可見，國防部機構(gòu)改革后，供應(yīng)鏈監(jiān)管的職能得到加強。

二、國防部供應(yīng)鏈安全評估態(tài)勢與主要結(jié)論

近兩年，美國針對國防部供應(yīng)鏈和國內(nèi)制造業(yè)的評估成果主要包括：2018年10月5日，國防部按照特朗普總統(tǒng)行政令要求，組織16個相關(guān)部門300多名專家，歷時一年多完成的《評估和加強美國制造業(yè)與國防工業(yè)基礎(chǔ)及供應(yīng)鏈穩(wěn)固性》報告；2019年6月7日，國防部發(fā)布《2018財年工業(yè)能力年度評估報告》；2020年2月5日，國防工業(yè)協(xié)會發(fā)布《國防工業(yè)健康評估報告》，以及針對電子元器件、礦物質(zhì)等供應(yīng)鏈開展的專項評估報告。依據(jù)上述評估報告，對美國國防部供應(yīng)鏈安全評估態(tài)勢與主要結(jié)論作如下梳理。

（一）總體認(rèn)為供應(yīng)鏈各個層級存在諸多脆弱環(huán)節(jié)與風(fēng)險，形勢逐年嚴(yán)峻

圖1 美國防制造供應(yīng)鏈的五大宏觀影響因素和十大風(fēng)險

2018年的供應(yīng)鏈評估報告認(rèn)為，國防預(yù)算不穩(wěn)定、制造能力和產(chǎn)能下降、采辦流程不合理、競爭對手工業(yè)政策的不利影響、專業(yè)技術(shù)人才流失等五大宏觀環(huán)境因素，導(dǎo)致國防部供應(yīng)鏈存在十大風(fēng)險（見圖1），其影響直至供應(yīng)鏈的低層級供應(yīng)商。其中，孤源風(fēng)險，是指只有一家供應(yīng)商擁有所需能力；單源風(fēng)險，是指存在多家潛在供應(yīng)商，但只有一家符合政府資質(zhì)要求；供應(yīng)商脆弱風(fēng)險，是指供應(yīng)商經(jīng)濟上陷入困境。此外，美國國防工業(yè)協(xié)會制定了一套國防工業(yè)健康狀況評價指標(biāo)體系，定期開展定量評價。2020年，該協(xié)會發(fā)布評估報告指出，在供應(yīng)鏈管理方面，國防工業(yè)整體狀況不斷滑坡。依據(jù)該協(xié)會制定的評價指標(biāo)體系，2019年美國國防工業(yè)供應(yīng)鏈總計得分為68分，比2017年下降了15分，庫存管理、財務(wù)績效、合同履行等3個方面表現(xiàn)欠佳。其中，國防工業(yè)平均庫存周轉(zhuǎn)率下降37分，財務(wù)績效下降31分，合同失效下降4分。由此表明，由于不斷增長的國防需求推動庫存擴張，合同授予的管理和監(jiān)督存在問題，導(dǎo)致解約率較高。

（二）特別強調(diào)中國的工業(yè)政策，對美國國防部供應(yīng)鏈產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響

