劉暢

[摘要]我國是人口大國，保障糧食安全是頭等大事。土地流轉(zhuǎn)可以有效促進糧食規(guī)?；a(chǎn)進而提升產(chǎn)品品質(zhì)，與糧食安全密切相關(guān)。作為農(nóng)業(yè)大省，河南省土地流轉(zhuǎn)發(fā)展較快，但在流轉(zhuǎn)過程中程序不規(guī)范和制度不健全等問題逐漸暴露，由此產(chǎn)生的糧食安全問題隨土地的快速流轉(zhuǎn)而逐漸凸顯。這些問題能否解決，對河南省農(nóng)業(yè)及經(jīng)濟的發(fā)展有著重要的影響。因此，本文基于糧食安全視角，對土地流轉(zhuǎn)這一問題進行探討，進而提出保障糧食安全和農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的相關(guān)政策和建議，以期推動河南省土地流轉(zhuǎn)健康持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]糧食安全;土地流轉(zhuǎn);河南省

中圖分類號：F321.1 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202005

糧食安全不僅是關(guān)系社會穩(wěn)定的重大戰(zhàn)略問題，還是當(dāng)代重大的社會經(jīng)濟問題，保障糧食安全始終在我國家發(fā)展戰(zhàn)略中居于特別重要的位置。而土地流轉(zhuǎn)可以促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化種植、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，進而保障糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收[1]。研究表明，我國在城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下土地流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地逐年增加，加上我國人口眾多，致使糧食安全問題日漸突出，成為目前亟待解決的重要課題[2]。河南作為糧食生產(chǎn)大省和國家糧食生產(chǎn)核心區(qū)，必須從糧食安全的角度重視土地流轉(zhuǎn)[3]，在保障農(nóng)民主體權(quán)益的基礎(chǔ)上，加強對土地流轉(zhuǎn)的合理規(guī)范和整頓，提高土地利用率。

1 河南省土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

由于我國地域遼闊，各省份經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r與農(nóng)業(yè)自然資源有著很大的差異，因此各地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)狀況也各不相同。河南作為我國的農(nóng)業(yè)大省，土地的合理配置與農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，而農(nóng)業(yè)發(fā)展情況直接關(guān)系到糧食生產(chǎn)。近年來，農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足的問題日益凸顯，這與我國傳統(tǒng)的農(nóng)村土地經(jīng)營模式有著很大的關(guān)系。在農(nóng)村土地制度不斷發(fā)展和完善的基礎(chǔ)上，河南省整體經(jīng)濟實力的增強及城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，使得土地流轉(zhuǎn)的速度不斷加快。根據(jù)河南省農(nóng)業(yè)廳的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，截至2011年年底，河南省土地流轉(zhuǎn)總面積約為132.13萬hm2，約占家庭承包經(jīng)營耕地面積的21%。截至2013年底，河南省土地流轉(zhuǎn)面積約為214.4萬hm2，約占家庭承包經(jīng)營耕地面積的33%[4]。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的逐漸擴大，對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營起著積極的促進作用，同時也使農(nóng)業(yè)用地的質(zhì)量和數(shù)量受到威脅，隨之而來的糧食安全問題也逐漸明顯。

1.1 土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)“非糧化”現(xiàn)象

在現(xiàn)代經(jīng)濟快速發(fā)展的時代背景下，工農(nóng)業(yè)的剪刀差逐漸加大，多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為種糧經(jīng)濟效益低下，進而選擇種植經(jīng)濟作物或者將土地用于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中的其他產(chǎn)業(yè)。同時，由于我國糧食總產(chǎn)量近年來逐漸增加，部分地方政府為了保障農(nóng)民收益和增加政府稅收，降低了對糧食安全問題的重視程度，放松了對土地流轉(zhuǎn)后的用途監(jiān)管，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)“非糧化”現(xiàn)象[5]。除小規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地用于糧油作物生產(chǎn)外，多數(shù)流轉(zhuǎn)的土地都用于畜牧業(yè)、蔬菜種植和林業(yè)生產(chǎn)等方面，用途涉及農(nóng)、林、牧、副、漁各業(yè)。在這樣的發(fā)展趨勢下，農(nóng)業(yè)用地數(shù)量的逐漸減少和“非糧化”現(xiàn)象對土地地力帶來的傷害，必然會對我國的糧食安全構(gòu)成威脅。

