田紹春

【摘 要】 目前，我國(guó)債務(wù)催收行業(yè)正在勃興的初創(chuàng)生階段，存在種種失范表現(xiàn)。在債務(wù)催收治理中，存在著專門性法律的缺位、行政監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管的不足等治理梗阻現(xiàn)象。域外發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)在債務(wù)催收治理中積累了一些有益經(jīng)驗(yàn)，可資我國(guó)鏡鑒。

【關(guān)鍵詞】 債務(wù)催收行業(yè);失范表現(xiàn);治理梗阻;域外經(jīng)驗(yàn)鏡鑒

一、我國(guó)債務(wù)催收行業(yè)的失范表現(xiàn)

隨著近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的逐步提升，廣大人民群眾追求美好生活的消費(fèi)愿望與能力也得以趨進(jìn)，由此，我國(guó)消費(fèi)信貸市場(chǎng)得以進(jìn)入快速擴(kuò)張的軌道，而隨著互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)的勃興以及民間金融市場(chǎng)的活躍，更進(jìn)一步增進(jìn)了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)借貸和民間小額信貸的“自發(fā)性”供給，大大滿足了人民群眾的信貸消費(fèi)需求和其他生活需要。然而，由于金融機(jī)構(gòu)或民間非正式金融組織的信用風(fēng)險(xiǎn)管理不善、有限理性驅(qū)使下的金融消費(fèi)者借貸規(guī)模過(guò)度、國(guó)家信用制度體系的不完備等異質(zhì)性因素影響，金融消費(fèi)者的債務(wù)違約日漸成為普遍現(xiàn)象。因而，我國(guó)現(xiàn)代意義上的債務(wù)催收行業(yè)在近年來(lái)得以催收并蓬勃發(fā)展，其是指第三方債務(wù)催收機(jī)構(gòu)受金融機(jī)構(gòu)等合法債權(quán)人的委托，在保障債務(wù)人權(quán)利的基礎(chǔ)上，通過(guò)談判、和解與調(diào)解等非訴訟方式，依法合規(guī)地向債務(wù)人催收合法債務(wù)的新興行業(yè)。[1]學(xué)界對(duì)債務(wù)催收的性質(zhì)多有探討，很顯然，債務(wù)催收是在公力救濟(jì)不能完全發(fā)揮作用的情形下，債權(quán)人所尋求的一種更為高效的替代性的私力救濟(jì)方式。同樣不言自明的是，私力救濟(jì)往往在民法上構(gòu)成侵權(quán)，在刑法上成為犯罪行為。[2]如，2016年爆發(fā)的大學(xué)生“裸條事件”、2016年引爆社會(huì)輿論的反抗黑社會(huì)高利貸暴力催收的“于歡案”、近年來(lái)層出不窮的“套路貸”等，其背后都存在著通過(guò)非正常手段乃至違法手段進(jìn)行催收的現(xiàn)象，而像利用老人、殘疾人、艾滋病人甚至涉黑人員進(jìn)行債務(wù)催收的非常規(guī)操作方式已然成為業(yè)界的一項(xiàng)“專業(yè)性”業(yè)務(wù)流程。這不僅擾亂了金融市場(chǎng)秩序、挑戰(zhàn)了法律權(quán)威、更是有損于社會(huì)公共利益的維護(hù)，嚴(yán)重破壞了社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。當(dāng)下，針對(duì)我國(guó)債務(wù)催收行業(yè)的專門性治理刻不容緩。

