宋國濤

【摘要】聽證程序是城市管理行政處罰程序的重要組成部分，是衡量城市管理行政執(zhí)法規(guī)范化水平的重要指標。當(dāng)前，在城市管理行政執(zhí)法實踐中，因執(zhí)法領(lǐng)域的廣泛性和執(zhí)法事務(wù)的多元性，行政執(zhí)法機關(guān)對行政處罰決定作出過程中哪些情形應(yīng)當(dāng)適用聽證程序仍存在不少爭議。本文結(jié)合我國當(dāng)前行政立法、司法解釋及執(zhí)法實踐，對聽證程序的適用范圍進行探究，以期為城市管理執(zhí)法實踐提供指引。

【關(guān)鍵詞】城市管理;行政處罰;聽證程序;適用范圍

城市管理執(zhí)法領(lǐng)域廣泛，涉及的行政處罰種類繁多，是否適用聽證程序是城管執(zhí)法中的基礎(chǔ)問題。聽證程序既是保障行政相對人陳述申辯權(quán)的規(guī)范化制度，是重要的程序性權(quán)利，也是行政執(zhí)法行為是否合法的關(guān)鍵因素。

一、《行政處罰法》關(guān)于應(yīng)當(dāng)履行聽證程序的情形

（一）《行政處罰法》中明確規(guī)定的聽證適用范圍

作為對公民、法人或其他組織具有制裁性和懲罰性的行政行為，行政處罰權(quán)的設(shè)定和實施都必須遵循依法行政的基本原則。對此，《行政處罰法》作為我國專門規(guī)范行政處罰權(quán)的基本法律，不僅在行政處罰權(quán)的源頭設(shè)定及其違法后的責(zé)任規(guī)定上均有明確規(guī)定，而且對行政處罰權(quán)行使的程序規(guī)制也有諸多專門規(guī)定，而作為特別程序的聽證程序無疑是最為嚴格約束行政處罰權(quán)的制度體現(xiàn)。就適用范圍而言，《行政處罰法》第四十二條明確規(guī)定：“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利?！边@意味著只要城市管理執(zhí)法部門對行政相對人擬作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照以及較大數(shù)額罰款這三種行政處罰決定的，必須告知相對人具有要求聽證的權(quán)利，而相對人在規(guī)定期限內(nèi)提出聽證申請的，行政執(zhí)法機關(guān)就應(yīng)當(dāng)依法組織和實施聽證程序。

（二）關(guān)于“沒收較大數(shù)額財產(chǎn)”的處罰是否適用聽證的問題

《行政處罰法》第四十二條雖然規(guī)定了行政機關(guān)作出“較大數(shù)額罰款等行政處罰決定”前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，但對于實踐中行政機關(guān)擬作出“沒收較大數(shù)額財產(chǎn)”的處罰決定是否適用聽證程序存在著爭議。對此，筆者認為，行政機關(guān)擬作出“沒收較大數(shù)額財產(chǎn)”的處罰決定前也應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》的規(guī)定履行告知聽證權(quán)利并根據(jù)當(dāng)事人申請舉行聽證的程序。主要理由包括：第一，《行政處罰法》第四十二條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人聽證權(quán)利的情形并不限于其明確列舉的三種行政處罰類型，因該條明確規(guī)定聽證的適用范圍包含責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)“等行政處罰決定”，而《行政處罰法》第八條對行政處罰種類的規(guī)定屬于非窮盡列舉，從法律條文之間邏輯自洽性以及法律條文體系解釋的角度看，此處的“等”字應(yīng)當(dāng)理解為“等外等”，即適用聽證程序的行政處罰種類還包括“沒收較大數(shù)額財產(chǎn)”的處罰種類。第二，從“沒收較大數(shù)額財產(chǎn)”與“較大數(shù)額罰款”具有同質(zhì)性的角度看，二者本質(zhì)上都是對當(dāng)事人財產(chǎn)權(quán)益的重大剝奪，均屬于對當(dāng)事人的嚴重財產(chǎn)性制裁，因此針對“沒收較大數(shù)額財產(chǎn)”的處罰也應(yīng)當(dāng)比照行政機關(guān)擬作出“較大數(shù)額罰款”決定的程序履行聽證程序，只有這樣，才能保障當(dāng)事人的程序參與權(quán)。對此，不僅《最高人民法院關(guān)于沒收財產(chǎn)是否應(yīng)進行聽證及沒收經(jīng)營藥品行為等有關(guān)法律問題的答復(fù)》（﹝2004﹞行他字第1號）中明確指出行政機關(guān)作出沒收較大數(shù)額財產(chǎn)的行政處罰決定前未告知當(dāng)事人有權(quán)要求舉行聽證或者未按規(guī)定舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)確認該行政處罰決定違反法定程序，而且在最高人民法院2012年發(fā)布的第6號指導(dǎo)案例“黃澤富、何伯瓊、何熠訴四川省成都市金堂工商行政管理局行政處罰案”中，再次明確了“對沒收較大數(shù)額財產(chǎn)的行政處罰也應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政處罰法第四十二條的規(guī)定適用聽證程序”的程序規(guī)則。