2018年的供應(yīng)鏈評估報告認(rèn)為，美國競爭對手國主要是中國，中國的工業(yè)政策是造成美國供應(yīng)鏈風(fēng)險的五大宏觀因素之一。報告中大篇幅對中國工業(yè)政策加以分析指出，中國等對手通過對美投資、開源情報、間諜與黑客、強迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方式，獲取美國知識產(chǎn)權(quán)和關(guān)鍵技術(shù)；以財政補貼、放寬環(huán)境與安全標(biāo)準(zhǔn)、傾銷、大規(guī)模研發(fā)支出等手段獲取對美競爭優(yōu)勢。2019年，美國參議院發(fā)布《中國制造2025與美國產(chǎn)業(yè)未來》報告，分析中國工業(yè)政策對美國造成的影響。認(rèn)為，中國高端制造業(yè)發(fā)展政策具有很高的目標(biāo)和很強的戰(zhàn)略性，對美國企業(yè)發(fā)展甚至國家安全造成嚴(yán)重威脅。報告圍繞中國制造2025列出了10個重點領(lǐng)域進行逐項評估。例如，報告指出至少有10家美國航空制造企業(yè)與中國建立合資企業(yè)，承諾共享知識與技術(shù)，這將為美國帶來具有中國國家背景的競爭者；在新一代信息技術(shù)領(lǐng)域，中國大力發(fā)展人工智能和5G等前瞻性技術(shù)，致力于提高半導(dǎo)體生產(chǎn)和信息技術(shù)能力，中國的科技企業(yè)獲得大量的政府支持。而美國科技企業(yè)雖然仍維持著產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的地位，但部分企業(yè)正在面臨困境。例如，美國造船業(yè)現(xiàn)在生產(chǎn)的船占世界商用船總量的比例已不足1%，造成這種現(xiàn)象的部分原因在于，面對擁有政府補貼的國外企業(yè)的競爭，美國沒有及時采取措施。

（三）深入分析對外依賴情況和競爭對手水平，并視對中國的依賴為重點風(fēng)險

近兩年的多次供應(yīng)鏈評估報告認(rèn)為，航天、飛機、核生化、核彈頭、造船、地面系統(tǒng)、彈藥與導(dǎo)彈、士兵系統(tǒng)、雷達與電子戰(zhàn)等武器裝備領(lǐng)域，以及機床、電子元器件、原材料、軟件、人力資源等共性基礎(chǔ)領(lǐng)域，對外依賴嚴(yán)重特別是許多領(lǐng)域?qū)χ袊蕾囀謬?yán)重，被視為重點風(fēng)險。

小型無人機。由于美國本土國防工業(yè)基礎(chǔ)的能力不足，中國企業(yè)占據(jù)價格在幾百美元到幾千美元之間的小型無人機市場70%的份額。目前，中國大疆公司無人機在美暢銷，美軍也采購了部分機型。國防部采辦官員認(rèn)為，無人機可將數(shù)據(jù)傳輸?shù)街袊姆?wù)器，造成信息泄露等問題，影響國防安全。

微電子領(lǐng)域。美國印刷電路板市場，從2000年的100億美元下降到2015年的30億美元，下降幅度70%，目前僅占全球產(chǎn)量的5%。與此同時，全球?qū)⒔话氲漠a(chǎn)量來自中國。國防部認(rèn)為，中國在印刷電路板市場上快速增長是個非常危險的信號，印刷電路板制造業(yè)向海外遷移，軍用系統(tǒng)元件來源難追蹤，帶來設(shè)計信息被泄露和產(chǎn)品質(zhì)量不合格的風(fēng)險。此外，戰(zhàn)略性抗輻射微電子產(chǎn)品屬國防專用需求，無商業(yè)應(yīng)用價值，面臨被淘汰的風(fēng)險。

化學(xué)品。2016年，美國國防工業(yè)能力報告中對導(dǎo)彈高能材料的工業(yè)基礎(chǔ)進行了評估，提出一些材料是單一或單一來源的供應(yīng)商，其中許多是外國的。得克隆 +25（Dechlorane Plus 25）主要用于武器絕緣材料，美國國內(nèi)沒有生產(chǎn)商，唯一的供貨商是一家比利時公司，而生產(chǎn)得克隆所需的一種材料要從中國進口，而中國可能也將不再生產(chǎn)。