二、我國(guó)債務(wù)催收行業(yè)的治理梗阻

針對(duì)債務(wù)催收行業(yè)中的種種失范之亂象，我國(guó)的相關(guān)治理工作存在嚴(yán)重不足，面臨諸多梗阻。首先，專門性法律的尚付闕如。在我國(guó)，目前針對(duì)債務(wù)催收的法律性規(guī)范主要是部門規(guī)章、地方性法規(guī)，[3]其主要針對(duì)金融機(jī)構(gòu)委外債務(wù)催收的具體行為。如，我國(guó)出臺(tái)了大量專門針對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)信用卡違約的債務(wù)催收的部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及規(guī)范性文件，但對(duì)于小額信貸、網(wǎng)絡(luò)P2P借貸領(lǐng)域的相關(guān)法律規(guī)制非常鮮見?？陀^來(lái)講，當(dāng)下的法律性規(guī)范能夠起到一定規(guī)制治理的作用，但其規(guī)制不足的效應(yīng)亦非常明顯。首先，法律規(guī)范層級(jí)過(guò)低，效力范圍只能局限于其規(guī)定的特定領(lǐng)域，難以針對(duì)普遍性、廣泛性的債務(wù)催收行為進(jìn)行綜合性治理。其次，多數(shù)法律規(guī)范只是進(jìn)行原則性的宣誓規(guī)定，甚是缺乏實(shí)質(zhì)性、程序性的配套實(shí)施細(xì)則之規(guī)定。如，在2019年中國(guó)人民銀行發(fā)布的《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法（征求意見稿）》中，第24條就對(duì)債務(wù)催收行為進(jìn)行了宣示性的規(guī)定，但其缺乏具體的可操作性的規(guī)定。最后，相關(guān)法律規(guī)范中懲罰性制度的嚴(yán)重缺失，大大降低了債務(wù)催收人的違法成本，一方面是變相激勵(lì)了違法催收行為的滋生，另一方面則是無(wú)法有效規(guī)制處于法律灰色地帶的不規(guī)范催收行為;此外，激勵(lì)性法律規(guī)范的缺失，加重了債務(wù)催收行業(yè)的隱形發(fā)展趨向，甚至使其轉(zhuǎn)向地下發(fā)展，成為涉黑涉暴的溫床。歸根結(jié)底，專門性法律的尚付闕如是債務(wù)催收治理梗阻的根本原因，從而難以對(duì)其形成體系化、規(guī)范化、“陽(yáng)光化”的規(guī)制績(jī)效。其次，行政監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的不足。在我國(guó)債務(wù)催收治理中，頗為吊詭的是，難以找到相對(duì)應(yīng)的行政監(jiān)管部門。當(dāng)下，國(guó)家法律尚未明確規(guī)定債務(wù)催收行業(yè)的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即使相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)中均強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管部門的主觀責(zé)任以及對(duì)債務(wù)催收方違法行為應(yīng)采取的措施，但沒(méi)有一個(gè)規(guī)范明確說(shuō)明具體是哪一個(gè)部門負(fù)責(zé)，[4]因而形成監(jiān)管不足和多頭監(jiān)管的局面，導(dǎo)致該行業(yè)監(jiān)管長(zhǎng)期處于“無(wú)人監(jiān)管”尷尬局面，[5]從而造成了監(jiān)管不作為、監(jiān)管無(wú)效失效的監(jiān)管失靈局面。此外，因著上位法制度的缺失以及我國(guó)自律監(jiān)管的從附性地位，我國(guó)債務(wù)催收行業(yè)的自律性監(jiān)管體制機(jī)制非常不完善。一方面是專門針對(duì)該行業(yè)的自律監(jiān)管組織沒(méi)能形成，只得依靠互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)自律組織或其他金融業(yè)自律組織來(lái)予以寬泛性的約束;另一方面是，即使相關(guān)自律組織出臺(tái)了一些自律性規(guī)范，但也面臨著效力低下、約束力不強(qiáng)、規(guī)制范圍有限等監(jiān)管困境，難以達(dá)致自律性監(jiān)管的有效性目標(biāo)。