1.2 土地流轉(zhuǎn)操作和管理不規(guī)范

目前部分土地流轉(zhuǎn)一般只有口頭協(xié)議，沒有書面合同，即使簽訂書面合同，個別條款也不夠規(guī)范，同時內(nèi)容也過于簡單。大多數(shù)沒有去有關(guān)部門進行備份登記，合同中也沒有明確和具體地規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)，缺乏對土地流入方的規(guī)范和約束，進而在后續(xù)使用土地的過程中缺乏保護意識，給土地地力和肥力效果帶來傷害，對保障糧食安全造成阻礙。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未建立和實施完整系統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)登記備案制度，對流轉(zhuǎn)情況缺乏相關(guān)備案登記，土地承包經(jīng)營權(quán)變更手續(xù)以及合同文本還沒有統(tǒng)一，部分轉(zhuǎn)讓主體和土地轉(zhuǎn)讓行為也不能依法全面運行，土地流轉(zhuǎn)隨意性大，給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)模經(jīng)營帶來一定的困難。

1.3 土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)不到位

除提供少數(shù)政策咨詢服務(wù)和處理土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛外，土地轉(zhuǎn)讓管理部門對于其他服務(wù)，如提供土地轉(zhuǎn)讓價格、合同格式、合同驗證、手續(xù)變更和檔案管理等較少開展。農(nóng)民與農(nóng)民相互之間的土地流轉(zhuǎn)大多是處于自發(fā)階段，且由于農(nóng)民缺乏合同意識和法律意識，常常會導(dǎo)致違約和糾紛，進而打擊了土地流入主體的生產(chǎn)積極性，給農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展帶來困難。雖然大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立起了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，但還沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)中介組織本身的建立需要一定的資金和人才投入，在引進人才的政策上沒有亮點，在一定程度上影響了中介組織各部門工作的完善與提升[6]。且土地流轉(zhuǎn)中介組織在為流入主體流出主體提供服務(wù)的過程中，需要協(xié)調(diào)和管理的方面較多，如政府不給予其大力支持，其本身的運營將存在一定的難度。因此，政府應(yīng)鼓勵和引導(dǎo)建立一批土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)，從而減少農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的障礙，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供發(fā)展條件，為保障糧食安全打好基礎(chǔ)。

1.4 土地流轉(zhuǎn)體制機制不完善

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)初期表現(xiàn)出自發(fā)性、盲目性的特征，但隨著國家宏觀戰(zhàn)略即農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的調(diào)整和經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也逐漸專業(yè)化和規(guī)范化。但現(xiàn)階段，由于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的體制機制不夠完善，在進行土地流轉(zhuǎn)的過程中，往往出現(xiàn)同一個村鎮(zhèn)的農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給不同經(jīng)營主體的情況。這造成被轉(zhuǎn)移的土地過于分散，不能連片操作，也不利于大型農(nóng)業(yè)機械的使用，對規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、保障糧食安全造成困難。當(dāng)新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如家庭農(nóng)場或農(nóng)民專業(yè)合作社合作承包適度規(guī)模的土地時，涉及的農(nóng)民較多，流通成本也比較高，這導(dǎo)致大規(guī)模集約化管理存在一定的困難，在一定程度上影響了規(guī)模經(jīng)營者的積極性。