二、城市管理領(lǐng)域法律規(guī)范規(guī)定的應(yīng)當(dāng)履行聽證程序的情形

城市管理執(zhí)法部門實施行政處罰時應(yīng)當(dāng)適用聽證程序的情形除了上述《行政處罰法》明確規(guī)定的范圍外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市管理領(lǐng)域法律規(guī)范的規(guī)定，依法履行聽證告知和組織的程序義務(wù)。如《環(huán)境行政處罰辦法》（環(huán)境保護部令第8號）第四十八條第一款規(guī)定：行政機關(guān)在作出暫扣或吊銷許可證、較大數(shù)額的罰款和沒收等重大行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利;《市場監(jiān)督管理行政處罰聽證暫行辦法》（國家市場監(jiān)督管理總局令第3號）第五條第一款也規(guī)定：市場監(jiān)督管理部門在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、對自然人處以一萬元以上、對法人或者其他組織處以十萬元以上罰款以及對自然人、法人或者其他組織作出沒收違法所得和非法財物價值達到第三項所列數(shù)額的行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。此外，《環(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定》（環(huán)辦﹝2010﹞174號）第五條則也規(guī)定：環(huán)境保護主管部門在擬處以暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件的以及擬責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的行政處罰決定之前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有申請聽證的權(quán)利。因此，城市管理執(zhí)法部門在實施行政處罰過程中也應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)管理領(lǐng)域的法律規(guī)范來確定是否適用聽證程序。

三、相關(guān)法律規(guī)范授予執(zhí)法機關(guān)裁量決定是否聽證的情形

（一）城市管理領(lǐng)域相關(guān)法律規(guī)范授予執(zhí)法機關(guān)裁量決定是否聽證的情形

如《環(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定》（環(huán)辦﹝2010﹞174號）第六條和第四十四條均規(guī)定：環(huán)境保護主管部門認為重大疑難案件或作出責(zé)令停止建設(shè)等行政命令決定之前認為需要組織聽證的，均可裁量決定是否舉行聽證。

（二）各地行政程序規(guī)范賦予執(zhí)法機關(guān)的聽證裁量權(quán)

如《河南省行政執(zhí)法條例》第二十七條第三項規(guī)：定行政執(zhí)法機關(guān)在作出行政執(zhí)法決定之前“認為有必要聽證的其他情形”時，應(yīng)當(dāng)舉行聽證;《湖南省行政程序規(guī)定》（湖南省人民政府令第222號）第七十四條規(guī)定：行政機關(guān)“認為必要的”或“當(dāng)事人、利害關(guān)系人申請且行政機關(guān)認為確有必要的”，行政機關(guān)在作出行政執(zhí)法決定前應(yīng)當(dāng)舉行聽證會。

當(dāng)然，在相關(guān)法律規(guī)范授予城市管理執(zhí)法機關(guān)裁量決定是否履行聽證程序的情形下，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)在實體上根據(jù)案件的具體情況、擬作出行政處罰決定對行政相對人或利害關(guān)系人權(quán)益影響的程度、當(dāng)事人對違法行為的異議狀況等情況，并在程序上履行行政機關(guān)負責(zé)人批準或集體討論決定的步驟，綜合作出是否適用聽證程序的決定，以增強行政自由裁量權(quán)行使的理性程度。

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【本文系河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“治理視角下行政證明法治化問題研究”（2016CFX025）的階段性成果】

（作者單位：中共河南省委黨校決策咨詢部）