三、債務(wù)催收行業(yè)治理的域外經(jīng)驗(yàn)與鏡鑒

域外發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的債務(wù)催收行業(yè)發(fā)展歷史相對(duì)較長(zhǎng)，在治理過(guò)程中積累了大量的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)尚處初創(chuàng)生階段的債務(wù)催收行業(yè)的治理，能夠提供諸多鏡鑒之處。第一，在法律制度層面。美國(guó)早在1977年，便出臺(tái)了《公平債務(wù)催收法》（Fair Debt Collection Practices Act ，以下簡(jiǎn)稱FDCPA），其以行為規(guī)制模式為主導(dǎo)，在內(nèi)容上就債務(wù)催收許可、主體、客體、行為、對(duì)象、責(zé)任承擔(dān)等方面作出了詳備的規(guī)定，在FDCPA施行的幾十年中，許多州還斷續(xù)出臺(tái)了進(jìn)一步細(xì)化的債務(wù)催收行為監(jiān)管條例;[6]英國(guó)在21世紀(jì)初，相繼發(fā)布了《對(duì)消費(fèi)信用證持有者和申請(qǐng)者的債務(wù)催收指引》、《債務(wù)催收指引》;日本則以行業(yè)規(guī)制模式為指引，制定了專門針對(duì)債務(wù)催收行業(yè)治理的《債權(quán)管理回收業(yè)特別措置法》與《貸金業(yè)法》。[7]第二，行政監(jiān)管層面。在我國(guó)臺(tái)灣和香港，債務(wù)催收的行政監(jiān)管主體主要是臺(tái)灣銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)金管會(huì)、香港金融管理局，并主要針對(duì)債務(wù)催收中的投訴信息處理、糾紛解決、宣傳教育、監(jiān)管處罰等方面履行監(jiān)管職責(zé)。值得稱道是，美國(guó)的行政監(jiān)管體制機(jī)制最為健全。在美國(guó)，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）是FDCPA的主要的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，同時(shí)，依據(jù)《華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》的規(guī)定，美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局（CFPB）下設(shè)的專門性機(jī)構(gòu)對(duì)其予以全方位的監(jiān)管。在美國(guó)，各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管職權(quán)被充分賦能，專業(yè)性人才和知識(shí)的供給亦非常富足，此外，行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)機(jī)制能動(dòng)性、效率性也切實(shí)可行，它們不僅處理相關(guān)的投訴，還在宣傳教育、嚴(yán)格懲戒等方面發(fā)揮著實(shí)效。第三，在自律監(jiān)管層面。英國(guó)有信用服務(wù)協(xié)會(huì) （ CSA） 和信用管理協(xié)會(huì)（ ICM） 、澳大利亞有信用管理協(xié)會(huì)（AICM）和商業(yè)代理協(xié)會(huì)（IMA）、臺(tái)灣有銀行工會(huì)、香港則有銀行公會(huì)與存款公司公會(huì)，而美國(guó)則早在1939年便已成立債務(wù)催收的行業(yè)協(xié)會(huì)—美國(guó)國(guó)際信用商賬協(xié)會(huì)（ACA International），此外，美國(guó)還有應(yīng)收賬款催收者協(xié)會(huì)（CCAA）、美國(guó)收賬者協(xié)會(huì)等自律性監(jiān)管組織。這些自律性監(jiān)管組織發(fā)揮著重要作用，不僅在自律公約、規(guī)則的制定上履行職責(zé)，還在債務(wù)催收企業(yè)的評(píng)級(jí)監(jiān)督、債務(wù)催收從業(yè)人員的培訓(xùn)教育、催收行為的規(guī)范化運(yùn)作、國(guó)際間的治理經(jīng)驗(yàn)交流與學(xué)習(xí)等方面施展拳腳。 他山之石可以攻玉，域外第三方債務(wù)催收制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)境鑒，其能夠?yàn)槲覈?guó)的債務(wù)催收治理的優(yōu)化提供許多助益。需要注意的是，在后法律移植時(shí)代，應(yīng)在充分對(duì)比制度生成的文化、社會(huì)等差異基礎(chǔ)上來(lái)制定適應(yīng)我國(guó)本土化環(huán)境的制度。有鑒于此，我國(guó)應(yīng)在出臺(tái)專門性法律、制定具體可操作的實(shí)施細(xì)則、確定適格的行政監(jiān)管主體、賦予體系化專業(yè)化的監(jiān)管職權(quán)、加強(qiáng)行業(yè)自律監(jiān)管等方面做出制度化的努力。此外，還應(yīng)加快個(gè)人破產(chǎn)法、信用體系等配套性制度的建設(shè)，以從更寬泛層面型構(gòu)我國(guó)的債務(wù)催收治理體系，促進(jìn)其治理的實(shí)效性。

【參考文獻(xiàn)】

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