同時，還有相當(dāng)一部分農(nóng)戶在進行土地流轉(zhuǎn)時，更傾向于將土地流轉(zhuǎn)給熟人用來種植經(jīng)濟作物或進行其他生產(chǎn)加工，這對完善土地流轉(zhuǎn)價格和流轉(zhuǎn)期限存在不利影響，也使土地用途被輕易改變，不利于充分配置土地資源，進而造成糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟增長難以協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。在市場經(jīng)濟條件下，不完善的體制機制對建立一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有一定的限制，導(dǎo)致經(jīng)營主體進行土地流轉(zhuǎn)的意愿難以提高，制約了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

1.5 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，很大一部分取決于基礎(chǔ)設(shè)施的配套程度，但隨著河南省經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分的問題逐漸暴露，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱很難對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供保障和促進作用。如土地流入主體在進行規(guī)模經(jīng)營的過程中，對大型機器設(shè)備和生產(chǎn)條件有較高的要求，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的不完善、糧食生產(chǎn)所用設(shè)備資金得不到滿足等問題限制了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地的接收和管理能力，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力很難有較大的提高。

2 糧食安全視角下有效規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的對策與建議

從糧食生產(chǎn)和糧食供給的角度來看，河南省在保障糧食安全方面已經(jīng)取得了顯著成就，但在發(fā)展的同時也存在一些隱患，如城鎮(zhèn)化的發(fā)展導(dǎo)致耕地數(shù)量逐漸減少、農(nóng)資價格的提高導(dǎo)致種地成本增加等。作為我國的糧食主產(chǎn)區(qū)，河南省必須采取多種政策措施妥善解決這些問題。糧食安全中的糧食產(chǎn)量及糧食生產(chǎn)能力都與土地息息相關(guān)，河南省應(yīng)在國家宏觀調(diào)整土地制度的基礎(chǔ)上，切實解決實際發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題。

2.1 加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管

監(jiān)察局和農(nóng)業(yè)局要加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各方面的監(jiān)督，嚴(yán)厲查處違法行為，在提高耕地利用效率的同時做好耕地保護，保障我國農(nóng)業(yè)用地的供給充足，提高糧食產(chǎn)量和質(zhì)量。對在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的未按合同履行約定、私自改變土地用途等違規(guī)違法行為，加大懲處力度。（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心不僅要做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、變更、發(fā)布和核查，還要完善土地流轉(zhuǎn)制度。在保障參與者合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，鼓勵和引導(dǎo)家庭農(nóng)場以及農(nóng)民專業(yè)合作社等企業(yè)增強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的接收力度，進一步推動規(guī)?；?jīng)營和產(chǎn)業(yè)化進程。

2.2 提高農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)

長期以來，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品利潤較低，使得土地用于非農(nóng)業(yè)的收入遠遠高于農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)業(yè)中高素質(zhì)勞動力流入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，造成農(nóng)民生產(chǎn)積極性較低、農(nóng)業(yè)中勞動力短缺等現(xiàn)象。提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、保證糧食安全，需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)機械和設(shè)備的使用以及農(nóng)業(yè)的組織和管理整個過程的銜接和配合[7]，這些都需要投入高素質(zhì)的勞動力。因此，需要加強對農(nóng)民專業(yè)知識的培訓(xùn)，進而提高農(nóng)民對各種先進設(shè)備和技術(shù)的接受程度，同時加強農(nóng)民群眾的法律意識和參與意識，讓土地流轉(zhuǎn)的思想深入人心，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與土地流轉(zhuǎn)相結(jié)合，保障糧食的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。積極發(fā)展專業(yè)合作經(jīng)濟組織，鼓勵農(nóng)民通過土地股份合作生產(chǎn)，支持專業(yè)合作經(jīng)濟組織承擔(dān)并連續(xù)開發(fā)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓的土地，采用先進科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代組織管理方法進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障糧食安全。

2.3 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)