機床。美國高度重視敵我相對優(yōu)勢的比較分析。經(jīng)過評估，美國認(rèn)為其機床行業(yè)關(guān)鍵能力的喪失，削弱了美國保持制造業(yè)優(yōu)勢的能力。機床和工業(yè)控制對國家安全具有重要影響，但是至少從20世紀(jì)80年代以來，美國機床行業(yè)一直在萎縮，特別是自2000年以來，美國的機床行業(yè)地位顯著下降。而2005年左右，中國在全球機床消費中所占的比例還不到15%。到2011年，中國機床消費占全球的40%。隨著對機床需求的增加，中國利用其低成本的資本和勞動力在國內(nèi)建立了機床工廠，并要求外國公司建立合資企業(yè)以進入中國市場。2015年，中國的全球機床產(chǎn)量飆升至247億美元，占全球產(chǎn)量的28%，而美國僅占46億美元，排在中國、日本、德國、意大利和韓國之后。

礦物及原材料。2019年，美國商務(wù)部在向總統(tǒng)提交的《確保關(guān)鍵礦物安全可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》報告中提出，美國嚴(yán)重依賴關(guān)鍵的礦產(chǎn)進口。該報告列舉了35種對美國經(jīng)濟和國家安全至關(guān)重要的礦產(chǎn)品，包括鈾、鈦和稀土元素。這35種礦物中的29種依賴進口，占美國國內(nèi)需求的50%以上。嚴(yán)重依賴中國的包括：鈧100%，稀土78%，鉍74%，銻60%。根據(jù)美國國會研究，每架F-35戰(zhàn)斗機中約含417.3千克稀土材料。中國在生產(chǎn)用于軍用飛機、激光和精確制導(dǎo)導(dǎo)彈的稀土磁體方面占據(jù)主導(dǎo)地位。稀土供應(yīng)鏈對國防至關(guān)重要，許多關(guān)鍵武器系統(tǒng)，如精密制導(dǎo)彈藥、雷達、聲納、夜視系統(tǒng)等都需要稀土元素。盡管美國對其中一些礦產(chǎn)擁有少量戰(zhàn)略儲備，可為軍事供應(yīng)鏈提供短期供應(yīng)，但美國在數(shù)種關(guān)鍵礦產(chǎn)上依賴中國。此外，鈷是電子設(shè)備鋰離子電池的關(guān)鍵材料，盡管全球大多數(shù)鈷來自于剛果，但其開采加工幾乎完全由中國公司控制，中國天齊鋰業(yè)公司控制全球超過一半的鋰材料供應(yīng)量。

生化防御和武器。2019年6月，美國發(fā)布的國防工業(yè)能力評估報告指出，用于生化、放射性防御的呼吸機、口罩和疫苗等物資生產(chǎn)能力嚴(yán)重不足，無法為軍方作戰(zhàn)人員提供充足保護。例如，報告提到一種ASZM-TEDA1浸漬碳材料，這是一種專門用于國防領(lǐng)域的材料，在72種生化和核過濾系統(tǒng)中使用，而生產(chǎn)該材料的合格供應(yīng)商只有一家。因此，無法保證最佳的質(zhì)量和價格，目前的采購安排也無法跟上需求的步伐。

三、以供應(yīng)鏈安全為由遏制競爭對手的舉措

以供應(yīng)鏈安全為由遏制競爭對手，是美國維護其全球霸權(quán)地位的一貫做法。到了特朗普政府更為突出，特別是以遏制“中國威脅”為名，多面出擊、四面開花。