小農(nóng)戶收集處理市場信息的能力較差，難以應(yīng)對千變?nèi)f化的市場需求，當(dāng)市場價格變化時，市場需求會及時調(diào)整，而農(nóng)產(chǎn)品供給卻無法及時發(fā)生改變，這使得農(nóng)戶收益得不到保障，故而在進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營前，要對市場進行全面的了解與分析。因此，根據(jù)國家相關(guān)法律和政策，要健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心等相關(guān)機構(gòu)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村也要建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和服務(wù)站，形成較為完整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，在保障種糧農(nóng)戶利益的同時滿足市場對土地的需求，進一步促進規(guī)模經(jīng)營，加速實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[8]?？h農(nóng)業(yè)局和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府還要承擔(dān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和管理職能，各有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)各自職責(zé)，研究制定相應(yīng)的管理和支持措施，并負(fù)責(zé)實施。

2.4 健全土地流轉(zhuǎn)支持保障體制機制

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件和市場條件的雙重影響，具有較大的風(fēng)險。當(dāng)土地流入主體的流入土地面積達到一定數(shù)量時，繼續(xù)接收農(nóng)民流轉(zhuǎn)出的土地就會存在較大的風(fēng)險與隱患，這也在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。因此，政府應(yīng)建立補償機制，放寬農(nóng)業(yè)保險的補償條件，完善各項社會保障措施，加大對生產(chǎn)經(jīng)營者的補貼力度。

同時，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的完善需要一定的資金投入，因此政府應(yīng)安排一定額度的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的專項扶持資金，用于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記和土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心、糾紛仲裁庭的建設(shè)，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點、農(nóng)業(yè)規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體進行補助等。如對當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)進行規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營，當(dāng)示范帶動能力強，且流轉(zhuǎn)程序合法以及手續(xù)完備的農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種植大戶等流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)土地面積達到一定數(shù)量時，給予農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)建設(shè)項目傾斜等。

在完善政府保障的同時，還應(yīng)根據(jù)具體的土體流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀出臺相應(yīng)的配套政策，從而形成完整、科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)體系，簡化土地流轉(zhuǎn)程序，從而鼓勵更多經(jīng)營主體開展土地流轉(zhuǎn)活動，促進農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展。

2.5 加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村土地生產(chǎn)條件

在土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營過程中，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改善在一定程度上降低了土地流入主體的經(jīng)營壓力，加速實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的安全發(fā)展。保障糧食安全，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平直接相關(guān)。因此，要加大水利、交通、能源和土地開發(fā)整理，規(guī)范農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)和優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品基地的建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)更多地運用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，提高糧食生產(chǎn)效率。

縣鄉(xiāng)政府應(yīng)積極學(xué)習(xí)其他縣、市所采用的科學(xué)技術(shù)，加以借鑒與吸收，加快農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)向現(xiàn)實成果轉(zhuǎn)化。同時，加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的投入，即利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物資設(shè)備和先進的農(nóng)業(yè)科技培育優(yōu)良種苗，與進行土地適度規(guī)模經(jīng)營的主體聯(lián)合，使其在規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值。

3 結(jié) 論

當(dāng)前我國經(jīng)濟下行壓力加大、外部環(huán)境發(fā)生深刻變化，必須依靠發(fā)展農(nóng)業(yè)來滿足人民對農(nóng)產(chǎn)品日益增長的需求，糧食生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)最重要的產(chǎn)出活動，也是農(nóng)村土地最基本的功能。在妥善解決土地配置的基礎(chǔ)上，河南省近年來一直將推動土地有序流轉(zhuǎn)作為促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、維護農(nóng)村穩(wěn)定的大事來抓，其農(nóng)業(yè)的發(fā)展是促進河南省經(jīng)濟發(fā)展的重要影響因素，隨之而來的糧食安全問題也不容忽視。由此可見，在國家宏觀戰(zhàn)略調(diào)控的基礎(chǔ)上，政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展?fàn)顩r，制定農(nóng)業(yè)利好政策來完善土地流轉(zhuǎn)以保障糧食的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)勢在必行。換而言之，應(yīng)明確保障糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的政策目標(biāo)，以土地為中心，從勞動力和資金著手，不斷調(diào)整和探索出適應(yīng)我國發(fā)展階段的土地制度，在鞏固農(nóng)業(yè)地位的基礎(chǔ)上促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

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