（一）加強立法，改革管理，突出供應(yīng)鏈風(fēng)險管控

特朗普政府提高了國防部、國土安全部、商務(wù)部等部門在供應(yīng)鏈管控過程中的地位和作用，2019財年出臺的《國防授權(quán)法案》《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》《聯(lián)邦采購供應(yīng)鏈安全法》等法案中，均提及供應(yīng)鏈風(fēng)險控制和審查的具體要求，且不乏針對中國的規(guī)定。2019年6月，國防部采辦與保障副部長下設(shè)的工業(yè)政策辦公室完成《2018財年工業(yè)能力年度評估報告》，該報告明確指出其關(guān)注重點已從反恐轉(zhuǎn)向應(yīng)對大國競爭。同年，美國國防部機構(gòu)改革，研究與工程副部長下設(shè)立制造技術(shù)工業(yè)基礎(chǔ)辦公室，負(fù)責(zé)監(jiān)管國防工業(yè)基礎(chǔ)安全、監(jiān)控供應(yīng)鏈風(fēng)險，進一步強化了供應(yīng)鏈監(jiān)管力度。此外，美國智庫也多次發(fā)布研究報告，警示宣揚國防部供應(yīng)鏈?zhǔn)袌鍪ъ`，呼吁美國政府介入。如科技領(lǐng)域美國排名第一的智庫信息技術(shù)與工業(yè)創(chuàng)新基金會，于2020年4月發(fā)布《應(yīng)對中國崛起的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略建議》報告，提出一系列專門針對中國的建議：設(shè)立國家工業(yè)情報部門，確保對中國經(jīng)濟競爭和戰(zhàn)略的關(guān)注成為情報界的優(yōu)先任務(wù)；設(shè)立一個對先進產(chǎn)業(yè)貿(mào)易進行優(yōu)先解讀和分析的部門，以監(jiān)測和分析美國國內(nèi)生產(chǎn)能力及其供應(yīng)鏈；建立一個工業(yè)投資銀行，推動美國擴大先進制造生產(chǎn)規(guī)模，促進關(guān)鍵行業(yè)生產(chǎn)從中國轉(zhuǎn)移到美國。

（二）加大投資，增強國內(nèi)工業(yè)基礎(chǔ)能力，降低關(guān)鍵供應(yīng)鏈對中國的依賴

2019年3月，美國白宮發(fā)布總統(tǒng)備忘錄，宣布加強稀土元素、彈藥前體材料、惰性材料、含能材料，以及用于化學(xué)品生產(chǎn)的先進制造技術(shù)的工業(yè)基礎(chǔ)能力。2019年5月，澳大利亞萊納斯（Lynas）公司與美國本土私營企業(yè)藍線公司建立合作伙伴關(guān)系，在得克薩斯州共同建立一家稀土分離工廠。2019年12月，美國陸軍報道，軍方計劃投資稀土加工能力（11月已就建造重稀土生產(chǎn)設(shè)施征求建議）。小型無人機方面，2019年8月，美國海軍媒體報道，國防部將重點為研制生產(chǎn)小型無人機的小企業(yè)提供招商引資服務(wù)，以削弱中國在該領(lǐng)域的地位作用。

（三）加強貿(mào)易管制和技術(shù)封鎖，遏制競爭對手

美國建立了一套以《出口管制條例》為規(guī)范，以清單管理為手段的出口管制體系，強化技術(shù)封鎖，運用技術(shù)出口限制作為打擊他國供應(yīng)鏈的工具。2018年8月，特朗普簽署生效的《出口管制改革法案》（ECRA），堪稱史上最嚴(yán)的出口管制規(guī)則，目的在于甄別和管制涉及供應(yīng)鏈安全和高技術(shù)范疇的出口行為。美國商務(wù)部出臺了一份針對人工智能、量子計算、增材制造等14類關(guān)鍵技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)品的出口管制框架，并向公眾征求意見，極力限制供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的技術(shù)外流。2020年3月，媒體報道中國無人機現(xiàn)身美軍某核彈基地，基地內(nèi)駐軍主動購買了中國小型無人機用于訓(xùn)練。之后，美國國防部立刻作出回應(yīng)，宣布禁止該基地美軍再次使用中國無人機。

總之，隨著大國博弈日益激烈，先進技術(shù)產(chǎn)業(yè)競爭態(tài)勢加劇，美國為了打擊競爭對手（主要是中國），頻頻在供應(yīng)鏈問題上大做文章，不僅通過加強管控以保護本國供應(yīng)鏈安全，而且采取貿(mào)易管制和技術(shù)封鎖等手段，阻斷他國供應(yīng)鏈，遏制他國發(fā)展，以此鞏固強化其世界霸權(quán)地位。